Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] czerwca 2022 r., znak: [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie położonym przy ul. P. w T. (działka nr [...], obręb [...]).
Prezydent Miasta T. w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2022 r. podał, że teren objęty wnioskiem (działka nr [...]) znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic czynnego cmentarza. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wynika że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa M. z siedzibą w T., reprezentowana przez radcę prawnego [...]. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi,
- 2) § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) poprzez błędną wykładnię, mianowicie, iż przepis ten przewiduje ograniczenia w lokalizowaniu nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy podczas gdy przepis dotyczy ustalenia wymogów lokalizacji wyłącznie w stosunku do nowych cmentarzy,
- 3) art. 8 ust. 1 k.p.a. przez nierówne traktowanie przez organ strony postępowania, z uwagi na wydawanie decyzji pozwalających na realizację innych podobnych inwestycji zlokalizowanych w odległości bliższej niż 50 m od cmentarza, podczas gdy w przedmiotowej sprawie bliskość cmentarza jest jedyną przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy,
- 4) naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności przez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu.
W odwołaniu zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego co spowodowało brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i błędne przyjęcie, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nie spełnia warunku zgodności z przepisami odrębnymi, w szczególności z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2022 r. (doręczonej dnia [...] kwietnia 2022 r.) nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. P. w T. (działka nr [...], obręb [...]) oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Ponadto, pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z rzutu mapy z geoportalu na potwierdzenie faktu realizacji podobnych inwestycji, do zamierzonej przez odwołującego, to jest budowy budynku mieszkalnego, w odległości od przedmiotowego cmentarza wynoszącej mniej niż 50 m, nierównego traktowania strony postępowania, podważenia zasady zaufania do władzy publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stanowiska przytoczył treść art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) i przytoczył treść § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021r. poz. 2399).
Organ wskazał, że do ustalenia warunków zabudowy konieczne jest wykazanie, że dla danej inwestycji planowanej na konkretnym terenie zachodzą jednocześnie łącznie wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak spełnienia którejkolwiek z przesłanek wyklucza wydanie decyzji pozytywnej w sprawie.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem wykazanie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu odwoławczego, bliskość cmentarza wyklucza możliwość realizacji planowanej inwestycji. Teren objęty wnioskiem (działka nr [...]) znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic czynnego cmentarza. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wynika że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika Spółdzielni, że bliskość planowanego budynku wobec cmentarza nie stanowi podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, bowiem przepisy określające wymogi sanitarne lokalizacji cmentarzy nie mogą być uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium wskazało, że do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.
W ocenie Kolegium, powyższy przepis dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy powołał wyroki WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 445/17, NSA z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt. II OSK 2424/15, NSA z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1518/11.
Zdaniem organu odwoławczego odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności przepisów rozporządzenia.
Kolegium stwierdziło, realizacja podobnych inwestycji, tj. budowa budynku mieszkalnego w odległości od cmentarza wynoszącej mniej niż 50 m, nie może mieć wpływu na wynik sprawy, ponieważ decyzja w sprawie warunków zabudowy ma charakter związany. Oznacza to, że aby ustalić warunki zabudowy w danej sprawie, przesłanki określone w art. 61 ust. 1-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek np. z art. 61 ust. 1 pkt 5, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, determinuje wydanie przez właściwy organ decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Spółdzielnia Mieszkaniowa M. w T. działając przez pełnomocnika radcę prawnego [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] czerwca 2022 r. znak: [...], w której wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa procesowego według norm przepisanych.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów:
- - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi,
- - § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, poprzez błędną wykładnię, że przepis ten przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących cmentarzy podczas gdy przepis ten dotyczy ustalenia wymogów lokalizacji wyłącznie w stosunku do cmentarzy,
- - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 Kpa, przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony postępowania, z uwagi na wydawanie decyzji administracyjnych pozwalających na realizację innych podobnych inwestycji zlokalizowanych bliżej niż 50 m od cmentarza, podczas gdy w przedmiotowej sprawie bliskość cmentarza jest jedyną przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy,
- - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie wykonywania prawa własności przed odmowę ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu,
- - art. 11 kpa poprzez pominięcie lub nie odniesienie się przez organ do twierdzeń, argumentacji wskazanej przez skarżącego w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta.
W skardze zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 11 kpa.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w B. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] czerwca 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2022 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie położonym przy ul. P. w T. (działka nr [...], obręb [...]), jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego.
W świetle art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie dla potrzeb niniejszej sprawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
- 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z uwagi na powyższe brzmienie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. prawidłowo organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że niespełnienie choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 30.05.2022r. II OSK 375/22, LEX nr 3391211).
Sąd podziela zaś stanowisko orzekających w sprawie organów, że planowana przez skarżącą inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca planuje na terenie położonym przy ul. P. w T. - działka nr [...], obręb [...] budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z map zasadniczych do celów opiniodawczych, sporządzonych w skalach 1:1000, załączniki nr 1 i 2a do decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2022 r. znak: [...] (k-115 i 116 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, że w sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się cmentarz. Ustalono w wyniku przeprowadzonej analizy obszaru wyznaczonego na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Teren objęty wnioskiem - działka nr [...] obręb [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic czynnego cmentarza. Analiza została zawarta na stronie 4 Załącznika nr 2b do decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] marca 2022 r. znak: [...] (k-117 i 118 akt administracyjnych organu I instancji).
Skarżącej nie udało się w toku postępowania podważyć wyników tej analizy w zakresie odległości cmentarza. Dowodem nie mogą być mapy ze strony geoportalu odnośnie innych inwestycji, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy dotyczy posadowienia planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem. Warunki są ustalane wyłącznie dla tej działki. Obszar analizowany wyznaczany jest zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia. Skarżąca, nie przedstawiła dowodów na podważenie ustalonej przez organ odległości projektowanej zabudowy od granicy działki, na której znajduje się cmentarz, nie przedstawiła zaś żadnego dowodu, który podważyłby ustalenia organu w tym zakresie, znajdujące potwierdzenie na powołanej mapie.
Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wydawnictwo Zakamycze, Kraków 2004, s. 213).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawidłowe jest stanowisko organów obu instancji orzekających w sprawie, że do przepisów odrębnych, o których mowa w powołanym art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, należy w szczególności zaliczyć przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), powoływanego w dalszej części uzasadnienia jako: "rozporządzenie". Powołany przepis rozporządzenia określa zatem w szczególności szerokość pasów izolujących teren cmentarny od terenów mieszkaniowych, wskazując, że minimalna odległość cmentarzy od tych terenów wynosić winna 150 m. Wyjątek od tej reguły dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy w odległości od 50 do 150 m znajduje się już budynki mieszkalne, które są podłączone do istniejącej sieci wodociągowej.
W ocenie Sądu, przepis ten dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż określone w tym przepisie. Tym samym omawiany przepis stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z niego normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.
W ocenie Sądu, pogląd, że powołany wyżej przepis rozporządzenia normuje wyłącznie wymogi odnoszące się do lokalizacji nowych cmentarzy, w tym ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a nie może regulować sytuacji odwrotnej, to jest odległości planowanych do realizacji budynków mieszkalnych w stosunku do istniejących cmentarzy, jest nielogiczny i niedający się pogodzić z wykładnią celowościową wskazanego przepisu. Sąd dostrzega, że wykładnia gramatyczna przepisu § 3 ust. 1 w zw. z § 1 i § 2 rozporządzenia prowadzić może do wniosku, że przepis ten określa jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy.
Należy podkreślić, że wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości. Z tych względów Sąd stoi na stanowisku, iż przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia określa zarówno minimalną odległość planowanego cmentarza od istniejących budynków mieszkalnych, jak i odległość planowanych budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza.
Zlokalizowanie zatem zabudowań mieszkalnych, do jakich bez wątpienia należy zaplanowana przez skarżącą inwestycja, w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, nie jest w ogóle możliwe w świetle powołanego przepisu.
Powyższe stanowisko Sądu znajduje poparcie w orzecznictwie, które przesądziło już, że rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1108/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołany wyżej przepis rozporządzenia ma zastosowanie także do nowo powstających budynków w pobliżu istniejących cmentarz.y
Orzecznictwo przyjęło zgodnie, że: "Nielogiczne byłoby bowiem przyjęcie, że przepisy rozporządzenia mają zastosowanie tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych a nie do nowo projektowanej zabudowy mieszkaniowej, skoro odległość 150 m lub 50 m mierzona od istniejącego cmentarza do projektowanego budynku, czy też od istniejącego budynku mieszkalnego do nowo realizowanego cmentarza jest tą samą odległością. Skoro nie ulega wątpliwości, że celem wydania powołanego wyżej rozporządzenia, było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, w tym poprzez m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych", to nie można przepisów tego aktu wykonawczego interpretować w sposób odmienny, gdyż niweczyłoby to całkowicie cel ustanowienia rozporządzenia określony w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.
W takiej sytuacji konieczne jest zastosowanie wykładni celowościowej powołanych przepisów, co prowadzić musi do wniosku, że przepisy rozporządzenia określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów o zabudowie mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak i w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana inna zabudowa, w tym zabudowa mieszkaniowa" (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1827/19, wyrok NSA z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 3047/12 oraz wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1623/11https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, zasadne było uznanie przez orzekające w sprawie organy, że zaplanowana przez skarżącego inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi i z tego też powodu wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe.
Jednocześnie, zdaniem Sądu, wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez orzekające organy prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem.
Nadto, Sąd wyjaśnia, że decyzje administracyjne wydane w jednej sprawie administracyjnej nie są wiążące dla rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej. Decyzja administracyjna rozstrzyga władczo o uprawnieniach bądź obowiązkach w określonej, jednej sprawie administracyjnej. Elementami sprawy administracyjnej są: treść obowiązku albo żądania uprawnienia, norma prawa materialnego i stan faktyczny z którego wynika uzasadnienie zastosowania tej normy (T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 32). O tożsamości spraw można mówić wówczas, gdy występuje między nimi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych. Tożsamość podmiotowa dotyczy podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, zaś tożsamość przedmiotowa ma miejsce, gdy identyczna jest treść tych praw i obowiązków oraz ich podstawa prawna i faktyczna (por. postanowienie NSA z dnia 3 marca 2020 r. sygn. akt I OZ 165/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, fakt istnienia zabudowy na nieruchomościach sąsiednich nie może mieć wpływu na legalność kontrolowanych decyzji. Niezasadne są również pozostałe zarzuty strony skarżącej.
W ocenie Sądu, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla lokalizacji nowych budynków mieszkalnych przy istniejącym cmentarzu nie narusza przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Przepis ten dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności. Prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą. Nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, w szczególności przepisów rozporządzenia.
Sąd nie może oceniać zarzutów skarżącej, odnoszących się do innych postępowań administracyjnych niż postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] czerwca 2022 r. Sąd, w myśl art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga bowiem w granicach sprawy, co oznacza, że nie może badać zgodności z prawem innych decyzji administracyjnych nie będących przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Podnoszona przez skarżącą okoliczność o innych obiektach zlokalizowanych w bezpośrednim sąsiedztwie cmentarza z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie może mieć zatem wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.