Uzasadnienie
Starosta T. decyzją z [...] października 2023 r. nr [...] udzielił T. K. (tj. Skarżącemu), prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Górnictwo i Geologia T. K., koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego w miejscowości M. P. gmina L., na terenie działki nr [...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia O. D. D. z siedzibą w M., decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję Starosty i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 86g ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (w skrócie "u.u.i.ś.") odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś., z którego wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż, koncesji na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie substancji, koncesji na podziemne składowanie odpadów oraz koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla - wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Kolegium odwołanie spełnia wymóg wynikający z art. 86g ust. 3 u.u.i.ś. tj. wskazuje, w jakim zakresie zezwolenie na inwestycję jest niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach lub nie uwzględnia jej postanowień oraz zawiera uzasadnienie. Tym samym odwołanie podmiotowo jak i przedmiotowo jest dopuszczalne.
Kolegium wskazało następnie na treść przepisów art. 21, 24, 26 i 134 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2023 r. poz. 633 ze zm.).
Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że wydanie decyzji koncesyjnej poprzedza uzyskanie przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (zwanej "decyzją środowiskową"). Dla przedmiotowej decyzji Wójt Gminy L. decyzją z [...] kwietnia 2023 r. znak: [...] określił warunki korzystania ze środowiska. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. W wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2023 r. sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na decyzję organu drugiej instancji została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wraz z wnioskiem do organu o wstrzymanie wykonania decyzji. Postanowieniem z dnia [...] października 2023 r. sygn. SKO-0815-253/23 Kolegium wstrzymało wykonanie zaskarżonej do sądu decyzji.
Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. uzyskanie koncesji dla zaplanowanego zamierzenia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z kolei z art. 86f ust. 6 tej ustawy wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję zawiesza postępowanie w całości albo w części w terminie 7 dni od dnia powzięcia informacji o wstrzymaniu wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 97 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.
Kolegium podniosło, że zarówno zaskarżona decyzja jak i postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostały wydane w tym samym dniu, tj. [...] października 2023 r. Niemniej z uwagi na wniesione odwołanie decyzja Starosty [...] nie uzyskała waloru ostateczności. Z kolei rozpatrując je należało uwzględnić okoliczność wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. To doprowadziło z kolei do przekonania, że w związku z niespełnieniem wymogu wynikającego z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. wydana decyzja udzielająca koncesji nie może ostać się w obrocie prawnym.
Nadto Kolegium zauważyło, że Stowarzyszenie w piśmie z [...] listopada 2023 r. wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") lub o uchylenie decyzji w całości i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Doszło w związku z tym do zbiegu wniosku inicjującego postępowanie nadzorcze - podanie strony zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i odwołanie. Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być wszczęte również w stosunku do decyzji nieostatecznej. Przepisy k.p.a. nie regulują jednak kwestii pierwszeństwa w przypadku zbiegu postępowania odwoławczego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji. W przypadkach złożenia odwołania (w terminie) i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (nieostatecznej), wybór trybu postępowania powinien należeć do strony. Pierwszeństwo ma postępowanie odwoławcze tylko w tych sytuacjach, kiedy strona jasno i jednoznacznie nie opowie się co do trybu postępowania, bądź pozostawi wybór w tym zakresie organowi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2016 r. sygn. akt. II OSK161/15 oraz z 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt. II OSK 632/06). Kolegium wyjaśniło, że pismo strony z [...] maja 2021 r. zostało zatytułowane wyraźnie jako "odwołanie" i złożone w trybie art. 129 § 1 k.p.a. (odwoławczym) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W odwołaniu Stowarzyszenia wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji został sformułowany alternatywnie. Strona wniosła jednocześnie bowiem o uchylenie decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji – a więc w trybie odwoławczym. Mając to na uwadze Kolegium uznało za zasadne rozpatrzenie wniosku strony w trybie odwoławczym.
Ponadto Kolegium stwierdziło, że podnoszone zarzuty dotyczące właściwości organu nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym wskazanym w art. 86g ust. 2u.u.i.ś. Nie ma też podstaw, aby uwzględnić je z urzędu, gdyż w ocenie Kolegium przedmiotowe postępowanie zasadnie prowadzone jest przez Starostę Toruńskiego. Wniosek o wydanie koncesji dotyczy obszaru udokumentowanego złoża nieobjętego własnością górniczą nieprzekraczającego 2 ha. Działalność będzie prowadzona metodą odkrywkową oraz bez użycia środków strzałowych a wydobycie kopaliny ze złoża w roku kalendarzowym nie przekroczy 20 000 m3. Tym samym zamierzenie inwestycyjne wypełnia kryteria przewidziane w art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze wskazujące na właściwość Starosty [...].
W złożonym sprzeciwie T. K. zarzucił naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a, art. 129 § 1 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 6, 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. wskazując, że Kolegium:
- błędnie przyjęło, że obecnie nie ma wykonalnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaganej przez art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś., przy braku ustalenia przez Kolegium na jakiej podstawie doszło do wstrzymania wykonania tej decyzji, a w szczególności czy skarżący jakkolwiek wykazał czy też uzasadnił zasadność tego wstrzymania,
- błędnie uznało pismo Stowarzyszenia O. D. D. z [...] listopada 2023 r. za odwołanie jedynie na podstawie tytułu pisma bez wzięcia pod uwagę jego treści i bez wymaganego w takiej sytuacji wezwania Stowarzyszenia do złożenia stosownych wyjaśnień w zakreślonym terminie.
W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że treść środka odwoławczego z [...] września 2023 r., który doprowadził do wydania przez Kolegium postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2023 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2023 r. (tj. decyzji środowiskowej) nie zawiera żadnej argumentacji w przedmiocie wstrzymania decyzji, a jedynie wskazuje (na str. 6), że pełny wniosek zostanie przedstawiony w odrębnym piśmie.
Skarżący podniósł, że skoro skarga (na decyzję środowiskową) została mu doręczona [...] października 2023 r., a postanowieniem z [...] października 2023 r. Kolegium wstrzymało wykonanie decyzji środowiskowej, to należy domniemać, że Kolegium wydało postanowienie z 10 października jedynie na podstawie skargi z [...] września 2023 r., gdyż dwa dni przed wydaniem postanowienia wstrzymującego doręczyło Skarżącemu jedynie skargę na decyzję środowiskową, bez pisma uzupełniającego wniosek o wstrzymanie, które było zapowiadana na str. 6 skargi; także uzasadnienie postanowienia powołuje się wyłącznie na skargę, a nie na zarzuty z dodatkowego pisma.
W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprzeciw jest zasadny.
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnej.
Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie.
Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a.: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny j.w.). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej, sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a więc, czy organ odwoławczy, na niego się powołujący, wykazał w sposób przekonywujący istnienie opisanych tam przesłanek. Dokonanie oceny wymaga jednak uwzględnienia treści przepisów prawa materialnego, w oparciu o które sprawa powinna zostać rozstrzygnięta, bowiem bez tego nie byłoby możliwe ustalenie, czy istota sprawy została rozpoznana przez organ pierwszej instancji, a tym samym, czy decyzja organu odwoławczego zawiera uzasadnione podstawy. W tym przypadku normy prawa materialnego, stanowią jedynie kryterium oceny przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., a nie przedmiot merytorycznego rozpoznania.
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 k.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Dokonując oceny w niniejszej sprawie, Sąd uznał, że w zaskarżonej decyzji Kolegium nie wykazało zaistnienia powyższych przesłanek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji.
Kolegium w swojej decyzji powiązało wymóg wydania koncesji po uprzednim wydaniu decyzji środowiskowej (art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.) z wymogiem zawieszenia postępowania w sprawie inwestycji (koncesji) w przypadku wstrzymania wykonania decyzji środowiskowej (art. 86f ust. 6 u.u.i.ś.) oraz okolicznością braku ostateczności wydanej w niniejszej sprawie decyzji udzielającej koncesji.
Z tego niejasnego stanowiska można wywnioskować, że zdaniem Kolegium sytuacja, w której następuje wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest równoznaczna z brakiem w obrocie prawnym decyzji środowiskowej, co oznacza że nie jest spełniony warunek z art. 72 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. (tj. warunek poprzedzenia decyzji w sprawie inwestycji decyzją środowiskową) i tą okoliczność należy wziąć pod uwagę w sytuacji, kiedy przepis prawa nakazuje zawiesić postępowanie w sprawie zezwolenia na inwestycję w związku ze wstrzymaniem wykonania decyzji środowiskowej. Przy tak oczytanym stanowisku Kolegium należy uznać, że według organu przepisem, który został naruszony jest art. 72 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Oceniając to stanowisko Kolegium w świetle art. 138 § 2 k.p.a. należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś. ma charakter przepisu materialnego, a nie procesowego. Nawet gdyby doszło do jego naruszenia – nie jest to naruszenie, będące przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Wobec tego jedynie na marginesie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie Kolegium ustaliło, iż w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja środowiskowa (decyzja tegoż Kolegium z [...] sierpnia 2023 r.nr [...]). Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej jest równoznaczne z wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego.
Charakter przepisu postępowania ma natomiast art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. wskazujący na konieczność zawieszenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję (a więc w przedmiotowej sprawie – w przedmiocie wydania koncesji) w przypadku powzięcia informacji o wstrzymaniu decyzji środowiskowej. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło jednakże w jaki sposób doszło do naruszenia tego przepisu przez organ I instancji w sytuacji kiedy organ ten wydał koncesję w tym samym dniu, w którym zapadło postanowienie o wstrzymaniu decyzji środowiskowej. Kolegium nie zauważało, że przesłanką zastosowania art. 86f ust. 6 jest "powzięcie informacji o wstrzymaniu wykonania". Z akt sprawy nie wynika, aby Kolegium ustaliło, kiedy organ pierwszej instancji powziął taką informację. Z akt sprawy wynika natomiast, że decyzja o udzieleniu koncesji została doręczona wnioskodawcy [...] października 2023 r., a więc stosownie do art. 110 § 1 k.p.a. od tego momentu organ I instancji był nią związany. W takiej sytuacji organ I instancji nie mógł zawiesić postępowania, które zostało już w I instancji wiążąco zakończone, a tym samym nie można stwierdzić, że dopuścił się naruszenia przepisów postępowania.
Co więcej należy zauważyć, że w aktach sprawy nie tylko brak jest jakichkolwiek dokumentów pozwalających ustalić, kiedy organ I instancji powziął informację o wstrzymaniu wykonania decyzji środowiskowej, ale brak jest samego wskazywanego przez Kolegium postanowienia z [...] października 20023 r. nr [...] wstrzymującego wykonanie decyzji środowiskowej.
Także w tym zakresie nie można było zatem uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania.
Ponadto Kolegium w żaden sposób nie wykazało zaistnienia drugiej z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. tj. że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz że równocześnie organ odwoławczy nie może swoich wątpliwości co do stanu faktycznego wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego).
W tym względzie należy zauważyć, że art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. nie określa który organ – pierwszej czy drugiej instancji – jest zobowiązany do ewentualnego zawieszenia postępowania. Przepis ten wskazuje jedynie, że obowiązek ten ciąży na organie właściwym do wydania zezwolenia na inwestycję. Jak wyżej wskazano – organ odwoławczy jest organem merytorycznym, a więc jeżeli sprawa w przedmiocie wydania zezwolenia na inwestycję jest rozpatrywana w drugiej instancji, to ten organ, jako organ właściwy na tym etapie sprawy do jej merytorycznego załatwienia, jest zobowiązany do rozważenia zastosowania art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. a tym samym do zawieszenia postępowania. Nawet zatem gdyby organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 86f ust. 6 u.u.i.ś. co do zasady nie ma w sprawie przeszkód, aby to Kolegium zawiesiło postępowanie w przedmiocie wydania koncesji. Dopiero wykazanie przez Kolegium, że dla rozstrzygnięcia kwestii zawieszenia postępowania potrzebne jest tak szerokie postępowanie, że Kolegium nie jest w stanie usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego z zastosowaniem art. 136 k.p.a. – skutkowałoby koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium w sprawie nie wykazało, aby właśnie taka sytuacja zaistniała.
Odnośnie kwalifikacji pisma Stowarzyszenia z [...] listopada 2023 r. jako odwołania, należy zauważyć, że pismo to nie tylko w tytule, ale także w treści i to kilkakrotnie, wyraźnie wskazuje, że Stowarzyszenie wnosi odwołanie. Kwalifikacja tego pisma przez Kolegium była prawidłowa i nie wymagała żadnego uprzedniego uzyskania wyjaśnień od strony postępowania.
Nie mogły odnieść skutku zawarte w sprzeciwie zarzuty dotyczące postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji środowiskowej. Postanowienie to zostało wprawdzie wydane przez ten sam organ tj. Kolegium, ale w innej sprawie. Już z tego powodu, niezależnie od wyżej wskazanych wąskich granic kontroli Sądu sprawowanej w oparciu o art. 64e p.p.s.a., kontrola tego rozstrzygnięcia, jako leżąca poza granicami sprawy, nie była możliwa w przedmiotowym postępowaniu.
Ze względu na powyższe Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.