Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 790/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z [...] sierpnia 2022 r. M. S. (skarżąca) zwróciła się do Prezydenta Miasta Torunia o przyznanie dodatku węglowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022 r., poz. 1692 – dalej "u.d.w."). We wniosku określono adres zamieszkania jako ul. [...] 118/17 w T.. Wskazano, że źródłem ciepła jest piec kaflowy na paliwo stałe.

Decyzją z 17 października 2022 r., znak DW.4150.2022, Prezydent Miasta Torunia odmówił przyznania wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu wskazał, że dane uzyskane z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków (CEEB) wskazują, że źródło ogrzewania wykorzystywane pod wskazanym we wniosku adresem to kocioł gazowy, a więc źródło nieznajdujące się w katalogu wymienionym w art. 2 ust. 1 u.d.w.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że jej poprawny adres to ul. [...] 118/17A w T., czego omyłkowo nie doprecyzowała we wniosku.

Decyzją z 5 stycznia 2023 r., nr SKO-92-380/22, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę Prezydentowi Torunia do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, jakie źródło ciepła zainstalowane jest w lokalu skarżącej (przy ul. [...] 118/17 lub 118/17A). Organ wskazał, że z deklaracji CEEB złożonej dla adresu budynku wynika, iż znajduje się w tym budynku 18 pieców kaflowych, a więc jeden z nich może być wykorzystywany w lokalu skarżącej.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji ustalił, że skarżąca jest najemcą lokalu przy ul. [...] 118/17A w T. oraz że w dniu składania wniosku w lokalu głównym źródłem ciepła był piec kaflowy na węgiel, a obecnie, tj. od dnia 28 stycznia 2023 r. głównym źródłem ciepła jest centralne ogrzewanie (centralne ogrzewanie z sieci miejskiej).

Decyzją z 17 marca 2023 r. (znak DW.3150.2022), Prezydent Miasta Torunia odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu wskazał, że obecnie, tj. od 20 stycznia 2023 r. źródłem ogrzewania lokalu, w którym skarżąca zamieszkuje, jest centralne ogrzewanie z sieci miejskiej. Wskazał, że rozpoznając sprawę organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła, że zarówno na dzień składania wniosku jak i na dzień rozstrzygania głównym źródłem ciepła był piec kaflowy, albowiem zainstalowane obecnie ogrzewanie centralne (kaloryfery) nie działa, co było wielokrotnie zgłaszane do Zakładu Gospodarski Mieszkaniowej w T., a piec kaflowy nie został rozebrany i nadal stanowi główne źródło ogrzewania w lokalu skarżącej. Podniesiono, że nieprawidłowo organ pomija stan faktyczny istniejący w dniu składania wniosku, albowiem centralne ogrzewanie zainstalowano w styczniu, a skarżąca musiała przed jego montażem kupić węgiel do wykorzystywanego pieca falowego. Podkreśliła też przewlekłe rozpoznawanie sprawy, podejrzewając w tym celowe działanie organu.

Decyzją z 11 maja 2023 r. (znak SKO-92-392/23), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu dotychczasowego toku postępowania oraz treści art. 2 ust. 1-3, ust. 8 i 9 oraz ust. 15 i 16 u.d.w. organ odwoławczy stwierdził, że organy prowadzące postępowanie muszą rozstrzygać w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dniu rozstrzygania sprawy, a zgodnie z ustaleniami faktycznymi w dniu wydania decyzji skarżąca nie wykorzystywała któregoś ze źródeł ciepła wskazanych w art. 2 ust. 3 u.d.w. Organ odwoławczy wskazał, że skoro z oświadczeń skarżącej wynika, iż głównym źródłem ogrzewania na dzień podejmowania decyzji przez organ I i II instancji było centralne ogrzewanie z sieci miejskiej, to wnioskowany dodatek nie przysługuje, bez względu na to, że wcześniej skarżąca korzystała z pieca kaflowego opalanego węglem.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. S., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji o przyznaniu dodatku węglowego oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. - art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nieustalenie, jakie było główne źródło ciepła na dzień składania wniosku,
2. - art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że skarżąca kiedykolwiek oświadczyła, że głównym źródłem ciepła jest centralne ogrzewanie z sieci miejskiej,
3. - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy ustalenia, że obecny na dzień składania wniosku piec kaflowy nie był głównym źródłem ciepła w jej mieszkaniu, jak i przyjęcie błędnej koncepcji stanu prawnego i faktycznego na dzień wydawania decyzji,
4. - art. 11 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady przekonywania związane z przewlekaniem rozstrzygnięcia do czasu wymiany źródła ogrzewania w lokalu skarżącej,
5. - art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentów odwołania,
6. - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie,
7. - art. 2 ust. 1 u.d.w. poprzez uznanie, że piec kaflowy nie był głównym źródłem ciepła w dniu składania wniosku i brak ustalenia, jakie jest obecnie główne źródło ciepła w lokalu skarżącej,
8. - art. 2 ust. 9 i 11 u.d.w. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy z przepisów tych wynika, iż wiążący dla organów winien być stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu złożenia wniosku.

W uzasadnieniu skargi podniesiono argumentację na rzecz wskazanych zarzutów, akcentując przede wszystkim, że z uwagi na awarie zainstalowanego centralnego ogrzewania skarżąca wciąż ogrzewa lokal głównie przy pomocy pieca kaflowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym. Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.

Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (art. 2 ust. 3 u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 9 u.d.w. wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (ust. 10). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca – 26 sierpnia 2023 r. - złożyła wniosek o wypłatę dodatku węglowego. We wniosku We wniosku z 26 sierpnia 2022 r. skarżąca oświadczyła, że głównym źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego wieloosobowe (3 członków) w lokalu pod adresem ul. [...] 118/17 w T. jest piec kaflowy na paliwo stałe opalany węglem. Zaznaczyła, że jej gospodarstwo domowe znajduje się w budynku wielorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania.

W toku pierwotnego postępowania organ pozyskał informację, że lokal mieszkalny przy ul. [...] 118/17 w T. posiada ogrzewanie gazowe – kocił gazowy dwufunkcyjny. Stanowiło to podstawę Decyzji Prezydenta M. Torunia z 17 października 2022 r. o odmowie przyznania stronie dodatku węglowego.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy, po uchyleniu ww. decyzji przez organ ustalono, że we wniosku błędnie podano adres lokalu (nr 17), a skarżąca w istocie zamieszkuje w lokalu o numerze porządkowym 17A. W toku postępowania skarżąca przed pracownikiem socjalnym oświadczyła, że w dniu składania wniosku o dodatek węglowy (tj. 26 sierpnia 2022 r.) głównym źródłem ogrzewania był piec kaflowy na węgiel. Od 20 stycznia 2023 r. głównym źródłem ogrzewania jest centralne ogrzewanie.

W aktach sprawy zalega deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw dla wszystkich 18 lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym (18 lokali) przy ul. [...] 118 w T. – wypełniona przez zarządzającego (ZGM Nr [...] w T.) 31 grudnia 2021 r. Wynika z niej ogólnie, że zainstalowane były źródła ciepła

1. - kocioł gazowy/bojler gazowy/podgrzewacz gazowy przepływowy/kominek gazowy (liczba zainstalowanych i eksploatowanych 9),
2. - piec kaflowy na paliwo stałe (węgiel drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) – liczba zainstalowanych 18, eksploatowanych 15,
3. - kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa – 1.

Nie wynika z akt sprawy, aby skarżąca składała indywidualną deklarację dotyczącą źródeł ciepła dla lokalu mieszkalnego przy ul. [...] nr 118/17a w T..

Powtórna odmowa przyznania dodatku węglowego przez orzekające w sprawie organy została oparta jedynie o ustalenie, że od 20 stycznia 2023 r. źródłem ciepła wykorzystywanym w tym lokalu jest centralne ogrzewanie z sieci miejskiej.

Orzekające w sprawie organy nie podjęły jednak wystarczających a koniecznych czynności zmierzających do weryfikacji twierdzeń skarżącej. Podkreślenia wymaga, że notatka służbowa z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jest nader lakoniczna, nie wynika z niej aby pracownik ten szczegółowo i wszechstronnie w lokalu nr 17a ustalił czy skarżąca rzeczywiście i od k kiedy prowadzi tam swoje wieloosobowe gospodarstwo domowe. Czy uprzednio mieszkała w lokalu nr 17, kiedy ewentualnie został wyodrębniony jako odrębny lokal mieszkalny lokal nr 17a, jaka jest jego powierzchnia, z ilu izb się składa jakie były w nim zainstalowane źródła ciepła, czy wskazywany piec kaflowy był jedynym źródłem ogrzewania czy były tez inne i to nie tylko w dacie składania wniosku, ale uwzględniając możliwe dalsze zmiany stanu faktycznego przez cały okres aż do dnia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i ewentualnie wydania decyzji.

W ocenie Sądu, w aktach sprawy brak jest wszechstronnych i wystarczających dla ustalenia stanu faktycznego ustaleń w tym zakresie. Stanowisko organów nie mogło zyskać akceptacji w świetle rozwiązań wprowadzonych do ustawy o dodatku węglowym na skutek kolejnych nowelizacji istotnych z punktu widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy.

Ustawodawca, mocą art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz.U. poz. 1967), obowiązującym od 20 września 2022 r., w art. 2 u.d.w. dodał ust. 15a w brzmieniu: "Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności (podkreślenie Sądu):

1. 1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 1297, 1549 i 1768),
2. 2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
3. a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 i 1265),
4. b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577),
5. c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202 i 1692),
6. d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561);
7. 3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz.U. z 2022 r. poz. 1191).

Zgodnie zaś z art. 52 ww. ustawy nowelizującej, do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, prowadzonych na podstawie ustawy o dodatku węglowym, stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, co znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z przywołanego art. 2 ust. 15a ustawy weryfikacja wniosku o wypłatę dodatku węglowego ma charakter wszechstronny (otwarty) i nie polega wyłącznie na sprawdzeniu danych ujętych w centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 301/23; Baza NSA). Okoliczności faktyczne istotne dla ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących przyznanie dodatku węglowego mogą zostać tym samym ustalone nie tylko w oparciu o wymienione w art. 2 ust. 1 ustawy źródło informacji, lecz także przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, o czym przesądza użyty w ust. 15a zwrot "w szczególności".

Zwrócić należy także uwagę na kolejną nowelizację ustawy, dokonaną ustawą z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. poz. 2236), obowiązującą od 3 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podobnie jak w przypadku przywołanej wyżej ustawy nowelizującej z dnia 15 września 2023 r., ma ona zastosowanie do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie. Na skutek tej nowelizacji, w art. 2 ustawy - stosownie do treści art. 26 pkt 1 lit. b - dodano ust. 15f i ust. 15g. W treści wprowadzonych regulacji określono, iż w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku.

Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się (ust. 15f). Dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.

1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 15g). Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; CBOSA, które to stanowisko w pełni podziela Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, z treści powołanych regulacji nowelizujących ustawy wynika jasno, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych. Powyższe odbywa się poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Nie sposób przy tym pominąć, że w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, o czym stanowi art. 2 ust. 15f tej u.d.w., jak również osobie, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1, zgodnie z zapisem art. 2 ust. 15g tej ustawy. W wyniku nadanego - na skutek omówionych wyżej nowelizacji - brzmienia przepisom ustawy o dodatku węglowym, ustawodawca obliguje organ orzekający do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się o dodatek węglowy, które to ustalenia winny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych (źródeł informacji), w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (wynika to wprost z art. 3 ust. 3 u.d.w.)

W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, w świetle treści odwołania i skargi oraz uzasadnień decyzji organów rozstrzygających niniejszą sprawę, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że zostało wszechstronnie i wyczerpująco ustalone co stanowiło główne źródło ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej w lokalu (przy ul. [...] 118/17A w T.; vide: k. 26 akt adm.). Nie wyjaśniono jednoznacznie w jakim lokalu skarżąca zamieszkiwała w dacie składania wniosku, czy nastąpiła zmiana stanu faktycznego w tym zakresie od dnia złożenia wniosku do daty rozstrzygania sprawy, kiedy wyodrębniony został lokal nr 17a jako odrębny adres. Niedostatecznie wyjaśniona została zasadnicza wątpliwość, jakie było główne źródło ciepła dla 3 osobowego gospodarstwa domowego strony i czym było zasilane w całym okresie od dnia złożenia wniosku, aż do wydania skarżonych decyzji.

Z uwagi na charakter zawisłego sporu na początku rozważań merytorycznych zaakcentować należy cel ustawy o dodatku węglowym. Jak wskazuje się w uzasadnieniu projektu ustawy (druk IX.2471) "projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Proponowane wsparcie finansowe w postaci dodatku węglowego wspomoże budżety domowe oraz zwiększy poczucie bezpieczeństwa energetycznego i socjalnego.

Tym samym przyczyni się do ograniczenia negatywnych skutków sytuacji międzynarodowej na te z gospodarstw domowych, dla których główne źródło ciepła zasilane jest paliwami stałymi. Proponowane rozwiązania związane z wypłatą dodatku węglowego uzupełniono o inne regulacje, o tożsamym celu, czyli zwiększeniu bezpieczeństwa energetycznego państwa". Ratio legis świadczenia wprowadzonego u.d.w. koncentruje się zatem na udzieleniu pomocy w postaci dodatku węglowego jak największej liczbie gospodarstw domowych, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. W orzecznictwie podkreśla się nadto, a to w kontekście kwestionowanej przez sądy praktyki organów ograniczania ustaleń w sprawach o dodatek węglowy do odczytania wskazanego w deklaracji CEEB źródła ciepła w danym gospodarstwie domowym (do dnia 11 sierpnia 2022 r.), że nie spełnia celów ustawy takie postępowanie organu rozpoznającego wniosek o przyznanie świadczenia w niej przewidzianego, w którym kwestia zgodnego z prawdą oznaczenia rodzaju paliwa w formularzu deklaracji ma prymat nad faktycznym stanem rzeczy w zakresie rodzaju wykorzystywanego paliwa.

Powyższe potwierdza, że podstawową, zasadniczą okolicznością konieczną do ustalenia przez organy administracyjne rozpoznające wniosek o dodatek z art. 2 ust. 1 u.d.w. jest precyzyjne ustalenie, jakie rzeczywiście źródło ciepła stanowi "główne" źródło ciepła służące ogrzaniu gospodarstwa domowego wnioskodawcy.

Organy ustaliły ogólnikowo że do dnia 20 stycznia 2023 r. głównym źródłem ogrzewania w lokalu przy ul. [...] 118/17A był piec kaflowy opalany węglem. Obecność urządzenia stwierdzono podczas przeprowadzonych oględzin mieszkania skarżącej (k. 22 i 23 akt adm.), o powyższym konsekwentnie oświadczała skarżąca (k. 23 akt adm.), potwierdza tę okoliczność również korespondencja pomiędzy pracownikami Toruńskiego Centrum Świadczeń Rodzinie oraz Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Toruniu (k. 20 i 21 akt adm.). Od dnia 20 stycznia 2023 r. w lokalu skarżącej miało być wykorzystywane, jako główne, źródło ciepła w postaci centralnego ogrzewania z sieci miejskiej. Wbrew twierdzeniom skargi co do braku oświadczenia w tym zakresie, wskazała to sama skarżąca (k. 23 akt adm.), jak i pracownicy ww. instytucji (vide: pozostałe powołane k. akt adm.).

Organ I instancji powziął zatem przekonanie, że skoro w dniu rozstrzygania głównym źródłem ciepła w lokalu skarżącej jest centralne ogrzewanie, to nie przysługuje jej wnioskowany dodatek. W odwołaniu skarżąca podniosła jednak, że zadeklarowane przez nią w oświadczeniach jako "główne" źródło ciepła w istocie nie pełni tej roli z uwagi na utrzymującą się awarię w działaniu (wielokrotnie, jak wskazała, zgłaszaną do Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w T.).

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w ogóle do powyższego się nie odniosło. Okoliczność podniesiona przez skarżącą ma zaś zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy głównym źródłem ciepła co było faktycznie głównym źródłem ciepła dla gospodarstwa domowego skarżącej. Co istotne bezpodstawnie organy zaniechały rzetelnego ustalenia tej okoliczności w całym okresie od złożenia wniosku, bowiem uznały że użytkowanie od 20 stycznia 2023 r. ogrzewania miejskiego zwalnia je od obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia pozostałych kwestii.

Zwrócić jednak należy uwagę, że co prawda z zasady legalności wynika obowiązek uwzględniania stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie orzekania, jednak nie oznacza to, że w każdej sprawie administracyjnej niezależnie od jej przedmiotu i charakteru, prawotwórcza będzie wyłącznie sytuacja faktyczna z dnia orzekania. Konieczna jest bowiem w pierwszej kolejności ustalenie wszechstronne stanu faktycznego, zgodne z wymogami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w kontekście prawidłowej wykładni przepisów materialnoprawnych, zwłaszcza celu ustawodawcy w przypadku świadczeń pomocowych.

Jak już wskazano, a co częściowo prawidłowo podniesiono w odwołaniu jak i skardze, celem dodatku węglowego było zapewnienie wsparcia gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca wskazał termin składania wniosków do 30 listopada 2022 r. Zapewne wynika to z tego, że zapewnienie częściowego pokrycia kosztów ogrzewania ma najistotniejsze znaczenie właśnie w okresie jesienno-zimowym tzw. sezonie grzewczy. Nie może zatem budzić wątpliwości, że prawidłowa wykładnia przepisów ww. ustawy prowadzić winna do stwierdzenia, że nawet jeżeli od dnia złożenia wniosku o sporne świadczenie w okresie do wydania decyzji nastąpiły zmiany to należy ocenić je w kontekście realizacji celu dodatku węglowego, czyli partycypacji państwa w kosztach zakupu wskazanych paliw stałych dla celu ogrzewania gospodarstwa domowego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy strona skarżąca już w odwołaniu podkreślała tę okoliczność, że wniosek inicjujący postępowanie administracyjne złożony został 26 sierpnia 2022r. a na skutek błędów organu I instancji decyzja w przedmiocie dodatku węglowego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zapadła dopiero 17 marca 2023 r. Tym samym uwzględniając zasady doświadczenia życiowego oraz powszechnej wiedzy i dostępnych danych na temat klimatu panującego w Polsce i temperatur, logiczne jest stwierdzenie, że przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego, gospodarstwo domowe skarżącej co najmniej przez kilka miesięcy wymagało ogrzewania. Nawet przyjmując, jak uczyniły to organy, że od 20 stycznia 2023 r. głównym źródłem ogrzewania lokalu zamieszkiwanego przez gospodarstwo domowe skarżącej było już ogrzewanie centralne miejskie, nadal kilka miesięcy istniała potrzeba ogrzewania tego lokalu.

W takiej sytuacji zatem brak było podstawy prawnej do odmowy przyznania dodatku węglowego wyłącznie z tego powodu, że przed wydaniem decyzji nastąpiła zmiana głównego źródła ogrzewania lokalu zamieszkiwanego przez skarżącą.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że w sprawach o dodatek węglowy podstawowe znaczenie ma faktyczne wykorzystywanie danego źródła ciepła w danym lokalu przez stronę skarżącą w nim zamieszkującą (mająca w nim centrum życiowe), a nie okoliczności tylko deklarowane. Mieć należy bowiem na uwadze, że strona deklarująca źródło ciepła, z uwagi na brak biegłości w terminologii technicznej dotyczącej ciepłownictwa, może deklarować to źródło w sposób omyłkowy, błędny, lub nawet celowo nierzetelny. Może też, jak podnosi strona skarżąca, deklarować główne źródło ciepła w postaci urządzenia, które funkcję taką ma co do zasady pełnić, ale z różnych przyczyn obiektywnych i prawidłowo wykazanych przez stronę (w tym z powodu utrzymującej się awarii) nie jest jako takie faktycznie wykorzystywane, a rolę głównego źródła ciepła pełni dotychczas wykorzystywane urządzenie wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w.

W obliczu powzięcia wątpliwości o zasadniczym dla sprawy fakcie obowiązkiem organu było przeprowadzenie pogłębionego postępowania wyjaśniającego co do faktycznie wykorzystywanych w lokalu skarżącej źródeł ciepła, które stanowiło główne źródło ogrzewania konkretnego lokalu mieszkalnego, który ma określoną powierzchnię, ilość izb i sposób ich ogrzewania. Ustawodawca wyposaża tu organ rozpoznający wniosek w szeroki wachlarz możliwości dowodowych, na co wskazano wyżej. Szczególnego znaczenia nabiera prawidłowo przeprowadzony indywidualny wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, który będzie w takiej sprawie głównym źródłem informacji koniecznych do rozpoznania sprawy.

Winien zbadać, czy skarżąca była (jest) beneficjentem lub ubiegała się o przyznanie innych świadczeń pomocowych i czy w innych postępowaniach dotyczących tych świadczeń składała oświadczenia, z których wynikałby adres zamieszkania i podstawowy sposób ogrzewania jej gospodarstwa domowego, czy była wskazywana jako domownik jako członek innych gospodarstw domowych. Nie zostało także ustalone w sprawie wobec niejasności co do konkretnego adresu zamieszkania skarżącej, kiedy nastąpiło wyodrębnienie lokalu nr 17A w budynku przy ul.[...] 118 w T., z jakiego lokalu, jakie miał on wówczas główne źródło ogrzewania, ile izb ma lokal mieszkalny i jakie w dacie składania wniosku było główne źródło ogrzewania, czy faktycznie był to 1 piec kaflowy ogrzewany węglem, na cały lokal mieszkalny, czy były też inne źródła ogrzewania jakie i czym opalane. nastąpiło ewentualne wyodrębnienie lokalu nr 17a, z jak adresu przy ul [...] 118, tj. wyodrębnienie adresu 17a.

We wniosku bowiem z 26 sierpnia 2022 r. skarżąca podała adres [...] 118/17. Przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenia oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony, a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3d ustawy z 2022 r. o dodatku węglowym.

Należy poszukiwać wszelkich dowodów (dokumentów, oświadczeń, zeznań) mogących stanowić podstawę wyjaśnienia budzącej wątpliwość kwestii. Należałoby zwrócić się do Zakładu Gospodarski Mieszkaniowej o informacje co do wyodrębniania lokalu, od kiedy skarżąca w nim zamieszkuje, jaką ma powierzchnię, ilość izb i sposób ogrzewania w cały okresie objętym sprawą, czy rzeczywiście był to jedynie piec kaflowy opalany węglem, jeżeli nie czy stanowił główne źródło ogrzewania i w jakim konkretnie okresie. Nie bez znaczenia mogą być oświadczenia innych osób mających wiedze o sposobie ogrzewania lokalu mieszkalnego i rzetelnie przeprowadzony wywiad środowiskowy, nie ograniczający się do odebrania osobistych czy też telefonicznych oświadczeń skarżącej.

Zgodzić zatem należy się z argumentacją skargi, że rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ uchybił zasadom postępowania wyjaśniającego opisanych w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli), art. 77 §1 ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona").

Zaskarżona decyzja wydana została także z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a to poprzez jej lakoniczne i w istocie nieodnoszące się do zarzutów odwołania uzasadnienie. Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma nadto kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadziło się tymczasem do zwięzłego przywołania stanu faktycznego sprawy, zacytowania poszczególnych przepisów u.d.w. oraz zanegowania, by zmiana rodzaju ogrzewania budynku miała wpływ na ocenę możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Organ odwoławczy całkowicie pominął argumentację wskazującą na niezależny od woli skarżącej brak możliwości wykorzystania centralnego ogrzewania jako głównego źródła ciepła. Niekonsekwentnie do powyższego stwierdził za to, że istotne znaczenie ma to, jakie źródło ciepła jest faktycznie wykorzystywane w gospodarstwie domowym wnioskodawcy. Teza ta, co do zasady prawidłowa, nie została w żaden sposób odniesiona do warunków rozpoznawanej sprawy i wątpliwości, która w warunkach tej sprawy zaistniała.

Końcowo zaakcentować jeszcze raz należy, że organy gminy zobowiązane są do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej w zakresie źródeł ciepła lub źródeł spalania paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także w tych gospodarstwach domowych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę tego dodatku, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f i 15g u.d.w.).

Zasadnie zarzucono w skardze naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 107 § 3 w zw. z art. 11 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Niewyczerpujące ustalenia faktyczne co do zasadniczej okoliczności faktycznej sprawy spowodowały, że przedwczesnym – na obecnym etapie postępowania – byłoby wypowiadanie się co do naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 2 ust. 1, 9 i 11 u.d.w. (argumentacja tych zarzutów była zresztą argumentacją właściwą wskazanym w skardze naruszeniom prawa procesowego).

Częściowo zasadny okazał się zarzut zmierzający do zakwestionowania zastosowanej przez organy wykładni przepisów ustawy o dodatku węglowym w taki sposób, że skutkował pozbawieniem prawa do tego świadczenia wyłącznie z tego powodu, że w styczniu 2023 r. miała nastąpić zmiana źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, na takie którego nie obejmuje przedmiotowe świadczenia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że rozpoznanie sprawy przez organy obu instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w takim stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowi to podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej "p.p.s.a.").

Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd nie uwzględnił wniosku o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej dodatek węglowy. Zgodnie z art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2, jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia wskazując sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie, chyba że rozstrzygnięcie pozostawiono uznaniu organu. W niniejszej sprawie zasadniczą podstawą uchylenia decyzji obu instancji był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz błędna wykładnia prawa materialnego a więc art. 145a § 1 p.p.s.a. nie może znaleźć zastosowania. Sąd nie może bowiem zastąpić organów administracji publicznej w rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z r. poz. 265 ze zm.).