Wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 stycznia 2023 r., II SA/Bd 792/22

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2023 r.

Sprawa

sprawy ze skargi K. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 czerwca 2022 r., nr SKO-55-18/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Skład

Sędzia WSA Urszula Wiśniewska przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia WSA Tomasz Wójcik Asesor WSA Joanna Ziołek

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022r. działający z upoważnienia Prezydenta M. T. Dyrektor Wydziału Komunikacji Społecznej i Informacji Urzędu M. T., po rozpoznaniu wniosku K. Ż. (dalej: "Skarżący", "Strona") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie opinii prawnej, odmówił częściowo udostępnienia informacji w zakresie imienia i nazwiska autora interpretacji prawnej wraz z numerem wpisu na właściwą listę zawodową. Organ wskazał, że osoba która sporządziła opinię prawną nie jest osobą publiczną. Podkreślił, że autor opinii czy interpretacji prawnej nie posiada żadnych kompetencji decyzyjnych w ramach funkcjonowania instytucji publicznej, która zleciła opracowanie takiej opinii, a jedynie prezentuje swój pogląd w sprawie oparty na wiedzy i zdolności interpretacji obowiązujących przepisów.

W odwołaniu Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydania z naruszeniem prawa procesowego przez częściowe udostępnienie informacji publicznej oraz niezachowanie ustawowego terminu jej wydania. Wskazał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje częściowego udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że otrzymał dwie decyzje, jedną z dnia [...] kwietnia 2022 r., w której udzielono mu informacji, drugą z dnia [...] kwietnia 2022r., którą odmówiono mu informacji. Podniósł, że funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch decyzji jest niezgodne z przepisami. W ocenie Strony, nie ma wątpliwości, że opinia prawna, którą posłużyła się Dyrektor SP nr [...] jest informacją publiczną i powinna mu zostać udostępniona w zakresie podania danych osoby ją sporządzającej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia [...] lutego 2022 r. podpisanym przez p.o Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w T. oraz pedagoga szkolnego przekazano do stosowania wychowawczyniom oddziału przedszkolnego w SP [...] w T. oraz do wiadomości ojca dziecka K. Ż. interpretację prawną niezależnego radcy prawnego dotyczącą uregulowań kontaktów ojca dziecka z podopieczną na terenie placówki celem wyjaśnienia wątpliwości co do kontaktów na terenie szkoły. Skarżący zwrócił się do Prezydenta M. T. o udostępnienie informacji publicznej na temat interpretacji prawnej dotyczącej uregulowania kontaktów wnioskodawcy (ojca) z podopieczną (jego córką) oddziału przedszkolnego w SP nr [...] w T. na terenie placówki. Strona po zapoznaniu się z treścią tego pisma zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta M. T. o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej w następującym zakresie: 1) Kto zlecił przygotowanie interpretacji prawnej;

2. Jaki był przedstawiony stan faktyczny;
3. Jaki był koszt przygotowania interpretacji prawnej;
4. Kto jest autorem interpretacji prawnej z dnia [...] lutego 2022 r. z podaniem imienia, nazwiska wraz z numerem wpisu na właściwą listę zawodową. P. z dnia [...] kwietnia 2022r. działający w trybie udostępnienia informacji publicznej Dyrektor Wydziału Komunikacji Społecznej i Informacji Urzędu M. T. udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pytania nr 1,2 i 3 wniosku, zaś w zakresie udostępnienia informacji, której dotyczyło pytanie nr 4 poinformował, że kwestia ta zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją. Decyzja ta (będąca przedmiotem odwołania) została podjęta w dniu [...] kwietnia 2022 r.

Odnosząc się zarzutu funkcjonowania w obrocie dwóch decyzji, organ stwierdził, że z zarzutem tym nie można się zgodzić, albowiem pismo z dnia [...] kwietnia 2022 r. nie jest decyzją administracyjną. Stosownie bowiem do art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p") odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Te ostatnie przepisy określają prawną formę działania organów, przy czym mają zastosowanie w ściśle określonych sytuacjach. Wynika z nich bowiem, że decyzja wydawana jest, gdy wystąpią przesłanki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej oraz, że umorzenie postępowania dotyczyć może jedynie sytuacji opisanej w art. 14 ust. 2 tej ustawy. W związku z powyższym, przepis ten znajdzie zastosowanie w sytuacji, gdy żądana informacja posiada walor informacji publicznej, ale zdaniem organu zachodzą okoliczności uniemożliwiające jej udostępnienie. W niniejszej sprawie organ uznał za właściwe wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1u.d.i.p., a tym samym przyjął, iż mamy do czynienia z informacją publiczną jednakże w ocenie Kolegium informacja dotycząca podania danych osobowych osoby sporządzającej opinię (interpretację prawną) nie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisu art. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Opinia (interpretacja prawna) sporządzona pomocniczo na zlecenie podmiotu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego w ramach realizowania zadań i w ramach kompleksowej obsługi prawnej i podatkowej Gminy M. T. jest, w opinii organu, dokumentem wewnętrznym. Interpretacja sporządzona w przedmiotowej sprawie na zlecenie Dyrektora SP [...] miała charakter pomocniczy dla tegoż organu, a nadto nie dotyczyła ona sprawy publicznej a sprawy o charakterze indywidualnym.

W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, nie można uznać, aby opinia (interpretacja) radcy prawnego (a w konsekwencji dane osobowe osoby ją sporządzającej) udzielona dyrektorowi szkoły była informacją publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. bowiem miała ona wyłącznie charakter informacyjny i pomocniczy dla sformułowania stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., które zostało udostępnione wnioskodawcy. Tym samym postępowanie w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej która w swej istocie taką nie jest było bezprzedmiotowe a zatem w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), podlegało umorzeniu.

W skardze Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku oraz zwrot kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że w całości podtrzymuje swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji Prezydenta M. T.. Zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Zdaniem Strony, Kolegium ustaliło błędnie stan faktyczny. Powołując się na fragmenty decyzji SKO, Skarżący stwierdził, że decyzja ta jest niespójna. W ocenie Strony, interpretacja prawna niezależnego radcy prawnego z dnia [...] lutego 2022 r. jest stanowiskiem szkoły w sprawie wyrażonym dnia [...] lutego 2022 r., co wynika wprost z tytułu pisma. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013r., sygn. P 25/12 Skarżący stwierdził, że informacją publiczną jest każda wiadomość, która przesądza o kierunkach działania organu. Ponadto sprawowanie opieki nad dziećmi na terenie szkoły należy m.in. do zadań publicznych placówki szkolnej, tym samym ewentualne uniemożliwienie kontaktu z dzieckiem rodzicowi na terenie szkoły jest częścią sprawowania opieki nad dzieckiem, a tym samym jest realizacją zadania publicznego. W ocenie Skarżącego, opinia prawna znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a dotycząca spraw publicznych jest informacją publiczną. Skarżący podkreślił, że interpretacja prawna niezależnego radcy prawnego z dnia [...] lutego 2022 r. wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną przez wprowadzenie zakazu widzenia się z dzieckiem na terenie szkoły. W opinii Strony, stanowisko szkoły wyrażone w interpretacji prawnej jest przekroczeniem uprawnień Publicznej Szkoły Podstawowej i narusza dobra osobiste dziecka i jego ojca, tj. prawo do nieskrępowanego kontaktu dziecka z ojcem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...] grudnia 2022 r. skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym (k. 26 akt sądowych), co było zasadne wobec tego, że organ nie potwierdził gotowości do uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Przed wydaniem wyroku umożliwiono Stronie wypowiedzenie się w sprawie.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2022r. w przedmiocie odmowy udostepnienia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna odnosi się do faktów, co wynika jednoznacznie z art. 6 u.d.i.p., nie zaś do przyczyn lub skutków określonych działań władz czy podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/2, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że Skarżący pismem z dnia [...] marca 2022r. wystąpił do Prezydenta M. T. o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odpowiedzi na pytania dotyczące m. in. autora (z imienia i nazwiska) interpretacji prawnej z dnia [...] lutego 2022r. w przedmiocie prawa Skarżącego do kontaktów z córkami na terenie szkoły. Organ byłby zobligowany do udzielenia informacji publicznej (bądź odmowy jej udzielenia) pod warunkiem, że złożony wniosek dotyczyły by informacji o takim charakterze. Jednakże w ocenie Sądu żądanie Skarżącego nie dotyczy tego rodzaju informacji. Zgodnie z utrwalonym już w orzecznictwie poglądem za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zostać uznane żądanie realizacji określonych wniosków we własnych indywidualnych sprawach. Przyjmuje się, że konkretne indywidualne sprawy konkretnej osoby, zwłaszcza o charakterze prywatnym, nie są sprawami publicznymi (por. wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2012r. sygn. I OSK 769/12 i podane w nim orzecznictwo, z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 846/12, z 24 października 2012 r. sygn. I OSK 1284/11, z 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1500/12, sygn. akt I OSK 431/11, sygn. I OSK 1797/10, z 28 października 2009r. sygn. I OSK 545/09, wyrok NSA z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. I OSK 947/09, postanowienie NSA z dnia 12 maja 2011 r., sygn. I OSK 771/11 opubl. w CBOSA; Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka - Ostrowska, "Dostęp do informacji publicznej ", Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2012 str. 17). NSA w wyroku z 30 października 2012 r. (sygn. akt I OSK 1696/12, publ. w CBOSA) stwierdził, że pisma składane w indywidualnych sprawach (jak w niniejszej sprawie), przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej, a żądana informacja nie powinna być udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Należy zatem wyjaśnić, że wprawdzie Skarżący powołuje się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, ale w rzeczywistości żądane przez niego informacje mają charakter indywidualny (dotyczą kwestii związanych z kontaktami Strony z córkami na terenie szkoły). Informacje te, jak zasadnie uznał organ w zaskarżonej decyzji nie mają jednak charakteru informacji publicznej, bowiem nie dotyczą sprawy publicznej a sprawy prywatnej, co nie uprawnia do stosowania zapisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu podkreślić należy, że nawet gdyby żądane informacje można było uznać za informację publiczną, z którym to stanowiskiem Sąd w niniejszej sprawie się nie zgadza, to i tak organ nie miałby obowiązku przekazania żądanych informacji, bowiem wnioski Skarżącego należałoby potraktować w kategorii nadużycia prawa do informacji. W orzecznictwie wskazuje się, że nadużywanie publicznego prawa podmiotowego ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, W-wa, 2005r. s. 146-147; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2642/16, wyrok NSA z 23 listopada 2016r. sygn. I OSK 1601/16, pub. CBOSA). W doktrynie prawniczej oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji, wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, wykorzystania do szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji (pub. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19, wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19, pub. CBOSA). Nadużycie prawa dostępu do informacji polega zatem na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska i dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wymienione.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie żądane przez Skarżącego informacje nie stanową informacji publicznej, z uwagi na zakres żądanych informacji, które dotyczą indywidualnego interesu Skarżącego oraz jego osoby, takie informacje nie mogły być uznane za informację publiczną.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę jako nieuzasadnioną oddalono.