Uzasadnienie
Decyzją z 16 września 2021 r. nr WUK-III.5430.4.442.2021, Prezydent Miasta Bydgoszczy skierował D. S. (skarżącego) na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 8 lipca 2021 r. wpłynął do niego wniosek Prokuratury Rejonowej [...] w Bydgoszczy o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Z opinii sądowo-psychiatrycznej z dnia 17 kwietnia 2020 r., uzyskanej w toku postępowania prokuratorskiego wynika bowiem, że skarżący ma osobowość zaburzoną oraz zespół zależności alkoholowej w okresie terapii oraz inne zaburzenia lękowe, depresyjne i lękowe mieszane. W ocenie organu stanowi to w świetle art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 – dalej "u.k.p.") podstawę do wydania decyzji o skierowaniu na badanie. Wskazał, że o ile skarżący w toku postępowania przedstawiał dokumenty na okoliczność, iż jego stan zdrowia nie uzasadnia skierowania na badanie, to organ nie jest upoważniony do badania, czy kierowca ze względu na swój stan zdrowia jest w stanie bezpiecznie kierować pojazdami. Organ powoła się na ochronę bezpieczeństwa ruchu drogowego również w zakresie osób, które uzyskały uprawnienie do kierowania pojazdami, ale mogły utracić zdolności do kierowania pojazdami w trakcie korzystania z tego uprawnienia.
W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. podniósł, że organ powziął rozstrzygnięcie w oparciu o nieaktualne informacje na temat jego stanu zdrowia, tj. o opinię wydaną półtora roku wcześniej, negującą zresztą po jego stronie choroby psychiczne i objawy wytwórcze. Skarżący przedłożył nadto dowody na okoliczność wzięcia udziału w zawodach triathlonowych, pozytywnej opinii pracodawcy oraz braku figurowania w ewidencji osób naruszających przepisy prawa ruchu drogowego. Powołał nadto wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2018 r., sygn. III SA/Gd 599/18.
Decyzją z 29 października 2021 r., nr SKO-4203/317/2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu stanu faktycznego sprawy i treści stosowanych przepisów organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę wydania kwestionowanej decyzji mogą stanowić przesłanki, które z dużym prawdopodobieństwem wskazują istotne zmniejszenie sprawności kierującego pojazdem. W ocenie SKO taką przesłanką jest w przypadku skarżącego treść wniosku Prokuratury oraz załączonej doń opinii sądowo-psychiatrycznej, z których to dokumentów wynika, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy – stwierdzono osobowość zaburzoną oraz zespół zależności alkoholowej w okresie terapii z wymogiem kontynuowania terapii odwykowej. W odniesieniu do stanowiska skarżącego SKO wskazało, że przedłożone dowody nie mogą zastąpić badania lekarskiego przeprowadzonego przez wojewódzki ośrodek medycyny pracy, oraz że powołany wyrok zapadł w okolicznościach faktycznych potwierdzających pozostawanie strony kontrolowanego postępowania w całkowitej abstynencji od 3 lat. Organ stwierdził przy tym, że z zawartej w aktach opinii sądowo-psychiatrycznej nie wynika, by skarżący ukończył terapię odwykową, skarżący też nie przedstawił dokumentów potwierdzających jego abstynencję lub ukończenie terapii odwykowej. Skierowanie na badanie lekarskie było zatem w ocenie SKO zasadne, zwłaszcza w kontekście obowiązku zachowania bezpieczeństwa ruchu drogowego, dla którego skarżący może być zagrożeniem.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. S. zakwestionował, by w sprawie zaistniała przesłanka uzasadniająca zastosowanie wobec niego art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. Podniósł, że obie decyzje wydane zostały w oparciu o opinię sądowo-psychiatryczną, z której treści nie wynika, by skarżący cierpiał na jakąkolwiek chorobę psychiczną lub by dotyczyły go objawy upośledzenia umysłowego. Jak zauważył skarżący, opinia ta została zresztą sporządzona prawie półtora roku przed wydaniem decyzji. Ma on stałą pracę, jest abstynentem od półtora roku, od czerwca 2020 r. z własnej woli bierze udział w psychoterapii uzależnień, bierze udział w zawodach triathlonowych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w Bydgoszczy zgłosił udział w postępowaniu.
W piśmie z 19 kwietnia 2022 r. skarżący doprecyzował skargę wskazując naruszenia przepisów, których w jego ocenie dopuścił się organ odwoławczy: art. 7, 8 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 5, art. 77 § 1 oraz 77 § 3 k.p.a., jak i art. 99 ust. 2 lit. b u.k.p. Wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, a nadto o przeprowadzenie dowodu z załączonego zaświadczenia z 2 lutego 2022 r. Wojewódzkiej Przychodni Zdrowia Psychicznego w Bydgoszczy – Poradni Uzależnień od Alkoholu i Współuzależnienia, na okoliczność stałego utrzymywania abstynencji od czasu rozpoczęcia terapii i opanowania technik radzenia sobie z głodem alkoholowym. Rozwinął argumentację skargi wskazując na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organy obu instancji.
Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z pisma Wojewódzkiej Przychodni Zdrowia Psychicznego w Bydgoszczy z 2 lutego 2022 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji stanowił art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. W myśl przy tym art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p. badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia.
Z powołanych unormowań prawnych nie wynika wprost, jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są wystarczające, by skierować go na przedmiotowe badanie. Mowa jest w nich bowiem tylko o tym, by były one uzasadnione i poważne, co oznacza, że właściwy organ administracji po otrzymaniu informacji poddającej w wątpliwość należytą zdolność psychofizyczną kierowcy winien przeprowadzić postępowanie celem oceny, czy w konkretnym badanym przypadku zastrzeżenia są rzeczywiście tego rodzaju, że uzasadniają wydanie decyzji w oparciu o powołany art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. (vide: wyrok WSA w Rzeszowie z 2 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Rz 575/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny dotyczyć tego rodzaju aspektów zdrowia, które mogłyby mieć wpływ na zdolność do bezpiecznego prowadzenia pojazdów a sformułowanie, że mają być uzasadnione oznacza, że są one oparte na słusznych i usprawiedliwionych podstawach (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 16 listopada 2017 r., sygn. III SA/Gd 627/17, oraz powołany tam wyrok NSA z 7 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1051/16, dostępne jw.).
Organ rozważając kwestię wszczęcia z urzędu postępowania, może działać na podstawie własnych ustaleń lub sygnałów otrzymywanych od innych podmiotów (art. 99 ust. 2 u.k.p). Niezależnie od tego z jakich źródeł pochodzą informacje o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, to właściwy organ sam decyduje o wszczęciu, a następnie o sposobie zakończenia wszczętego postępowania. Nie może on zatem bezkrytycznie podchodzić do otrzymanych informacji i zawiadomień. Jest zobowiązany do analizy wszystkich otrzymywanych sygnałów co do stanu zdrowia kierowcy oraz do oceny czy uzyskane informacje i zawiadomienia są wiarygodne oraz zostały wystarczająco umotywowane. Należy wykluczyć możliwość automatycznego kierowania na badania w przypadku każdego zawiadomienia o niedomaganiach zdrowotnych kierowcy, a tym samym podejmowania decyzji bez uprawdopodobnienia i bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. Uwagi te odnoszą się także do zawiadomień pochodzących od organów prokuratury. Same takie zawiadomienia nie mogą przesądzać jeszcze o wyniku postępowania. Przesłanką skierowania na badania są zastrzeżenia organu decyzyjnego a nie wyłącznie podmiotu zawiadamiającego. Jest oczywiste, że zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy winien stwierdzić organ wydający decyzję o skierowaniu na badania. Ustalenia w tym zakresie nie mogą opierać się na ogólnikowym, w żaden sposób nieumotywowanym zawiadomieniu. Starosta decydując się na skierowanie kierowcy na badania, musi wykazać, że istnieją uzasadnione i poważane zastrzeżenia co do stanu zdrowia takiej osoby. Jest to możliwe dopiero po wnikliwym zebraniu i rozważeniu całego materiału dowodowego. Tylko postępowanie przeprowadzone zgodnie z zasadami wynikającymi w szczególności z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. pozwala na ustalenie okoliczności uprawdopodabniających istnienie stanów chorobowych wpływających na zdolność psychofizyczną do kierowania pojazdami (vide: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. II GSK 2319/21, dostępny jw.)
W niniejszej sprawie podstawą wydania zakwestionowanych decyzji była informacja – wniosek Prokuratury Rejonowej [...] w Bydgoszczy o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. We wniosku tym powołano się na opinię sądowo-psychiatryczna z 17 kwietnia 2020 r. sporządzoną przez biegłych psychiatrów na potrzeby prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego a nadto wskazano, że zgodnie z korespondencją z Komisariatem Policji Bydgoszcz [...] brak jest informacji na temat nadużywania przez skarżącego alkoholu lub narkotyków, jak i podejmowania wobec niego interwencji Policji od kwietnia 2020 r. W samej opinii zaś stwierdza się m.in., że skarżący nie jest chory psychicznie ani upośledzony umysłowo, dobrze funkcjonował w środowisku zawodowym i rówieśniczym, ma adekwatny dla wieku, wykształcenia i środowiska zasób słów i wiedzy o otaczającej rzeczywistości, zna obowiązujące normy prawne i zasady współżycia społecznego. Wskazano, że rozpoznaje się u skarżącego osobowość zaburzoną oraz zespół zależności alkoholowej, oraz że wymaga on kontynuowania rozpoczętej terapii odwykowej.
Spór w niniejszej sprawie sprowadził się do tego, czy powyższy materiał stanowił dostateczną podstawę dla wydania przez Starostę decyzji z 16 września 2021 r. w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p. – czy wnioski z niego wypływające wiążą się z uzasadnionymi zastrzeżeniami co do stanu zdrowia skarżącego wpływającymi na jego zdolność do bezpiecznego kierowania pojazdami.
W ocenie Sądu ocena dokonana przez organy obu instancji była przedwczesna.
Jak już wskazano, wniosek prokuratury o skierowanie skarżącego na badanie lekarskie sam w sobie nie przesądza zasadności tego skierowania. Istotniejsze znaczenie ma w tym zakresie załączona do niego opinia sądowo-psychiatryczna, która stanowi dokument specjalistyczny dowodzący wskazanych w niej okoliczności. Ocena opinii sądowo-psychiatrycznej nie może jednak abstrahować od jej aktualności, jak i jednoznaczności wypływających z niej wniosków. Istotne jest to, czy opinia potwierdza istniejący stan zdrowotny opiniowanego oraz czy wnioski w niej zawarte rzeczywiście wskazują, iż w danym przypadku istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia uzasadniające skierowanie kierowcy na badanie lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. II GSK 1520/21, dostępny jw.).
W ocenie Sądu rację ma skarżący zarzucając organom obu instancji, że wywiodły one przedwczesne konkluzje o "uzasadnionych zastrzeżeniach" co do stanu jego zdrowia. Zasadnie przede wszystkim podnosi skarżący, że przedmiotowa opinia została wydana niemal półtora roku przed wszczęciem postępowania w sprawie, a więc okoliczności w niej potwierdzane mogły się zdezaktualizować, zwłaszcza, że opinia potwierdzała konieczność kontynuowania trwającej ("podjętej" jak wynika z jej treści) terapii odwykowej związanej z uzależnieniem skarżącego od alkoholu. Jasnym jest zatem, że ewentualne długotrwałe pozostawanie skarżącego w abstynencji i skuteczne wdrożenie przez niego rozwiązań terapeutycznych w okresie prowadzenia postępowania w przedmiocie skierowania na badania, będzie miało wpływ na ocenę aktualności treści przedmiotowej opinii (konfrontacji tej treści ze stanem aktualnym), a przez to – na ocenę wystąpienia "uzasadnionych zastrzeżeń", o których mowa w art. 99 ust. 1 u.k.p. Organy obu instancji nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego w zakresie aktualnego stanu zdrowia skarżącego, bezkrytycznie opierając się na opinii, co do której aktualności istniały uzasadnione wątpliwości. Wątpliwości te wynikają przede wszystkim z podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania twierdzeń co do jego obecnej kondycji psychofizycznej, które same w sobie może i nie przesądzają o tym, iż brak jest uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia skarżącego (mowa tu o przedłożonych w toku postępowania zaświadczeniu Komendy Miejskiej Policji o braku figurowania w ewidencji kierowców naruszających przepisy prawa drogowego, zaświadczeniu o pracodawcy, zaświadczeniu uczestnictwa w zawodach sportowych), ale winny stanowić przyczynek do pogłębionego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organy zignorowały powyższe, pochodzące od skarżącego informacje odnośnie do jego aktualnego stanu zdrowia i nie podjęły próby ich weryfikacji pod kątem istnienia przesłanki skierowania na badania lekarskie, o której mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.
Wskazać zresztą należy, że również z samej treści opinii sądowo-psychiatrycznej, już niezależnie od jej aktualności, nie wynikają jednoznaczne wnioski co do takiego stanu zdrowotnego skarżącego, który uzasadniałby wydanie spornej decyzji. Jak już przywołano, opinia ta jednoznacznie stwierdzenia jedynie zaburzenie osobowości i uzależnienie alkoholowe wymagające kontynuowania terapii odwykowej, co samo w sobie nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia "uzasadnionych zastrzeżeń". Zgodnie z ust. 3 pkt 3 i ust. 4 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2020 r., poz. 2213), nawet poważne zaburzenia osobowości mające negatywny wpływ na ocenę sytuacji, zachowanie lub zdolności adaptacyjne nie muszą być przeciwwskazaniem zdrowotnym do kierowania pojazdami, jeżeli wskazuje na to opinia lekarza specjalisty w dziedzinie psychiatrii lub psychologa, oraz osoba ta przeprowadza regularne kontrolne badania lekarskie, właściwe dla każdego przypadku. W przedmiotowej opinii nie ma zaś nawet mowy o "poważnych" zaburzeniach osobowości. Podobnie w przypadku stwierdzenia w przeszłości uzależnienia od alkoholu lub środków działających podobnie do alkoholu, można orzec brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, jeżeli osoba badana udokumentuje co najmniej roczny okres abstynencji oraz przedstawi opinię lekarza lub terapeuty prowadzącego leczenie odwykowe potwierdzającą leczenie i utrzymywanie abstynencji oraz przeprowadza regularne kontrolne badania lekarskie (ust. 6 załącznika nr 4 do ww. rozporządzenia). Samo przywołanie w opinii, że skarżący ma zaburzoną osobowość i cierpi na uzależnienie alkoholowe leczone trwającą terapią, nie stanowi podstawy do automatycznego rozstrzygnięcia o skierowaniu na badania.
Wskazać też należy, że Sąd przeprowadził dowód z dokumentu przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania sądowego – zaświadczenia z 2 lutego 2022 r. Wojewódzkiej Przychodni Zdrowia Psychicznego w Bydgoszczy - Poradni Uzależnień od Alkoholu i Współuzależnienia, jako dokumentu wyjaśniającego istotną wątpliwość rzutującą na wynik sprawy sądowej (art. 106 § ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – "p.p.s.a."). Ocenić należało bowiem, czy braki ustaleń faktycznych w zakresie potwierdzenia pozostawania skarżącego w abstynencji wpływały na prawidłowość samego rozstrzygnięcia sprawy. Z zaświadczenia wynika, że skarżący "od dnia [...] czerwca 2020 r. systematycznie uczestniczy w sesjach psychoterapeutycznych, wykazując postawę aktywności i zaangażowania w proces leczenia (...), według obserwacji jego funkcjonowania utrzymuje abstynencję w sposób nieprzerwany od dnia jej rozpoczęcia (...), uzyskał umiejętność rozpoznawania i radzenia sobie z głodem alkoholowym – aktualnie nie odczuwa potrzeby sięgania po alkohol (...)". O ile dokument ten nie mógł stanowić podstawy ustaleń faktycznych organów rozstrzygających w sprawie (został przedstawiony dopiero na etapie postępowania sądowego), to istotnymi są wynikające z niego wnioski, że skarżący jest i był w dacie rozstrzygania w obu instancjach abstynentem uczestniczącym w terapii. Wobec twierdzeń organu odwoławczego o tym, że strona nie przedłożyła dowodów potwierdzających abstynencję (str. 4 uzasadnienia decyzji SKO, przedostatni akapit), okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro bowiem SKO uznało tę kwestię za istotną (zresztą słusznie), winno zwrócić się do skarżącego o dodatkowe wyjaśnienia i/lub dokumenty potwierdzające uczestnictwo/ukończenie terapii alkoholowej, np. właśnie w postaci zaświadczenia.
Resumując - zaskarżona decyzja, wraz z decyzją ją poprzedzającą, podjęte zostały dowolnie. Organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w stopniu pozwalającym nie niewątpliwie potwierdzenie, że wobec skarżącego istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia i warunkujące możliwość kierowania przezeń pojazdami. Działały tym samym wbrew zasadom postępowania administracyjnego opisanym w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), art. 8 k.p.a. ("organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania"), art. 77 § 1 k.p.a. ("organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy") oraz art. 80 k.p.a. ("organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona"). W sprawie organy naruszyły nadto przepis prawa materialnego w postaci art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., poprzez jego przedwczesne, nieuzasadnione okolicznościami faktycznymi sprawy zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje obu instancji na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (200 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
Wskazania co do ponownie prowadzonego postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia. Organ ponownie, tym razem zgodnie z zasadami postępowania dowodowego, ustali okoliczności faktyczne dotyczące stanu zdrowia skarżącego i oceni, czy w sprawie na dzień orzekania spełniona została przesłanka "uzasadnionych wątpliwości", o których mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 u.k.p., warunkująca możliwość legalnego skierowania skarżącego na badania lekarskie w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami.