Wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 kwietnia 2024 r., II SA/Bd 8/23

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy

Rozpoznanie

na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r.

Sprawa

sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Skład

sędzia WSA Katarzyna Korycka przewodniczący, sprawozdawca
sędzia WSA Grzegorz Saniewski
sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy Ś., po ponownym rozpoznaniu wniosku B. K. (dalej jako: "skarżąca"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obręb Ś., gm Ś.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z par 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz 315). W świetle treści powyższego przepisu dla terenu objętego wnioskiem wymagane jest zachowanie odległości co najmniej 50 m od cmentarza, a budynek, którego dotyczy wniosek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 50 m. Wójt dodał, że w związku z tym, że niniejszą decyzją nie dopuszcza realizacji inwestycji, odstąpiono od uzgodnień z art. 53 ust. 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wywiodła, że organ błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma przepis odrębny rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. Wskazała, że przepisy wspomnianego rozporządzenia dotyczą cmentarzy a nie ograniczeń w lokalizowaniu zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Dodała, że w strefie nieprzekraczalnej linii zabudowy od czynnego cmentarza, jak i działki nr [...] znajdują się już zabudowania mieszkalne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że szereg uchybień wskazywanych w poprzedniej decyzji SKO z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] nie zostało wyeliminowanych przez Wójta w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Mimo to zdaniem organu odwoławczego nie było podstaw do uchylenia decyzji organu i instancji. SKO zwróciło uwagę, że wyjaśniona została wcześniejsza niespójność dotycząca odległości, w jakiej objęta wnioskiem działka nr [...], zlokalizowana jest od cmentarza. Wójt, powołując się na regulację § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, wskazał jednoznacznie w uzasadnieniu decyzji, że wymóg zachowania odległości co najmniej 50 m od cmentarza nie został spełniony w niniejszej sprawie. Kolegium dodało, że Wójt stwierdził wprawdzie, że budynek, którego dotyczy wniosek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, podczas gdy nie wiadomo gdzie budynek miałby się znajdować. Jednakże biorąc pod uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania budynku, nie sposób uznać, że § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. wskazuje na odległość od zabudowań, a nie granic działki. W związku z tym Kolegium wskazało, że weryfikacja załączonej do decyzji organu I instancji mapy, poprzez dokonanie pomiaru z uwzględnieniem skali mapy, pozwala uznać, że odległość ta w granicach działki jest mniejsza niż 50 m od cmentarz.

Zdaniem organu odwoławczego nawet usunięcie w toku ponownego rozpatrywania sprawy pozostałych, poprzednio wskazywanych uchybień, nie zmieniłoby istoty sprawy w sposób pozwalający ustalić warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:

• art. 138 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji SKO, w szczególności poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie;
• art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 9 z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji oraz brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, polegające na przede wszystkim przywołaniu w treści decyzji uzasadnienia zawartego w decyzji SKO z dnia [...].12.2021 r.
• art. 6 w zw. z art. 7 oraz w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji;
• art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie koniecznych w sprawie wymagań określonych przepisami prawa do wydania decyzji w przedmiotowym zakresie, w tym w szczególności nieuwzględnienie charakteru inwestycji, charakteru zabudowy, w tym określenia potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej;

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

• § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315) w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 1 i 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że budynek, którego dotyczy wniosek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, gdy tymczasem decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania budynku;
• naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1947) w zw. z § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. (cyt. wyżej) i przyjęcie, że powołane rozporządzenia stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy tymczasem prawidłowa interpretacja prowadziłaby do uznania, że przepisy ww. rozporządzenia regulują usytuowanie i projektowanie cmentarzy, a nie odległości nowo projektowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych od cmentarzy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) – dalej jako: "ustawa". Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W świetle natomiast art. 61 ust. 1 wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

1. w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
2. strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
3. strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było uznanie przez organy obu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, tj. stwierdzenie niezgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Jak wynika z ustaleń organu, teren inwestycji znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic czynnego cmentarza (por. kopia mapy zasadniczej, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji organu I instancji).

Strona skarżąca w zasadzie nie podważała ustaleń organu w tym zakresie. Zarzucała natomiast organom błędne przyjęcie, że "budynek", którego dotyczy wniosek jest zlokalizowany w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Podnosząc przy tym uwagę, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa usytuowania budynku.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, że organ I instancji faktycznie posłużył się stwierdzeniem, że "budynek, którego dotyczy wniosek zlokalizowany jest w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza". Jednakże uchybienie to zostało skorygowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie określa się usytuowania budynku i że powinna być brana pod uwagę odległość od granic działki do cmentarza. Odległość ta zaś, w świetle nie budzących zastrzeżeń ustaleń organu odwoławczego, w granicach działki, na której planowana jest inwestycja od granic cmentarza wynosi mniej niż 50 m.

W związku z powyższym, zdaniem organów obu instancji, w sprawie zastosowanie miał § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r. Nr 52, poz. 315; dalej jako: "rozporządzenie"). W myśl przywołanego przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zgodzić się należy z organami obu instancji, że cytowany przepis ma zastosowanie nie tylko do ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy, w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy. Wprawdzie wykładnia gramatyczna omawianego przepisu wskazywać może, że określa on jedynie wymagania dotyczące lokalizacji nowych cmentarzy, jednakże wynik tej wykładni jest nie do pogodzenia z celem wydania rozporządzenia, którym zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1947) było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. mają przede wszystkim na celu zagwarantowanie odpowiedniej odległości od projektowanych cmentarzy, niezależnie od tego czy w pierwszej kolejności powstanie cmentarz, czy też zabudowa na pobliskich terenach (zob. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1623/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 151/22 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych, zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy zabudowy wokół terenów cmentarza (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego II SA/Op 216/19 – dostępny jw.).

W związku z powyższym, organy obu instancji prawidłowo uznały, że przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 430/22; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2452/15 – dostępne jw.), a niezgodność planowanej inwestycji z wynikającymi z tego przepisu normami prawnymi skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Za nietrafne należy uznać zarzuty strony skarżącej dotyczący naruszenia przepisów postępowania poprzez nieusunięcie przez organ I instancji uchybień, na które wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...].10.2022 r. Wyjaśnić należy, że w decyzji tej Kolegium zwróciło uwagę na szereg kwestii, które należy uzupełnić, w szczególności zaś na konieczność przeprowadzenia ponownej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wójt usunął jedynie część z tych uchybień, jednak nie mogło mieć to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Organy bowiem w sposób niebudzący wątpliwości ustaliły, że nie zachodzi jedna z obligatoryjnych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym bezcelowym było prowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w szczególności zaś sporządzanie analizy urbanistyczno-architektonicznej. W złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, B. K. określiła, że przedmiotowy wniosek dotyczy działki nr [...], zatem teren objęty wnioskiem zawierał się w granicach działki nr [...], natomiast działka nr [...], jak wynika z mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu I instancji, niemalże w całości znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od granic czynnego cmentarza, co oznacza że wnioskowane inwestycja jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z określoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") zasadą szybkości postępowania, organy posłużyły się najprostszymi środkami prowadzącymi do oceny inwestycji i załatwienia sprawy, prawidłowo uznając, że brak spełnienia obligatoryjnego warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy uniemożliwia ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Podkreślić należy, że zdaniem Sądu wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez organy. W konsekwencji nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., a także zarzuty dotyczące naruszenia art. 8 i 9 k.p.a.

Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), orzekł jak w sentencji.