Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 14 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 8/24

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] października 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977) dalej "u.p.z.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1MW na części działki o nr [...], położonej w G., obręb G., gm. K..

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz K. ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1MW na części działki o nr [...], położonej w G., obręb G., gm. K. dla [...] Sp. z o.o., dalej: "Skarżąca" (przedmiotowa decyzja została ostatecznie przeniesiona na [...] Sp. z o.o.).

Skarżąca na podstawie art. 155 K.p.a. wniosła o zmianę powyższej decyzji w zakresie pkt I ppkt. 3 lit. c) tj. wykreślenia treści: "w ramach planowanej inwestycji dopuszcza się budowę i lokalizację: konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne - stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli stanowiących jednostkę wytwórczą (panele fotowoltaiczne o mocy jednostkowej od 200W do 400W - maksymalnie 5000 szt.)" i zastąpienie jej następującą treścią: "w ramach planowanej inwestycji dopuszcza się budowę i lokalizację: konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne - stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli stanowiących jednostkę wytwórczą (panele fotowoltaiczne o łącznej mocy jednostkowej do 1 MW - maksymalnie 5000 szt.)".

Burmistrz K. decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w żądanym zakresie. Stanowisko organ uzasadnił brakiem zgody stron postępowania na zmianę lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. oraz skonsumowaniem uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy przez decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. farmy fotowoltaicznej "[...]" o mocy zainstalowanej do 1,0 MW wraz ze stacją transformatorową na terenie działki nr [...] oraz elektroenergetyczną linią kablową SN na terenie działek nr [...] w miejscowości G., gmina K.. Starosta [...] stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza K. z dnia [...].12.2019 r. W ocenie organu I instancji, decyzja o warunkach zabudowy stała się wykonana i zachowuje moc, ale jedynie w ścisłym i nierozerwalnym związku z pozwoleniem na budowę.

Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 21 lica 2023 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, w którym zarzuciła naruszenie:

1. art. 155 K.p.a. poprzez uznanie, że:

1. istniejąca decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stanowi negatywną przesłankę do zmiany decyzji WZ, podczas gdy przepis o tym nie stanowi i w związku z tym odstąpienie przez organ od zbadania celowości wnioskowanej zmiany pod kątem spełnienia przez Skarżącą przesłanki interesu słusznego strony;
2. dla zmiany ostatecznej decyzji WZ, na mocy której jedynie Skarżąca nabyła prawo, wymagana jest zgoda osób trzecich uznanych przez organ za strony postępowania, mimo braku nabycia przez te osoby praw na podstawie decyzji WZ, a w następstwie odmówienie przez organ zmiany ostatecznej decyzji WZ;

2. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym:

1. braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania zmiany decyzji WZ, jaki charakter ma wnioskowana zmiana oraz jaki jest jej cel, przy jednoczesnej wiedzy organu o zmianie technologii stosowanej dla inwestycji, a w konsekwencji w oderwaniu od stanu faktycznego uznanie, że uprawnienia Skarżącej z decyzji WZ zostały skonsumowane przez decyzję nr [...] w taki sposób, że zmiana decyzji WZ jest niedopuszczalna, bowiem Skarżąca jest zobowiązana o wystąpienie do organu o nową decyzję o warunkach zabudowy oraz nową decyzję o pozwolenie na budowę dla tożsamej inwestycji;
2. błędne uznanie, że brak otrzymania przez organ pisemnych zgód stron na zmianę decyzji WZ jest równoznaczne z brakiem zgody tych osób, wymaganej w postępowaniu przez organ;
3. art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku poinformowania Skarżącej o konieczności uzyskania zgód od innych stron postępowania, a także braku poinformowania Skarżącej o innych stronach postępowania i uniemożliwieniu Skarżącej podjęcia działań w celu załatwienia sprawy zgodnie z jej interesem oraz braku poinformowania Skarżącej o czynnościach podjętych przez organ tj. o sposobie zwrócenia się do stron o zgodę oraz o stronach, które nie wyraziły zgody na zmianę decyzji WZ;
4. art. 8 i art. 11 K.p.a poprzez podjęcie przez organ decyzji bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego przedstawienia przesłanek, którymi organ kierował się przy jej załatwieniu, brak wyjaśnienia, na jakiej podstawie organ stwierdził, że decyzja nr [...] doprowadziła do skonsumowania uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy oraz spowodowała, że decyzja o warunkach zabudowy stała się wykonana i zachowuje moc, ale jedynie w ścisłym i nierozerwalnym związku z pozwoleniem na budowę, bez jednoczesnego wskazania podstawy prawnej, która ograniczałaby zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy na jej podstawie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę;
5. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej, która w ocenie organu uniemożliwiała zmianę decyzji WZ, podczas gdy żadne przepisy prawa nie wskazują na niedopuszczalność zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji kiedy na jej podstawie zostało wydane pozwolenie na budowę, przy jednoczesnym założeniu, że wnioskowana zmiana nie wpływa na przedmiot inwestycji;
6. art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez brak oznaczenia w zaskarżonej decyzji oraz decyzji WZ stron postępowania i wydanie decyzji odmawiającej zmiany z powodu braku uzyskania zgody tych osób na jej dokonanie.

W oparciu o wskazane zarzuty, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] zgodnie z wnioskiem Spółki z dnia [...] czerwca 2023 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ II instancji nie uwzględnił odwołania. W uzasadnieniu stanowiska organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 oraz art. 60 u.p.z.p. oraz art. 155 K.p.a. Jako powód decyzji odmownej Kolegium podało brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. Na poparcie stanowiska organ powołał się na treść zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2022 r. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...], w którym organ I instancji wyraźnie wskazał, że zgoda stron nie może być dorozumiana, ani domniemana, lecz musi zostać wyrażona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi (vide karta 464 akt organu I instancji). Kolegium podkreśliło, że strony postępowania nie złożyły stosownego oświadczenia zgody w powyższym zakresie. W tych okolicznościach organ odwoławczy za niecelową uznał ocenę pozostałych zarzutów odwołania.

Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w B. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 7, art. 77 § 1, 107 §1 pkt 3 oraz art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji, gdy ten zaniechał podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji i uznanie jego ustaleń za prawidłowe, polegające na:

1. nie odniesieniu się przez organ w sposób wyczerpujący do wszystkich okoliczności faktycznych ustalonych przez organ I instancji i zarzutów Skarżącej zawartych w odwołaniu, podczas gdy zadaniem organu jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, ze szczególnym uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego, których naruszenie doprowadziło do braku uzyskania przez organ I instancji zgód stron w postępowaniu i uznania przez organ, że strony nie wyraziły zgody na zmianę decyzji WZ;
2. uznaniu, że pismo organu I instancji z dnia [...].06.2023 r. zawiadamiające strony o wszczęciu postępowania oraz informujące, że zgoda stron nie może być dorozumiana ani domniemana, stanowi czynność umożliwiającą organowi uznanie milczenia stron za brak zgody na zmianę decyzji WZ, podczas gdy Skarżąca, na skutek wyjaśnienia stronom rygoru milczenia, uzyskał następczo ich pisemne zgody na zmianę decyzji WZ (w załączeniu), a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem interesu Skarżącej;
3. przyjęciu, że czynność wysłania do stron postępowania pisma z [...].06.2023 r. z prośbą o zapoznanie się z materiałem w sprawie, wskazaniem możliwości składania wniosków i uwag w terminie 7 dni od dnia doręczenia, oraz informacją, że "(...) strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zmianę ww. decyzji'', a następnie brak podjęcia przez strony jakichkolwiek czynności w sprawie, skutkuje brakiem możliwości zmiany decyzji WZ, co doprowadziło do pominięcia słusznego interesu Skarżącej i uniemożliwienia zrealizowania przez Skarżącą inwestycji, podczas gdy budowa farmy fotowoltaicznej jest znacznym przedsięwzięciem technicznym i ekonomicznym, a wnioskowana zmiana decyzji WZ wynika ze zmiany technologii, która w przeciągu 4 lat (2019-2023) została ulepszona,
4. braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie wzięciu pod uwagę wiedzy organu I instancji i organu, posiadanej z urzędu, o zmianie technologii stosowanej dla inwestycji polegającej na zmianie jednostkowej mocy paneli fotowoltaicznych (z 400W do 445W) bez zmiany całkowitej mocy inwestycji w wysokości 1 MW, nie wpływającej na prawa stron postępowania, która to wiedza wynikała z postanowienia organu I instancji (Burmistrza K.) z dnia [...].06.2022 r. [...], wydanego w odniesieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia z dnia [...].10.2018 r. znak: [...] r., a w konsekwencji wydanie przez organ decyzji naruszającej przepisy postępowania;
5. braku wyjaśnienia przyczyn milczenia stron i w sposób dowolny przyjęcie przez organ, że milczenie jest równoznaczne z nie uzyskaniem zgody na zmianę decyzji WZ, podczas gdy Skarżąca, na skutek wyjaśnienia stronom rygoru milczenia, następczo uzyskała zgody stron, co potwierdza, że strony nie zostały zobowiązane prawidłowo do wypowiedzenia się w sprawie i nie były zainteresowane wypowiadaniem się w sprawie, a ich milczenie nie powinno stać się podstawą decyzji;
6. uznaniu, że zgody nie zostały uzyskane, podczas gdy organ I instancji nie podjął wszelkich możliwych czynności do ich uzyskania, a co więcej nie otrzymał odmowy wyrażenia zgód na zmianę decyzji WZ, które stały się podstawą wydania decyzji, podczas gdy Skarżąca nie dysponuje środkami uprawniającymi zobowiązanie stron do wypowiedzenia się w sprawie;

2. art. 10 §1 k.p.a., 50 §1 k.p.a., art. 79a § 1 i § 2 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ czynności organu I instancji za działania zgodne z zasadami postępowania administracyjnego i dające podstawę do wydania decyzji odmawiającej zmiany decyzji WZ, podczas gdy:

• Skarżąca nie została poinformowana o konieczności uzyskania przez Skarżącą zgód od innych stron postępowania na zmianę decyzji WZ,
• Skarżąca nie została poinformowana w toku postępowania o niespełnieniu przesłanek tj. nieuzyskaniu przez organ I instancji zgód stron, które skutkowały wydaniem decyzji odmownej o zmianie decyzji WZ,
• Skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

3. art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie za udowodnione, że wszystkie strony postępowania nie wyrażają zgody na zmianę decyzji WZ, podczas gdy organ takimi faktami nie dysponował, bowiem strony nie podjęły żadnych czynności w sprawie (milczały), a w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy;
4. art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na braku oznaczenia stron postępowania w decyzji oraz decyzji organu I instancji;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy przez organ decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta jest wadliwa, wobec czego istniały podstawy do zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania;

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 155 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym uznaniu, że:

1. dla zmiany parametru technicznego określonego w ostatecznej decyzji WZ tj. zmiany mocy jednostkowej paneli słonecznych (bez zmiany całkowitej mocy farmy fotowoltaicznej), wymagana jest zgoda stron postępowania, podczas, gdy zmiana ta nie ma żadnego wpływu na prawa stron postępowania;
2. brak pisemnej zgody (milczenie) stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej jest równoznaczne z niewyrażeniem przez strony zgody;
3. brak zgody stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej może być dorozumiane lub domniemane, a zgoda musi być wyrażona wprost w formie pisemnej; a w następstwie utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy;

3. W oparciu o ww. zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "P.p.s.a.") Skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji.
4. na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżąca. wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z oświadczeń stron postępowania, skierowanych do Burmistrza K., zawierających pisemną zgodę na zmianę decyzji o warunkach zabudowy.
5. na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Skarżąca wniosła o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca m.in. podała, że wystąpiła do Burmistrza K. o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy jednostkową mocą paneli słonecznych wskazaną w treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].10.2018 r. [...], a mocą paneli słonecznych faktycznie stosowanych w momencie realizacji przedsięwzięcia, których moc wynosi od 550-1000 W. Całkowita moc farmy fotowoltaicznej pozostała bez zmian w wysokości 1 MW. W odpowiedzi Skarżąca uzyskała pozytywną odpowiedź organu dotyczącą uwarunkowań środowiskowych, zawartą w postanowieniu z [...].06.2022 r. [...], że zmiana mocy jednostkowej paneli bez zmiany całkowitej mocy jest uzasadniona technologicznie i nie stanowi o nowym przedsięwzięciu, przez co nie wymaga ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu w zakresie braku zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy przez wszystkie strony postępowania w trybie art. 155 kpa. Podała, że działanie organu oparte na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia [...] czerwca 2023 r. jest niewystarczające do stwierdzenia braku zgody stron postępowania na zmianę decyzji ostatecznej. Oświadczyła, że załączyła nowe dowody z dokumentów, które uzyskała dopiero w dniu [...].11.2023 r., tj. już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Wskazała, że ich treść ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zawiera zgody stron, od których organ uzależnił możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Podała, że uzyskanie pisemnych zgód stron na etapie postępowania toczącego się przed organem nie było możliwe i że nie została uprzedzona przez organ, że milczenie stron zostanie uznane za brak wyrażenia zgody przez strony.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z oświadczeń stron dołączonych do skargi i pisma Skarżącej z dnia [...] lutego 2024 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.).

Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając skargę na decyzję Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uwzględnił skargę z uwagi na naruszenie w sprawie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2023 r. znak: [...] o odmowie zmiany ostatecznej decyzji Burmistrza K. z dnia [...] grudnia 2019 r. [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 155 K.p.a.

Powyższy przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie podnosi się, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09). Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym bada się, czy została uzyskana wyraźna zgoda wszystkich stron, czy w systemie prawa występują jakieś przepisy szczególne, które sprzeciwiłyby się zmianie decyzji, a wreszcie, czy za zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Te cechy kształtują charakter normy art. 155 K.p.a

Zgoda wszystkich stron postępowania stanowi podstawową przesłankę zastosowania przepisu art. 155 K.p.a., prowadzącego do zmiany decyzji ostatecznej. Zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana (por. wyrok NSA z 29.03.2019 r., II OSK 1220/17, LEX nr 2680226 oraz wyrok NSA z 8.11.2023 r., II OSK 320/21, LEX nr 3658925).

Wyraźna i jednoznaczna zgoda strony stanowi wyraz przyjętej w tym przypadku przez ustawodawcę ochrony praw nabytych. Organ musi zatem bezwzględnie uzależniać zmianę lub uchylenie decyzji od uzyskania zgody strony. Jest przy tym oczywiste, że w przypadku, gdy decyzja ostateczna dotyczy interesu prawnego wielu stron, zgodę na jej zmianę lub uchylenie muszą wyrazić wszystkie strony.

Konieczność uzyskania wyraźnej zgody stron w razie zmiany bądź uchylenia decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zauważana jest również w literaturze przedmiotu (por. J, Malanowski w: R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck, str. 1272-1273). Jak zasadnie wskazuje się w literaturze, organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 K.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja (zob. P.M. Przybysz P. Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2022).

Sąd podziela utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w przedmiotowej sprawie konieczna jest zgoda wszystkich stron postępowania. Jeżeli decyzja jest źródłem nabycia prawa, to zmiana takiej decyzji ostatecznej, w trybie art. 155 K.p.a., wymaga zgody osób, które były stronami w sprawie zakończonej tą decyzją, bez względu na to, jakie prawa nabyła każda z tych stron (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008r., II OSK 367/07, wyrok NSA z 7 marca 2007 r., sygn. II OSK 1465/05).

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca domaga się zmiany decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...] o mocy do 1MW na części działki o nr [...], położonej w G., obręb G., gm. K.. We wniosku z dnia [...] czerwca 2023 r. Skarżąca zwróciła się o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w następującym zakresie: 1.Zmiana zapisu na stronie nr 2 w pkt 1 ppkt 3c "W ramach planowanej inwestycji dopuszcza się budowę i lokalizację": cyt. "Konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne - stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli stanowiących jednostkę wytwórczą (panele fotowoltaiczne o mocy jednostkowej od 200W do 400W - maksymalnie 5 000 szt.)". Skarżąca wniosła o zapis: 2."Konstrukcji wsporczej pod panele fotowoltaiczne - stelaże połączone trwale z gruntem umożliwiające montaż paneli stanowiących jednostkę wytwórczą (panele fotowoltaiczne o mocy do 1MW - maksymalnie 5 000 szt.)".

Organ był związany treścią wniosku, który wskazywał jako podstawę zmiany decyzji ostatecznej art. 155 K.p.a. Wyraźne wskazanie przez stronę trybu wzruszenia decyzji ostatecznej wymagało prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem przepisów prawa w myśl zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. - organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Na podstawie art. 6 K.p.a. organ zobowiązany był do zastosowania prawidłowej procedury od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniosku strony, aż do dnia wydania decyzji.

Nieprawidłowym działaniem organu jest droga na skróty, gdy jednym pismem procesowym organ podejmuje wiele czynności, które powinny być podejmowane oddzielnie w celu zapewnienia stronom postępowania gwarancji procesowych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym procesem stosowania prawa. Uregulowane jest w Dziale II K.p.a. pod tyt.: "Postępowanie" (art. 61 – art. 163g).

W doktrynie prawa administracyjnego (J. Wróblewski: Wstęp do prawoznawstwa, Łódź 1977, s. 89 i nast.) wskazuje się, że kolejne etapy modelowego stosowania prawa przedstawiają się następująco:

1. po pierwsze – konieczne jest ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia;
2. po drugie – wymagane jest uznanie faktu za udowodniony na podstawie określonych materiałów i w oparciu o przyjętą teorię dowodów oraz ujęcie tego faktu w języku stosownej normy;
3. po trzecie – istotna jest subsumpcja faktu, uznanego za udowodniony, pod stosowną normę prawną;
4. po czwarte – konieczne jest wiążące ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosownej normy prawnej.

Zasada praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakładają na organy obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. W myśl art. 77 § 1 K.p.a. organy administracji państwowej zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu należy tłumaczyć w ten sposób, że obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów obciąża organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie. Poza tym zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona, z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.

W przedmiotowej sprawie inicjatywa wszczęcia postępowania wyszła od strony, która [...] czerwca 2023 r. złożyła wniosek o zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. O wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 K.p.a.).

Akta sprawy potwierdzają, że organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji zmieniającej decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2023 r. Z treści powyższego zawiadomienia wynika, że w jednym piśmie procesowym organ dokonał jednocześnie następujących czynności:

• zawiadomił strony o wszczęciu postępowania,
• wyznaczył stronom termin 7 dni na złożenie wniosków i uwaga na podstawie art. 10 § 1 kpa,
• poinformował strony: "Zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego strony postepowania musza wyrazić zgodę na zmianę w/w decyzji. Zgoda nie może być ani dorozumiana, ani domniemana, lecz może zostać wyrażona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej (wyrok SN z 14 marca 1991r., III ARN 32/90. OSNCP 192, nr 6, poz. 112)".

W ocenie Sądu, informacja organu o treści art. 155 K.p.a. zwarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie stanowi zobowiązania stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji i nie wyznacza terminu na ewentualne złożenie oświadczenia przez strony o wyrażeniu zgody. Powyższe pismo organu nie zawiera również rygoru o skutkach, gdy strony w zakreślonym terminie nie złożą oświadczeń w przedmiocie zgody. Poza tym zobowiązanie stron do złożenia oświadczeń w przedmiocie zgody na zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. powinno nastąpić w trakcie wszczętego postępowania, jeszcze przed zawiadomieniem stron postępowania o jego zakończeniu stosowanie do art. 10 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wobec powyższego Sąd uważa, że informacja o możliwości zapoznania się z aktami sprawy powinna zostać skierowana do stron dopiero po upływie terminu wyznaczonego na złożenie oświadczeń o zgodzie w trybie art. 155 K.p.a. W ocenie Sądu, podjęte w jednym piśmie procesowym czynności przez organ doprowadziły do naruszenia przepisów postępowania. Wezwanie do stron postępowania o zgodę na zmianę decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. powinno nastąpić z wyznaczeniem terminu na dokonanie czynności, po którego upływie odrębnym pismem strony powinny zostać zawiadomione o zakończeniu postępowania i pouczone o treści art. 10 § 1 K.p.a.

Z uwagi na powyższe Sąd stwierdza, że przedwczesne jest stanowisko organu, że w sprawie nie uzyskano zgody stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2.

Organ odwoławczy jako zasadniczy powód odmowy zmiany decyzji podał brak zgody wszystkich stron postępowania, nie dostrzegając wadliwości czynności organu I instancji, jaką jest brak zgodnego z prawem wezwania w zakreślonym terminie stron o złożenie oświadczeń w przedmiocie zgody na zmianę decyzję ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. (w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2023 r. nie zawarto wprost wezwania/zapytania czy strony wyrażają zgodę na zmianę decyzję, nie wskazano na konsekwencje nie wyrażenia zgody w zkareślonym terminie i co istotne nie wyznaczono terminu na złożenie przez strony oświadczeń odnośnie wyrażanie zgody – wskazany w piśmie z dnia [...] czerwca 2023 r. termin 7 dni został określony w kontekście uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., a nie wyrażenia zgody, o której mowa w art. 155 K.p.a.). Organ II instancji nie wziął również pod uwagę wadliwości działania organu I instancji polegającej na zawarciu w jednym piśmie informacji odnośnie wymaganej zgody stron na zmianę decyzji, jak i dotyczących uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., co uniemożliwiło pozyskanie przez Skarżącą istotnej informacji w sprawie jaką jest brak zgody stron na zmianę decyzji, tymczasem wiedza ta mogła spowodować podjęcie przez Skarżącą działań we własnym zakresie ukierunkowanych na pozyskanie i przedstawienie organowi wymaganych zgód stron postępowania.

Organ odwoławczy nie naprawił powyższych uchybień w toku postępowania odwoławczego. Sąd wyjaśnia, że Skarżąca załączyła do skargi i pisma z dnia [...] lutego 2024 r. wymagane na podstawie art. 155 K.p.a. zgody stron postępowania. Sąd przeprowadził z tych dokumentów dowód uzupełniający na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., mając świadomość, że oświadczenia stron postępowania w przedmiocie zgody zostały sporządzone po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dokumenty te dowodzą jednak, że przy przeprowadzeniu postępowania zgodnie z przepisami prawa, uzyskanie zgody było realne. Tym samym wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Doszło w sprawie do sytuacji, że na skutek naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. stronom nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Nieprawidłowe wezwanie stron o oświadczenia doprowadziło do naruszenia zasad prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Strona nie miała możliwości uczestniczenia w konkretnych czynnościach procesowych, a w następstwie tego nie mogła zrealizować przysługujących jej praw. Organ naruszył również zasadę informowania stron zawartą w art. 9 K.p.a., w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym stosowania przepisu art. 155 K.p.a. dominuje stanowisko dopuszczające możliwość zmiany na zasadzie art. 155 K.p.a. parametrów zabudowy określonych ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy. Sąd to stanowisko podziela, bowiem parametry zabudowy przyjęte w decyzji o warunkach zabudowy określane są w oparciu o analizę uwarunkowań zabudowy i zagospodarowania terenów sąsiednich, umożliwiającą organowi zastosowanie kryteriów ocennych, opartych na zabudowie dotychczasowej przy uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego i uzasadnionego interesu inwestora. Organ dysponuje tu więc pewnym zakresem luzu decyzyjnego, przez co decyzja o warunkach zabudowy dla tego samego terenu może określać odmienne parametry zabudowy zachowując przy tym warunek zgodności z prawem. Możliwa jest więc w tym zakresie także zmiana ostatecznego rozstrzygnięcia, o ile wystąpi przewidziana w art. 155 K.p.a. przesłanka "interes społeczny lub słuszny interes strony". (Wyrok WSA we Wrocławiu z 7.04.2022 r., II SA/Wr 416/21, LEX nr 3452197). "Co do zasady dopuszczalna jest zmiana w trybie art. 155 K.p.a. decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, o ile zmiany te nie zmierzają do zmiany funkcji i rodzaju obiektu" (Wyrok NSA z 5.02.2019 r., II OSK 598/17, LEX nr 2637376).

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do zbadania jednej z przesłanek art. 155 K.p.a. - zgody stron na uchylenie ostatecznej decyzji, odstępując od oceny pozostałych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Mając na uwadze, że brak zgody stron postępowania może zostać uzupełniony jako materiał dowodowy w postępowaniu odwoławczym, Sad uznał za uzasadnione uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji. Z tego też względu organ zobowiązany będzie po zwróceniu się do stron postępowania w zakreślonym terminie o złożenie oświadczeń w przedmiocie wyrażenia zgody, ponownie ocenić zarzuty odwołania i przedstawić stanowisko w decyzji. Usunięcie powyższej przeszkody z uwagi na błędy procesowe organu I instancji może nastąpić w ramach postępowania odwoławczego. Organ II instancji powinien odnieść się do pozostałych zarzutów odwołania i na nowo ocenić, czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 K.p.a.

Organ będzie również miał na uwadze, że w myśl obowiązującego orzecznictwa sądów administracyjnych dopuszczalność zmiany lub uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych na podstawie art. 155 K.p.a. uzależniona jest od spełnienia następujących przesłanek: 1) istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej, 2) z takiej ostatecznej decyzji strona nabyła prawo, 3) jest zgoda strony, która nabyła prawo na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji, 4) uchylenia lub zmiany może dokonać organ administracyjny, który wydał ostateczną decyzję, 5) nie ma przepisów zakazujących zmiany ostatecznej decyzji, 6) nie uległ zmianie stan prawny, będący podstawa do załatwiania sprawy, 7) za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji ma przemawiając interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb przewidziany art. 155 K.p.a. ma charakter nadzwyczajny, bowiem stosuje się go względem decyzji ostatecznej, która – jak stanowi art. 16 § 1 K.p.a. – może być uchylona lub zmieniona tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jak podkreśla się w doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym, w postępowaniu toczącym się na podstawie powołanego art. 155 K.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Ustala natomiast, czy zachodzą przewidziane tym przepisem przesłanki uchylenia lub zmiany danej decyzji tj. czy za zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ nie jest zaś uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy, bo oznaczałoby to, że sprawa byłaby rozpatrywana de facto w trzeciej instancji, a postępowanie administracyjne jest z mocy art. 15 K.p.a. dwuinstancyjne. Weryfikacja decyzji może więc nastąpić tylko i wyłącznie przy wzięciu pod uwagę przesłanek w przepisie tym wymienionych. Podkreślenia następnie wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie przedmiotowej regulacji jest postępowaniem w tej samej sprawie administracyjnej, co związane jest z tym, że organ nie zajmuje się sprawą co do meritum. Oznacza to, że zmiana czy też uchylenie decyzji dopuszczalne jest tylko w razie zaistnienia warunku w postaci tożsamości sprawy administracyjnej. Tożsamość taka występuje zaś w razie, kiedy w sprawie występują te same podmioty, chodzi w niej o te same pod względem treści prawa lub obowiązki, stan faktyczny sprawy nie jest zmieniony co do prawnie istotnych elementów oraz stan prawny jest niezmienny czy też ciągły. Możliwość zastosowania przedmiotowego trybu uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego i z udziałem tych samych stron.

Sąd zwraca również uwagę, że w punkcie II ppkt 10 decyzji o warunkach zabudowy określono, że teren inwestycji jest położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu [...]. Na dzień wydawania decyzji o warunkach zabudowy aktualnym aktem prawa była uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2019 r. w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...].), która jest źródłem prawa w myśl art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Powyższa uchwała była zmieniana: uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] marca 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...].) oraz uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...].).

Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy ustali czy nie uległ zmianie stan prawny oraz uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Organ odwoławczy zweryfikuje również stanowisko organu I instancji o skonsumowaniu decyzji o warunkach zabudowy przez wydanie pozwolenia na budowę. Będzie również miał na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy poprzedzona została decyzją z dnia [...] października 2018 r. (znak: [...]) ustalającą środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, która ustaliła, że farmę fotowoltaiczną będą tworzyć główne elementy, m.in. - ogniwa fotowoltaiczne o mocy jednostkowej od 200 do 400 W każdy, w ilości do 5000 szt. W aktach sprawy brak jest decyzji o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ oceni wpływ na sprawę postanowienia z dnia [...] czerwca 2022 r. [...] Burmistrz K., wydanego na podstawie art. 113 § 2 K.p.a., w którym wyjaśniono wątpliwości co do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., postanowiono w pkt 2 sentencji wyroku. W punkcie 3 sentencji Sąd orzekł na podstawie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 535 ze zm.) orzekł o zwrocie nadpłaconego wpisu od skargi.