Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. A. L. (zwany dalej skarżącym) złożył wniosek o udzielenie informacji dotyczących inwestycji ze środków publicznych, a zwłaszcza dofinansowania z funduszy unijnych mających miejsce w Zakładzie Karnym we [...] w okresie ostatnich 4 lat, z wyszczególnieniem ilości środków finansowych wydawanych na poszczególne prace oraz danych wykonawców poszczególnych etapów prac.
Dyrektor Zakładu Karnego we [...] pismem z dnia [...] lipca 2019 r. poinformował skarżącego, że zakres wnioskowanej informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429, dalej u.d.i.p.) w związku z tym zwrócił się do skarżącego o wykazanie w terminie 14 dni kalendarzowych od dnia otrzymania pisma, w jakim zakresie zdaniem wnioskodawcy występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych.
W piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący podał, że nie musi tłumaczyć po co i w jakim celu potrzebne są mu te dane, stwierdzając jednocześnie, że to jego prywatna sprawa, co chce zrobić z uzyskanymi informacjami.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., [...] Dyrektor Zakładu Karnego we [...] odmówił skarżącemu udzielenia informacji publicznej.
W uzasadnianiu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że skarżący nie uczynił zadość nałożonemu obowiązkowi wykazania, że uzyskanie wnioskowanej informacji przetworzonej jest podyktowane szczególnie istotnym interesem publicznym. Ponadto skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji państwowej, co w konsekwencji usprawniłoby działanie jednostek organizacyjnych Służby Więziennej lub innych organów.
Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. W jego uzasadnieniu wskazał, że w jego ocenie już sam fakt posiadania przez niego praw publicznych (mimo skazania wyrokiem karnym) wystarcza by Dyrektor Zakładu Karnego we [...] udzielił mu bezwarunkowo żądanych informacji publicznych. Skarżący uzasadnił ponadto ubieganie się o ww. informacje obawą, że pieniądze publiczne w Zakładzie Karnym we [...] są defraudowane. Podkreślił też, że żądana informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ponieważ kiedy "jego obawy zostaną potwierdzone" wówczas zawiadomi o tym fakcie opinię publiczną poprzez media i "wraz ze swoimi prawnikami będzie dążył do tego aby winni zostali ukarani", czym w efekcie przyczyni się do poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak [...] Inne utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że podziela stanowisko organu I instancji, iż żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowiła informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Według organu odwoławczego Zakład Karny we [...] nie dysponował gotowym zestawieniem o oczekiwanej przez skarżącego treści, musiałby zatem je dopiero sporządzić na podstawie innej posiadanej dokumentacji, co z kolei wymagałoby dodatkowego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływałoby na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na ww. jednostkę.
W ocenie organu odwoławczego skoro żądanie obejmowało swym zakresem informację przetworzoną, konieczne i uzasadnione było ustalenie przez organ I instancji, w jakim zakresie uzyskanie przez wnioskodawcę ww. informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Zdaniem organu odwoławczego treść wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. nie pozwalała na dokonanie przez Zakład Karny we [...] samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Zasadnie zatem Dyrektor ww. Zakładu zwrócił się do wnioskodawcy z prośbą wykazanie ww. przesłanki, a po uzyskaniu odpowiedzi, że jest to prywatna sprawa skarżącego, wydał decyzję o odmowie udzielenia żądanych przez niego informacji.
Odnosząc się natomiast bezpośrednio do treści odwołania, w ocenie organu odwoławczego, podniesione tam argumenty także nie przemawiają za uznaniem, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek obligujący organ do udzielenia informacji publicznej przetworzonej.
Analizując treść wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r., organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie żądanych przez siebie danych skarżący w żaden sposób nie mógł dokonywać ustaleń dotyczących ewentualnej defraudacji środków publicznych w Zakładzie Karnym we [...].
Mając na uwadze treści pism skarżącego w opinii organu odwoławczego jego żądanie ma raczej charakter prywatny, ma bowiem umożliwić prowadzenie sporu z administracją Zakładu Karnego we [...]. W tej sytuacji żądanie udostępnienia informacji publicznej uzasadnia interes subiektywny wnioskującego, a nie działanie w interesie publicznym.
Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, polemizując ze stwierdzeniem, iż cel ubiegania się przez niego o ww. informację był w istocie celem prywatnym mającym umożliwić prowadzenie sporu z administracją Zakładu Karnego we [...]. Skarżący podkreślił też, że nie jest osobą pozbawioną praw publicznych i że jeśli przez żądane informacje publiczne wykaże iż pieniądze publiczne są źle wykorzystywane przez Zakład Karny we [...], to wtedy z pomocą różnych instytucji wpłynie na prawidłowe ich wydawanie, co usprawni funkcjonowanie jednostki penitencjarnej. Strona dodała również, że ta informacja będzie miała realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych oraz usprawni wykonanie zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności, w tym wypadku osób osadzonych w Zakładzie Karnym we [...].
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Skarżący w piśmie z dnia 30 czerwca 2020 r. podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, bowiem Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu dopuszczono się uchybień wskazanych w skardze, jak również innych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego.
Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów - wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.
W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje, że Dyrektor Zakładu Karnego we [...] jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu, a także, iż żądane informacje stanowią informację publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Skarżący kwestionuje natomiast stanowisko organów obu instancji, że żądana przez niego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. informacja stanowi informację przetworzoną.
Zgodnie art. 3 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zaznaczenia zatem wymaga, że ww. ustawa rozróżnia dwa rodzaje informacji: prostą i przetworzoną. Informacja prosta może być definiowana w sposób negatywny, jako informacja, która nie wymaga przetworzenia (P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011. s. 55). Każda informacja prosta nie jest zatem informacją przetworzoną i odwrotnie: informacja przetworzona nie jest informacją prostą. Wadą definicji negatywnej jest fakt, że nie oddaje ona istoty tego rodzaju informacji. Dlatego też, poszukując pozytywnej definicji informacji prostej, można uznać, że taką informacją jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada (wyrok NSA z 5 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1857/13 dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacja prosta to taka, która jest już w posiadaniu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, nie wymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji.
Na pojęcie informacji przetworzonej składają się dwa elementy. Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. W wyniku tych działań powstaje nowa jakościowo informacja. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (wyrok WSA w Warszawie z 23 września 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 978/09; podobnie wyroki NSA: z 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 529/13, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), a więc przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 3097/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Informacją przetworzoną jest taka informacja, która nie była w posiadaniu zobowiązanego, ale została przygotowana,,specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Podnosi się jednak, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością.
W judykaturze wskazuje się na trudności związane z zakreśleniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną, a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Problem pojawia się bowiem, gdy wnioskodawca wnosi o przedstawienie mu wielu informacji prostych.
Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela poglądy zawarte w m.in. wyrokach NSA z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11. Są to przykłady orzecznictwa, w którym ogólnie rzecz ujmując przyjmuje się, że także suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji w przekonujący sposób wykazały, że opisany w decyzjach nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie w rozumieniu przedstawionego stanowiska zaprezentowanego wyżej.
Uzasadnione jest więc przyjęcie przez organy, że zażądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wymaga wystąpienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. W tej sytuacji skarżący winien wykazać, że korzyści z upublicznienia wnioskowanej przez nią informacji będą większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Ponieważ udzielenie informacji przetworzonej wymaga spełnienia przesłanki wskazanej w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ I instancji prawidłowo wezwał skarżącego do jej wykazania czy też uzasadnienia, w terminie, który stwarzał stronie możliwość realizacji jej prawa. Pomimo wezwania organu, skarżący nie wykazał jednak, że informacje te są szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie wyjaśnił bowiem w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. Organy obu instancji również zaś nie dopatrzyły się, aby żądane informacje mogły posłużyć lepszej ochronie interesu publicznego, bądź przyczynić się do poprawy funkcjonowania organów administracji. Także z analizy akt sprawy nie sposób wywieść, że pozyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie można więc stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie istnieje szczególny interes publiczny przemawiający za wytworzeniem i udostępnieniem skarżącemu informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez niego zakresie. Tym samym, w sprawie wystąpiły przesłanki stanowiące podstawę do odmowy udzielenia skarżącemu żądanej informacji przetworzonej.
Należy bowiem podkreślić, że celem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie jest pomoc w rozstrzyganiu indywidualnych (prywatnych) spraw podmiotów wnioskujących o informacje publiczne, szczególnie wnioskujących o informacje w bardzo szerokim zakresie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Prawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uchwalonej zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zdecydował się na ustanowienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Jednym z nich jest regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14 (OTK-A 2019/5) uznał, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego - za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej.
Mając na uwadze stanowisko przedstawione wyżej, stwierdzić należy, że wydanie przez organy decyzji odmownych było uzasadnione. W sprawie nie doszło bowiem do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł, jak w sentencji.