Uzasadnienie
Wójt Gminy W. ww. decyzją z dnia [...] stycznia 2020r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...], położonej w miejscowości S..
Pismem z dnia [...] lipca 2020r. Wójt Gminy W. wystąpił do SKO we [...] o stwierdzenie nieważności w/w decyzji, wskazując na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "kpa". Według niego, w/w decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów ustawy 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (tj. Dz. U. 2020, poz. 981), zwanej dalej: "ustawą o inwestycjach", gdyż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zawarte w tej decyzji zostały ustalone z pominięciem w/w norm prawnych, regulujących kwestie zachowania minimalnych odległości lokalizacji budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowych.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r., nr KO. 411. 1033.2020, na podstawie art. 158 § 1 kpa, stwierdziło nieważność decyzji znak: [...] z dnia [...] stycznia 2020r. wydanej przez Wójta Gminy W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. 23, położonej w miejscowości S., obręb geodezyjny S., gm. W..
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Decyzja ustalająca warunki zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ww. ustawy.
Postępowanie w sprawie zakończonej tą decyzją (WZ) zostało wszczęte [...] października 2019r. (tak: prezentata organu niższego stopnia zawierająca datę złożenia pisma widniejąca na wniosku inwestorskim - w aktach sprawy). Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach, postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że gdy ustawa weszła w życie z dniem 16 lipca 2016r. (tak: art. 18 tej ustawy), to organ właściwy do wydania decyzji o WZ mógł wydać taką decyzję na starych zasadach (tj. bez konieczności uwzględnienia przepisów dotyczących zachowania odległości od elektrowni wiatrowych) tylko do dnia 16 lipca 2019r.
Postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją zostało wszczęte już po okresie 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, co oznacza, iż decyzja je kończąca - również wydana po dniu 16 lipca 2019r. - powinna zostać wydana z uwzględnieniem przepisów ustawy o inwestycjach.
Tymczasem, nie budzi wątpliwości, iż ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2020r., została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym, odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).
Jak bowiem można wywnioskować z dokumentów: graficznych - tj. mapy numerycznej w skali 1:10000 Pełnia [...] lipca 2020r. pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] - oraz z pisemnych wyjaśnień Wójta z dnia: [...] lipca 2020r, [...] sierpnia 2020r. i [...] września 2020r. a skierowanych do Kolegium, odległość w której ma być zlokalizowana inwestycja objęta decyzją od elektrowni wiatrowej jest mniejsza, niż przewiduje to ww. norma prawna.
Odległość ta liczona jako najkrótszy odcinek pomiędzy elektrownią, a granicą terenu inwestorskiego (art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o inwestycjach) wynosi 939 m w stosunku do elektrowni oznaczonej na mapie nr [...], (przy czym całkowita wysokość tej elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne wirnik z łopatami wynosi 150 m), dla której Starosta [...] wydał decyzję znak: [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r. w której zatwierdził projekt budowalny i udzielił pozwolenia na budowę dla "Budowy Farmy Wiatrowej W..
W sytuacji, gdy dziesięciokrotność w/w elektrowni wiatrowej wynosi 1500m, to lokalizacja inwestycji w postaci planowanego budynku mieszkalnego w odległości mniejszej od 1500 m w stosunku do istniejącej już elektrowni była niedopuszczalna w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach.
Zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o inwestycjach, pozwolenia na budowę dotyczące elektrowni wiatrowych, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy oraz wydane na podstawie postępowania, o którym mowa w ust. 3, zachowują moc, o ile w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy wydana zostanie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Po treści art. 13 ust. 2a tej ustawy, do pozwoleń na budowę dotyczących elektrowni wiatrowych, dla których nie wydano decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w terminie, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przyjmując, że terminy w nim określone liczy się od dnia upływu terminu, o którym mowa w ust. 2.
Część pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy W. wydano przed dniem 16 lipca 2016r. co oznacza, iż zachowują one ważność przez okres 5 lat od tej daty (tj. do lipca 2021 r.).
Część pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy W. wydano po dniu 16 lipca 2016r. co oznacza, iż zachowują one ważność przez okres 8 lat od tej daty (tj. do lipca 2024 r.) - tj. z uwzględnieniem trzyletniego okresu ważności przewidzianego w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej zwanej: "pb" - w tym m.in. decyzję - pozwolenie na budowę Starosty [...] znak: [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016r.
Jednocześnie, Starosta [...] potwierdził w swoim piśmie z dnia [...] września 2020r. znak: [...], iż w/w ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę dla elektrowni wiatrowych - biorąc pod uwagę zapis art. 37 ust. 1 pb i art. 13 ust. 2 i 21 ustawy o inwestycjach, nie utraciły swojej ważności. Powyższe oznacza, iż w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy W. istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja - pozwolenia na budowę dla w/w elektrowni wiatrowej. Brak uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy, norm prawnych objętych ustawą o inwestycjach i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji z pominięciem regulacji odnośnie zachowania określonych w tym akcie prawnym odległości, skutkuje stwierdzeniem, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2020r. została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach.
Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika natomiast, aby organ I instancji zbadał zgodność inwestycji z przepisami szczególnymi, jakim była wskazana ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. W decyzji brak jest także jakiejkolwiek charakterystyki istniejącego już ładu przestrzennego na wskazanym terenie.
Dopiero w rezultacie pełnej oceny zachowania w/w warunków wynikających z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ rozpoznający sprawę ma prawo i możliwość określenia warunków i zasad zagospodarowania terenu dla inwestycji celu publicznego.
Brak chociażby opisu ukształtowania, zabudowy i naniesień na nieruchomościach sąsiednich i wskazania ich funkcji (przeznaczenia), a także przeprowadzenia oceny, czy i w jaki sposób planowana inwestycja będzie oddziaływać. Z analizy nie wynika także, w jaki sposób poszczególne zabudowania i nieruchomości były faktycznie wykorzystywane.
Brak jest także informacji w zakresie, czy dla terenów sąsiednich (i znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji) zostały wydane: prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, prawomocne decyzje ustalające inwestycje celu publicznego, czy też prawomocne decyzje - pozwolenia na budowę i wskazania, jakich inwestycji one dotyczą (w tym elektrowni wiatrowych) oraz przeprowadzenie analizy, czy ich realizacja pozostawać może w sprzeczności z wnioskowaną inwestycją. W sytuacji braku dokonania oceny w tym zakresie, nie można w związku z tym stwierdzić, by organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia stanu prawnego sprawy, szczególnie w kontekście zgodności decyzji z przepisami szczególnymi. W celu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (tutaj odpowiednio: decyzji o WZ) konieczne jest bowiem przede wszystkim zweryfikowanie wniosku inwestora pod względem zgodności z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 u.p.z.p., dokonanie zawiadomień, o jakich mowa w art. 53 ust. 1 u.p.z.p., przeprowadzenie analizy opisanej w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz uzyskanie uzgodnień prawnymi, to brak było podstaw do stwierdzenia, że wnioskowana inwestycja będzie spełniać warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p, co z kolei skutkowało brakiem łącznego spełniania wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 tej ustawy.
Lokalizacja inwestycji o charakterze mieszkalnym może być obarczona negatywnymi konsekwencjami, tj. narażeniem się użytkowników takich budynków na potencjalne oddziaływania elektrowni wiatrowych, tj. hałas, efekt migotania, zwiększone oddziaływanie pola elektromagnetycznego, negatywne wrażenia estetyczne spowodowane zaburzeniem harmonii krajobrazu i inne.
Zaistniałe niewątpliwie naruszenie prawa musi zostać uznane za rażące, gdyż jest nie możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Organ wydając decyzje o warunkach zabudowy zignorował przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 w/w ustawy, a tego rodzaju zachowanie nie daje się pogodzić z demokratycznym porządkiem prawnym.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zaskarżonej decyzji zarzucił:
1/ naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 37 ust. 1 pb, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy dotyczących decyzji pozwolenia na budowę wydanej w dniu [...] listopada 2016 r., znak: [...] Nr [...] przez Starostę [...] polegające jedynie na oświadczeniu Starosty [...] zawartym w piśmie z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], iż powyższe pozwolenie na budowę nie utraciło swojej ważności w kontekście norm z art. 37 ust. 1 pb i art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach, a zatem bez wyjaśnienia, czy w istocie została rozpoczęta budowa przedmiotowej elektrowni wiatrowej w oparciu o w/w decyzję Starosty [...];
2. naruszenie art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji gdy zaistniały przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do chwili upływu terminu przewidzianego w art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, tj. upływu 72 miesięcy od dnia 16 lipca 2016 r.
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, co następuje:
Organ I instancji wskazał, że część pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy W. wydano przed dniem 16 lipca 2016 r., co oznacza, iż zgodnie 13 ust. 3 ustawy o inwestycjach, zachowują one ważność przez okres 5 lat od tej daty (tj. do lipca 2021 r.) Z kolei część pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych na terenie Gminy W. wydano po dniu 16 lipca 2016 r., co w ocenie organu I instancji oznacza, że zachowują one ważność przez okres 8 lat. Powyższy wywód opiera się jednak wyłącznie na oświadczeniu Starosty [...] nie zaś na ustaleniu w oparciu o dokumenty źródłowe, czy inwestor w rzeczywistości rozpoczął budowę elektrowni wiatrowej. Jest to istotna okoliczność zważywszy na treść art. 37 ust. 1 pb, zgodnie z którym decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.
Należało tym samym w pierwszej kolejności ustalić powyższą okoliczność, albowiem mogłoby się bowiem okazać, że nierozpoczęcie inwestycji w terminie zakreślonym przez art. 37 ust. 1 pb, skutkować będzie wygaśnięciem decyzji pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowej znajdującej się w odległości 939 metrów od nieruchomości, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy i której dotyczy niniejsze postępowanie.
Zarzut naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, wiąże się z możliwością podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wybranych obszarów na terenie Gminy W. z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, zwłaszcza, że zostały poczynione konkretne czynności w celu podjęcia uchwały, o której mowa w powyższym przepisie. Tym samym organ pierwszej instancji winien zawiesić niniejsze postępowanie, albowiem nie upłynął termin na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 158 § 1 kpa, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] stycznia 2020r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach.
Wskazano, że skoro postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte w dniu [...] października 2019 r., to zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o inwestycjach (która weszła w życie 16.07.2016 r.), postępowania w przedmiocie wydania decyzji WZ, dotyczące budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych przez 36 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że ww. decyzja Wójta powinna uwzględniać przepisy ustawy o inwestycjach.
Mając na względzie:
- - mapę numeryczną w skali 1: 10000 z dnia [...] lipca 2020 r. pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...],
- - wyjaśnienia Wójta Gminy W. zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2020 r., [...] sierpnia 2020 r., [...] września 2020 r., stwierdzono, że odległość, w której ma być zlokalizowana inwestycja będąca przedmiotem decyzji ww. Wójta Gminy W. jest mniejsza niż przewiduje to art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach.
Wskazano, że z treści pisma Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] wynika odległość liczona zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4 powoływanej ustawy jako najkrótszy odcinek między granicą terenu inwestorskiego a elektrownią wynosi 939 m (elektrownia oznaczona na mapie nr [...]), natomiast obszar liczony zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, wynosi 1500 m.
W kontekście podniesionego w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pb, wyjaśniono, że istotnym dla niniejszej sprawy jest fakt, iż wszystkie 9 decyzji - pozwoleń na budowę (w tym decyzja z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Nr [...]) dla inwestycji w postaci elektrowni wiatrowych zlokalizowanych na terenie gminy W. z 2016 r. i 2017 r. wymienionych w piśmie Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r. oraz w piśmie Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r. pozostają w obrocie prawnym jako ważne i ostateczne. Ponadto w stosunku do wszystkich został zarejestrowane dzienniki budowy (tabela przy piśmie Starosty [...] z dnia [...] września 2020 r.).
Powtórzono argument zawarty w decyzji pierwszoinstancyjnej, że w dniu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy przez Wójta Gminy W. istniały w obrocie prawnym ostateczne decyzje - pozwolenia na budowę dla elektrowni wydane przed dniem 16 lipca 2016 r., skutkiem czego pominięto regulacje art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4.
Nie zgodzono się z zapatrywaniem skarżącego, że przez wzgląd na treść art. 37 ust. 1 pb, w toku niniejszego postępowania o stwierdzenie, organ powinien dokonać dodatkowych ustaleń czy budowa elektrowni wiatrowej została rozpoczęta, ponieważ zgodnie z treścią art. 13 ust. 2a ustawy o inwestycjach, termin określony art. 37 ust. 1 pb, w stosunku do decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Nr [...] nie rozpoczął biegu, a ponadto Starosta poinformował, że dla tej inwestycji został zrejestrowany dziennik budowy.
Odmówiono zasadności zarzutowi naruszenia art. 97 § 1 kpa, w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, poprzez niezastosowanie tego przepisu. Podniesiono, że choć skarżący nie wskazał na konkretną przesłankę wymienioną art. 97 § 1 pkt 1) - 5) kpa, to należy, że strona upatruje konieczność zawieszenia postępowania w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4) kpa, który jednak nie może zostać zastosowany z uwagi na to, że organ administracji publicznej orzekający w przedmiocie nieważności decyzji jest zobowiązany w procesie badania ziszczenia się ustawowych przesłanek nieważności do ustalenia stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, co do której orzeka i już tylko z powyższego względu możliwość następczego uchwalenia przez Wójta Gminy W. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...], nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4) kpa.
W pozostałym zakresie organ powtórzył argumentację zawartą w decyzji pierwszoinstancyjnej.
W skardze złożonej do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2021 r., znak: [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Powyższą decyzję zaskarżył w całości zarzucając:
1/ naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, poprzez niezawieszenie postępowania prowadzonego przez organ w pierwszej i drugiej instancji w sytuacji, gdy zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zastosowania tej instytucji do chwili upływu terminu przewidzianego w art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, tj. upływu 72 miesięcy od dnia 16 lipca 2016 r., a z którym to dniem weszła w życie powyższa ustawa;
2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach, w zw. z art. 37 ust. 1 pb, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, powodując przez to w dalszej kolejności naruszenie art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 107 § 3 kpa, poprzez wadliwe uznanie za udowodniony fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej o wysokości całkowitej 150 m wydana przez Starostę [...] znak: [...] nr [...] z dnia [...].11.2016 r. zachowała swoją ważność.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący nie kwestionuje ustalonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego, a co za tym idzie faktu, iż przedsięwzięcie inwestora, tj. skarżącego miało w świetle decyzji o warunkach zabudowy być zlokalizowane w odległości mniejszej niż określona w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o inwestycjach, tj. w odległości 939 metrów, zamiast przepisanych 1500 metrów.
Podniesiono, w kontekście art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, że konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu (teza aktualna wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2021 r. III SA/Łd 867/20, LEX nr 3147850). Nie wydaje się przy tym, aby zakres przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. był ograniczony przez ustawodawcę wyłącznie do rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Pojęcie "inny organ" jest zakresowo pojęciem szerszym niż organ postępowania administracyjnego, przy czym Rada Gminy, do kompetencji której należy uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego jest niewątpliwie organem stanowiącym gminy. Tym samym to ostatnie pojęcie mieści się w zakresie ogólnego pojęcia "inny organ", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 kpa.
Powyższe zapatrywania w ocenie strony skarżącej znajdują zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, albowiem zgodnie z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. w odległości mniejszej od elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem na budowę niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni. Termin na uchwalenie tego aktu upłynie dopiero w dniu 16 lipca 2022 r. Tym samym do tej chwili jest możliwe uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość, której dotyczy wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wskazano, że wniosek Wójta Gminy W. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie jest jedynym takim wnioskiem, a przed Kolegium toczyło się lub nadal toczą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji WZ, której adresatami są właściciele innych nieruchomości. Co istotne, na podstawie tych decyzji wydano ostateczne pozwolenia na budowę i w wielu przypadkach inwestycje te są już znacząco zaawansowane.
W odniesieniu do zarzutu podniesionego w punkcie 2 petitum skargi strona skarżąca wyraziła wątpliwość, czy organ dokonał prawidłowej wykładni art. 13 ust. 2a ustawy o inwestycjach, w zw. z art. 37 ust. 1 pb. Zgodnie bowiem z interpretacją przeprowadzoną przez Kolegium w uzasadnieniu skarżonej decyzji należałoby przyjąć, że inwestor w zakresie elektrowni wiatrowych może rozpocząć budowę w okresie 8 lat od daty uzyskania przymiotu ostateczności decyzji o pozwolenie na budowę, w oparciu o którą działa w procesie budowlanym. Tym samym może przez ten okres, nie podejmując jakichkolwiek czynności, skutecznie tamować starania innych inwestorów nie działających na tej podstawie prawnej, lecz ubiegających się o uzyskanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie chcieliby zrealizować w odległości mniejszej niż odległość określona przepisami ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.
W oparciu o powyższe skarżący wyraża wątpliwość, czy organ prawidłowo ustalił ważność decyzji o pozwolenie na budowę wydanej dla elektrowni znajdującej się najbliżej ich posesji, a która to okoliczność ma istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego przed SKO we [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi, choć częściowo z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano oraz z całkowicie odmiennej uzasadniającej je argumentacji.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu i materialnemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.
W art. 16 § 1 kpa, sformułowana została zasada trwałości decyzji ostatecznych, co oznacza, że stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych, co z kolei podyktowane jest koniecznością zapewnienia pewności obrotu prawnego.
Jednym z postępowań, zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej jest postępowanie o stwierdzenie nieważności, o którym mowa w art. 156 kpa. W § 1 tego przepisu wymieniono przesłanki stwierdzenia nieważności, które powodują, że dotknięta jedną z tych wad decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa (jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia badanej decyzji upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne).
W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej: "Kolegium" lub "organ", orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy W., w sprawie ustalenia warunków zabudowy, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – z powodu rażącego naruszenia prawa – art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ustawy o inwestycjach.
Wyjaśnienia zatem wymaga, że termin "rażące naruszenie prawa" nie został zdefiniowany, jednak w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż pod tym pojęciem należy rozumieć takie naruszenie przepisów prawa – przede wszystkim materialnego, ale również i procesowego, które jest widoczne na pierwszy rzut oka, bez konieczności przeprowadzania szczególnych analiz. Rażąco może zostać naruszony przepis, którego brzmienie jest na tyle oczywiste, że nie wymaga wykładni.
Wskazać należy, że nie każde naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a tylko takie, którego charakter nie pozwala na pozostawienie jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie zwykłych naruszeń prawa nie może prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej na podstawie tego przepisu.
W judykaturze przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 399/17, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podzielając przytoczone wyżej poglądy sądów administracyjnych wskazać zatem należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest możliwe wówczas, gdy proste zestawienie decyzji administracyjnej oraz normy prawnej i zawartego w niej nakazu bądź zakazu ujawnia oczywistą, widoczną na pierwszy rzut oka sprzeczność. Innymi słowy, mówiąc, gdy organ wydając decyzję ignoruje przepisy, a tego rodzaju zachowanie nie daje się pogodzić z demokratycznym porządkiem prawnym.
W badanej sprawie Kolegium orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy W. w związku z pismem tego organu, złożonym po stwierdzeniu, że wydana w dniu [...] stycznia 2020r. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. 23, położonej w miejscowości S., została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ww. ustawy. Organ ustalił bowiem, że w przypadku jej realizacji, budynek mieszkalny znajdzie się w odległości 939 m od planowanej elektrowni wiatrowej (oznaczonej na mapie nr [...]), podczas gdy odległość budynku mieszkalnego od tej elektrowni, wyznaczona zgodnie z przepisami ustawy o inwestycjach, powinna wynosić 1500 m.
Merytoryczną ocenę stanowiska organu należy zatem poprzedzić analizą naruszonych w ocenie organu przepisów ustawy o inwestycjach. Artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane: budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).
Z kolei art. 6 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że odległość określoną zgodnie z art. 4 uwzględniają organy gminy i wojewoda - przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W sprawie poza sporem jest, że parametry planowanej elektrowni wiatrowej, na którą powołuje się organ (elektrownia oznaczona na mapie nr [...]) ujętej w decyzji znak: [...] Nr [...]/ 2016 z dnia [...] listopada 2016r., nie zostałyby zachowane w wypadku jej wybudowania.
Niewątpliwie w sytuacji, kiedy ww. elektrownia zostałaby wybudowana i uzyskałaby pozwolenie na użytkowanie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2020r., należałoby ocenić zgodnie z rozstrzygnięciem podjętym w zaskarżonej decyzji, albowiem z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), zwana dalej: "u.p.z.p.", wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku jej zgodności z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie ustawa o inwestycjach zawiera przepisy odrębne ustalające odległości zabudowań objętych ww. decyzją o warunkach zabudowy od elektrowni wiatrowych. Oczywistym byłoby więc, że istnienie zrealizowanej i dopuszczonej do użytkowania elektrowni wiatrowej stanowi taki element stanu faktycznego, który musiałby zostać poddany analizie prawnej przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy co do jej dopuszczalności.
Wydanie więc decyzji o warunkach zabudowy w sprzeczności z ww. ustawy o inwestycjach należałoby zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa, ponieważ już "na pierwszy rzut oka", naruszenie przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie zachowania wymaganych odległości wnioskowanej zabudowy od elektrowni istniejącej wiatrowej byłoby oczywiste.
W przedmiotowej sprawie zachodzi jednak sytuacja, wskazująca, że nie jest wiadomym, czy ww. elektrownia zostanie lub została wybudowana a jeżeli tak, to czy uzyskała pozwolenie na użytkowanie. Co więcej, nie jest wiadomym, czy pozwolenie na budowę planowanej elektrowni nie wygasło w oparciu o art. 37 ust. 1 pb.
Kolegium w swych decyzjach wykazało, że wydana w dniu [...] stycznia 2020r. decyzja ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości nr ew. [...], położonej w miejscowości S., została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 6 pkt 3 ww. ustawy. Organ ustalił bowiem, że w przypadku realizacji ww. zamierzenia budynek mieszkalny nie znajdzie się w wymaganej przepisami odległości 1500 m, lecz w odległości 939 m od planowanej elektrowni wiatrowej, oznaczonej na mapie nr [...]), objętej rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r., znak: [...] Nr [...], zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę dla "Budowy Farmy Wiatrowej W.. Decyzja ta została wydana po dniu 16 lipca 2016 r., tj. po dniu wejścia w życie przepisów ustawy o inwestycjach, co oznacza, że w stosunku do tej inwestycji nie mają zastosowania przepisy art. 13 ust. 2 oraz art. 13 ust. 2a ustawy o inwestycjach.
Przepisy te odnoszą się bowiem do tych inwestycji w zakresie elektrowni wiatrowych, które zostały zatwierdzone decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi przed wejściem w życie ustawy o inwestycjach, a więc przed dniem 16 lipca 2016 r. W konsekwencji, Kolegium niezasadnie powołuje się na regulację zawartą w art. 13 ust. 2 oraz ust. 2 a ww. ustawy, wskazującą na sposób obliczania terminów określonych w art. 37 ust. 1 pb, bez uwzględnienia okresów przedłużających ich bieg. W związku z powyższym terminy te określa się zgodnie z art. 37 ust. 1 pb, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Sprawia to, że niezbędnym było poczynienie ustaleń na okoliczność ważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r., według kryteriów art. 37 ust. 1 pb.
Zaniechanie takich ustaleń naruszało przepisy art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 107 § 3 kpa. Rację ma zatem skarżący, co do naruszenia art. 13 ust. 2 i 2a ustawy o inwestycjach oraz wskazanych przepisów procesowych, lecz naruszenie to nie miało swojego źródła, jak ujęto to w skardze wskutek zastosowania przez organ wykładni językowej, lecz wskutek błędu subsumcji, a więc niewłaściwego "podstawienia" stanu faktycznego pod art. 13 ust. 2 oraz art. 13 ust. 2a ustawy o inwestycjach.
Należy też zauważyć, że organ powołał się nie tylko na decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r., ale też wskazał, że istniały w obrocie prawnym ostateczne decyzje - pozwolenia na budowę dla elektrowni wydane przed dniem 16 lipca 2016 r., skutkiem czego pominięto regulacje art. 4 ust. 1 pkt 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 i 4. Kolegium powołując się jednak na tę grupę decyzji nie wykazało jakiegokolwiek związku ich postanowień z przedmiotem uregulowania decyzji z dnia [...] stycznia 2020r. o warunkach zabudowy. Dlatego też odwoływanie się do tych decyzji było bezskuteczne.
Wykazane wskutek powyższych rozważań Sądu naruszenie przez Kolegium ww. przepisów stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz lit. c, p.p.s.a. skutkująca uchyleniem decyzji obu instancji.
Nie był natomiast zasadny zarzut skargi naruszenia przepisów art. 97 § 1 pkt. 4 kpa, w zw. z art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, poprzez niezawieszenie postępowania prowadzonego przez organ w pierwszej i drugiej instancji w sytuacji.
Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Natomiast artykuł 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, stanowi, że w ciągu 72 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dopuszcza się uchwalanie planów miejscowych przewidujących lokalizację budynku mieszkalnego albo budynku o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, na podstawie przepisów dotychczasowych. Jakkolwiek art. 15 ust. 8 ustawy o inwestycjach, przewiduje możliwość zmiany planu miejscowego w sposób, który określiłby odległości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej objętej decyzją o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2020 r. od przewidywanej lokalizacji elektrowni wiatrowej objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2016r., w sposób zgodny z dotychczasowymi przepisami, a więc w sposób nie naruszający przepisów o odległościach lokalizacji obu inwestycji, jednakże zmiana planu miejscowego w tym zakresie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa z tego względu, że bez uchwalenia planu wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności omawianego rozstrzygnięcia z [...] stycznia 2020 r. było możliwe, pomijając już okoliczność, że uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego nie może zostać uznana za rozstrzygnięcie organu lub sądu, w rozumieniu tego przepisu.
Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia.