Uzasadnienie
Prezydent G. decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] ustalił, iż świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz P. P. za okres od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2020 r. w wysokości łącznej [...] zł są świadczeniami nienależnie pobranymi i zobowiązał skarżącą K. K. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na mocy decyzji z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] przyznano skarżącej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz P. P. w miesięcznej wysokości [...] zł na okres od [...] stycznia 2020 r. do [...] września 2020 r. Decyzję tę organ podjął na podstawie złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku skarżącej o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w T. [...], w którym wskazano, że K. K. została zawiadomiona pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. o możliwości wznowienia zakończonej sprawy celem dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego w związku z ustaleniem jego nowego adresu zamieszkania oraz pouczona o wymogach formalnych wniosku jaki winien zostać złożony. Skarżąca odebrała ww. pismo w dniu [...] stycznia 2020 r. i, jak wynika z pisma Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] października 2020 r., powyższy obowiązek spełniła dopiero w dniu [...] października 2020 r. Do tego dnia skarżąca nie złożyła stosownego wniosku o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych od zobowiązanego dłużnika alimentacyjnego G. P. w związku z ustaleniem jego miejsca zamieszkania przez organ włoski.
Dlatego też, jak wyjaśnił organ, zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przytaczając przepis art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 808 ze zm., dalej powoływanej też w skrócie jako "upoua") i wskazując na ww. okoliczności, organ I instancji stwierdził, że świadczenia alimentacyjne pobrane przez skarżącą w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] września 2020 r. w łącznej kwocie [...]zł są świadczeniami nienależnie pobranymi zgodnie z art., 2 pkt 7 lit. a upoua i wobec tego stosowanie do art. 23 ust. 1 uopua zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, w którym podniosła, że wszystkie dokumenty opisane w decyzji organu I instancji są w posiadaniu MOPR w G. i Sądu Okręgowego w T., że stan faktyczny jest niezmienny od piętnastu lat oraz, że świadczenia alimentacyjne na rzecz syna zostały wykorzystane na jego utrzymanie. Ponadto skarżąca poinformowała, iż obecnie jest na zasiłku chorobowym w związku z załamaniem psychicznym po stracie pracy i nie widzi możliwości spłaty zadłużenia.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Wskazując na prawidłowość decyzji organu I instancji SKO podkreśliło, że w związku z ustaleniem miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, o czym skarżąca została poinformowana pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., K. K. powinna złożyć wniosek w sprawie dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od zobowiązanego G. P.. Wniosek w tej sprawie skarżąca złożyła w dniu [...] października 2020 r. Oznacza to, jak stwierdziło SKO, że do dnia [...] września 2020 r. nie zachodzi przesłanka bezskuteczności egzekucji oraz, że w efekcie w takiej sytuacji ziściła się przesłanka wskazana w art. 2 pkt 7 lit. a upoua, bowiem świadczenia z funduszu alimentacyjnego zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie ich wypłaty w całości.
W skardze na powyższą decyzję K. K. wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w związku z niewezwaniem jej do uzupełnienia braków wniosku i nieuwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca powtórzyła stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dodatkowo wskazując na brak wezwania jej do uzupełniania w wyznaczonym terminie wniosku o brakujące dokumenty, brak stosownych pouczeń oraz na panującą pandemię i związany z nią wydłużony czas niezbędny na uzyskanie wymaganych dokumentów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nie odpowiadają prawu.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stosownie do art. 23 ust. 1 upoua osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu. Według art. 2 pkt 7 upoua nienależnie pobrane świadczenia to świadczenia z funduszu alimentacyjnego:
- a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części,
- b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia,
- c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia,
- d) wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów,
- e) (uchylona)
- f) wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję,
- g) wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 4b.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Zatem pojęcie to nie nawiązuje do świadomości i woli jakiejkolwiek osoby. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W wypadku świadczeń nienależnie pobranych, nie można uznać pobranych świadczeń za nienależne, jeżeli strona przyjmowała je bez świadomości, że jej się nie należały. Obowiązek zwrotu obciąża więc tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia.
Zatem dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1065/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Analiza art. 2 pkt 7 upoua prowadzi do wniosku, że w przypadkach wymienionych w art. 2 pkt 7 lit. a, b, f, g upoua, dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych, przesłanka subiektywna w postaci świadomości świadczeniobiorcy jest relewantna z uwagi na ich istotę i konstrukcję (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt 688/21 – dostępny jw.). Natomiast w przypadku określonym przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c upoua, istotny jest jedynie czynnik obiektywny w postaci zaistnienia faktu wypłacenia świadczenia bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli następnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. W odróżnieniu od pozostałych przypadków wymienionych w art. 2 pkt 7 upua, w sytuacji określonej w art. 2 pkt 7 lit. c upoua ustawodawca wyeliminował czynnik subiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego (wyrok NSA z 16 września 2020 r. sygn. akt I OSK 2372/18 – dostępny jw.).
Jak wynika z art. 9 ust. 1 i art. 15 ust. 1 i ust. 4 upoua świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej, na której to wniosek (lub jej przedstawiciela ustawowego) są one ustalane po wykazaniu bezskuteczności egzekucji.
Definicja pojęcia "bezskuteczność egzekucji" została umieszczona w art. 2 pkt 2 upoua. Oznacza ona egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych, albo postępowanie upadłościowe, w toku którego w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie otrzymano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych; za bezskuteczną egzekucję uważa się również niemożność wszczęcia lub prowadzenia egzekucji alimentów przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu przebywającemu poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z powodu:
- a) braku podstawy prawnej do podjęcia czynności zmierzających do wykonania tytułu wykonawczego w miejscu zamieszkania dłużnika,
- b) braku możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą.
Do wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy więc dołączyć, stosowanie do art. 15 ust 4 pkt 3 lit. b upoua, zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne stwierdzające bezskuteczności egzekucji. Przepis art. 15 ust. 4 upoua określa szczegółowe wymogi, jakie winien spełniać wniosek o przyznanie świadczenia. Wśród nich – oprócz ww. zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne – ustawodawca wymienia także informacje właściwego sądu lub właściwej instytucji o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą albo o niepodjęciu tych czynności, w szczególności w związku z: brakiem podstawy prawnej do ich podjęcia lub brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą (art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. g upoua).
W niniejszej sprawie orzekające organy stanęły na stanowisku, że skarżącej zostały wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego, pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości. Organy powołały się więc na określoną w art. 2 ust. 7 lit. a upoua podstawę uznania danych świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane, co uzasadniły okolicznością niezłożenia (do dnia [...] października 2020 r.) przez skarżącą stosownego wniosku o dochodzenie roszczeń alimentacyjnych od zobowiązanego dłużnika alimentacyjnego G. P. w związku z ustaleniem jego miejsca zamieszkania przez organ włoski. SKO stwierdziło, że do dnia [...] września 2020 r. nie zachodzi przesłanka bezskuteczności egzekucji.
Zauważyć jednak należy, że okoliczność braku bezskuteczności egzekucji, na którą wskazało SKO, zachodziła w sprawie w momencie złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i w dniu przyznania decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną – P. P.. Decyzję tę organ I instancji podjął na podstawie złożonego w dniu [...] stycznia 2020 r. wniosku o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w T. [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., w którym wskazano, że K. K. została zawiadomiona pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. o możliwości wznowienia zakończonej sprawy celem dochodzenia roszczeń alimentacyjnych od dłużnika alimentacyjnego w związku z ustaleniem jego nowego adresu zamieszkania oraz pouczona o wymogach formalnych wniosku jaki winien zostać złożony. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie to skarżąca odebrała w dniu [...] stycznia 2020 r., a stosowne dokumenty celem wznowienia sprawy na terenie [...] skarżąca złożyła dopiero [...] października 2020 r. (pismo Prezesa Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] października 2020 r. – k. 66 akt organu I instancji), a więc już po upływie okresu, na który przyznane zostało świadczenie z funduszu alimentacyjnego (od dnia [...] stycznia 2020 r. do dnia [...] września 2020 r.).
Oznacza to, że w sprawie organ przyznał skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego pomimo niewystąpienia ustawowej przesłanki warunkującej prawo do tego świadczenia, w postaci bezskuteczności egzekucji, co wynikało z dokumentu, na podstawie którego wydana została decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. ww. zaświadczenia Prezesa Sądu Okręgowego w T. [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Skarżąca nie przedłożyła bowiem organowi wraz z wnioskiem ani informacji właściwego sądu o podjęciu przez osobę uprawnioną czynności związanych z wykonaniem tytułu wykonawczego za granicą [w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazano jedynie, że skarżąca ma możliwość wznowienia sprawy (a nie że wznowiła sprawę) i, że o tym została poinformowana], ani też informacji o niepodjęciu tych czynności w związku z brakiem możliwości wskazania przez osobę uprawnioną miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego za granicą [w zaświadczeniu z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazano, że nowy adres miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego na terenie [...] został ustalony].
W takim stanie rzeczy, nie zachodzi więc przypadek wypłacenia świadczenia z funduszu alimentacyjnego pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia, o którym mowa w art. 2 pkt 7 lit. a upoua, gdyż wobec przyznania skarżącej świadczenia z funduszu alimentacyjnego bez zaistnienia ustawowej podstawy w postaci bezskuteczności egzekucji, nie mamy do czynienia z sytuacją wystąpienia okoliczności powodujących ustanie wypłaty świadczenia, lecz z sytuacją w ogóle braku ustawowej podstawy do ich przyznania. Wypłacenie natomiast świadczeń bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpuje przypadek z art. 2 pkt 7 lit. c upoua uznania danych świadczeń za nienależnie pobrane, co dla ustalania świadczenia nienależnie pobranego i obowiązku jego zwrotu wymaga stwierdzenia nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylenia decyzji przyznającej świadczenie i odmówienia prawa do świadczenia.
Ponadto – jak podkreślono - w przypadku określonym przez ustawodawcę w art. 2 pkt 7 lit. c upoua, istotny jest czynnik obiektywny przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego. Natomiast w przypadku określonym w art. 2 pkt 7 lit. a upoua, na który powołały się orzekające w sprawie organy, przy ustalaniu świadczenia nienależnie pobranego istotny jest czynnik subiektywny w postaci świadomości świadczeniobiorcy, iż świadczenia mu się nie należą. Pomimo, że w sprawie organy wskazały na podstawę z art. 2 pkt 7 lit. a upoua, w ogóle nie wypowiedziały się co do kwestii wystąpienia w sprawie czynnika subiektywnego.
Należy też zaznaczyć, że ustawodawca w art. 23 ust. 1a upoua wskazał, że odsetki ustawowe za opóźnienie naliczane są od kwot nienależnie pobranego świadczenia, wymienionego w art. 2 pkt 7 lit. a, b, d, f i g.
Prawidłowa kwalifikacja podstawy uznania danych świadczeń za świadczenia nienależnie pobrane ma więc istotne znaczenie, zarówno ze względu na konieczność zaistnienia ustawowych przesłanek warunkujących daną podstawę nienależenie pobranego świadczenia, ale także z uwagi na potrzebę i zakres badania świadomości świadczeniobiorcy co do tego czy świadczenia mu się nie należą, a ponadto ze względu na potrzebę (jej brak) naliczenia odsetek ustawowych za opóźnienie.
Skoro więc w sprawie organy zastosowały nieprawidłową podstawę uznania pobranych przez skarżącą świadczeń za nienależnie pobrane, i przyjętej podstawy nawet nie oceniły z punktu widzenia świadomości skarżącej, co do tego czy przedmiotowe świadczenia jej się nie należą, to tym samym koniecznym było uchylenie wydanych w sprawie decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Organy uwzględnią, że dla zastosowania podstawy z art. 2 pkt 7 lit. c upoua, konieczne jest stwierdzenie nieważności decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylenie decyzji przyznającej świadczenie i odmówienie prawa do świadczenia.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.