Uzasadnienie
Sygn. II SA/Bd 815/06
Decyzją z dnia [...] 2006r., nr [...] Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku firmy "S.", działając na podstawie art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 w związku z art. 52 ust. 2 i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.), ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na lokalizacji i budowie oddziału szpitala powiatowego w miejscowości G. na działkach nr [...] w granicach określonych na załączniku mapowym.
Pismem z dnia 6 lutego 2006 r. (wpłynęło do Urzędu Gminy w G. w dniu [...] 2006 r.) D. i B. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, przy czym adresatem tego pisma uczyniono Wójta Gminy G. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na braku uzgodnień z właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych oraz na braku uzgodnień z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych.
W odpowiedzi na pismo z 6 lutego 2006 r., Wójt Gminy G. pismem z dnia [...] 2006 L poinformował D. i B. K., iż projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym dla zamierzenia polegającego na budowie oddziału szpitala powiatowego z dodatkową funkcją rehabilitacyjną, w miejscowości G. położonej w gminie G. wraz z budową niezbędnych urządzeń budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją, nie podlega uzgodnieniu z właściwym organem nadzoru górniczego oraz właściwym organem administracji geologicznej.
Pismem z dnia [...] 2006 r. D. i B. K. wystąpili do Wojewody [...] z informacją o wniesionym w dniu 7 lutego 2006 r. odwołaniu od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2006 r. wskazując jednocześnie, iż nie zostało ono rozpatrzone. Przytoczyli zasadniczą argumentację w nim zawartą, potwierdzającą słuszność wniesionych zarzutów.
Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] 2006 r., nr [...], uznając wniesione pismo jako odwołanie od decyzji Wójta Gminy
G z dnia [...] 2006 r., orzekł o jego przekazaniu zgodnie z właściwością rzeczową, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania z 24 lutego 2006 r., postanowieniem z [...] 2006 r., nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podniesiono, że decyzja organu I instancji z dnia [...] 2006 r., nr [...] zawiera prawidłowe pouczenie o przysługującym stronie środku odwoławczym i organie odwoławczym, a strony zostały zawiadomione o jej podjęciu, zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w formie obwieszczenia ogłoszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. oraz w P., od dnia 24 stycznia 2006 r. do dnia 7 lutego 2006 r., a także na stronie internetowej Urzędu uznając jednocześnie, że w takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
W związku z tym wskazano, iż 14 - dniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczynał swój bieg (dla osób nie będących inwestorem i właścicielem na których planowana jest inwestycja) od dnia 8 lutego 2006 r. i kończył się z dniem 21 lutego 2006 r., natomiast pismo (odwołanie) D. i B. K. (adresowane do Wojewody [...]) nosi datę 24 luty 2006 r., a złożone zostało w dniu 28 lutego 2006 r. w Urzędzie Pocztowym w T., co potwierdza data stempla na kopercie. Uznano zatem, iż czynność ta została dokonana z uchybieniem terminu przewidzianego do wniesienia odwołania, który upłynął z dniem 21 lutego 2006 r., a pismo nie zawiera żadnych wyjaśnień odnośnie przyczyn powstania uchybienia, pomimo wymogu wynikającego z przepisu art. 57 § 5 i art. 58 § 1 i 2 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. i B. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji jako niezgodnych z prawem. Skarżący zarzucili, powołując się na swoje pismo z 6 lutego 2006 r., naruszenie przez Wójta Gminy G. art. 65 § 1 K.p.a. poprzez nie uznanie przedmiotowego pisma jako odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie przekazanie do organu odwoławczego tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wyjaśnili też, że ich wystąpienie do Wojewody [...] pismem z [...] 2006 r., stanowiło swego rodzaju "skargę" wobec czynności Wójta Gminy G. polegających na nie przekazaniu odwołania z [..] 2006 r. do organu wyższego stopnia celem rozpatrzenia i załatwienie sprawy poprzez udzielenie informacji zawartej w piśmie z 16 lutego 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Dodatkowo organ wskazał, że wystąpienie skarżących z dnia 6 lutego 2006 r. jest adresowane imiennie tylko do Wójta Gminy G. i ma raczej tylko charakter swoistej interwencji - sygnalizacji o konieczności dokonania uzgodnień decyzji ze wskazanymi organami, przy czym nie odpowiada też wymogom określonym przez art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi. Oceniając więc zaskarżony akt w zakresie, w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jego legalności, stwierdzić należy, iż jego wydanie nastąpiło z uchybieniem prawa.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia terminowego wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione.
Podstawową funkcją jaką spełnia kodyfikacja postępowania dministracyjnego, jest ujednolicenie wymagań, którym powinno odpowiadać prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Jednym z takich wymogów, odnoszącym się do fazy postępowania międzyinstancyjnego, statuowanym przez art. 129 § 1 i 2 K.p.a., jest konieczność wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję - w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia stronie. Oznacza to, iż kodeks postępowania administracyjnego przewiduje pośredni tryb wnoszenia odwołań od rozstrzygnięć organu I instancji oraz 14 - dniowy termin ich wnoszenia, obliczany od dnia doręczenia decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Natomiast w przypadkach określonych w przepisach szczególnych, zgodnie z art. 49 K.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, przy czym zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
W rozpatrywanej sprawie występuje właśnie sytuacja, określona przepisem art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Ten sam tryb odnosi się również do czynności doręczenia decyzji wydanych w tych sprawach. Słusznie zatem należy ocenić postępowanie organu I instancji polegające na zawiadomieniu stron nie będących inwestorem i właścicielem działek, na których planowana jest inwestycja, o treści decyzji i przysługującym środku odwoławczym oraz organie odwoławczym w formie obwieszczenia ogłoszonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy G. oraz w P., od dnia 24 stycznia 2006 r. do dnia 7 lutego 2006 r., a także na stronie internetowej Urzędu.
Termin do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczynał zatem swój bieg (dla osób nie będących inwestorem i właścicielami działek, na których planowana jest inwestycja) od dnia 8 lutego 2006 r. i kończył się z dniem 21 lutego 2006 r.
Nie sposób jednak uznać za słuszne stanowiska orzekających w sprawie organów, iż pismo D. i B. K. z 6 lutego 2006 r., które wpłynęło do Urzędu Gminy G. w dniu 7 lutego 2006 r. nie jest odwołaniem od decyzji organu I instancji a stanowi jedynie interwencję - sygnalizację podlegającą załatwieniu w formie pisma informacyjnego. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Ze wskazanych przepisów wynika więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego obejmuje również ustalenie przez organy administracji treści rzeczywistego żądania strony.
Również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, wymaga wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1592/97, LEX nr 40547).
W rozpatrywanej sprawie przyznać należy, iż pismo D. i B. K. z 6 lutego 2006 r. nie zawiera żadnego określenia rodzajowego (wniosek, odwołanie, zażalenie) jak również, że jego adresatem uczyniono podmiot właściwy do jego przyjęcia a nie rozpatrzenia. Jednak jego treść jednoznacznie wskazuje, iż mamy do czynienia z odwołaniem od decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wskazuje na to zarówno wyraźne sformułowanie zawarte w tym piśmie: "składamy odwołanie dotyczące tej decyzji", termin jego wniesienia, jak również sprecyzowanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kwestia wadliwego zaadresowania wniesionego podania jest o tyle nieistotna, że obowiązujący w postępowaniu administracyjnym - pośredni tryb wnoszenia odwołań, może wywołać u osób nie znających dokładnie procedury błędne przeświadczenie, iż adresatem odwołania należy uczynić organ bezpośrednio je przyjmujący.
Wskazać ponadto należy, że w postępowaniu administracyjnym, także w trybach odwoławczych obowiązuje przepis art. 65 K.p.a., który nakazuje przekazanie pisma organowi właściwemu ze skutkiem wynikającym z art. 65 § 2 K.p.a., co oznacza, że środek prawny wniesiony do organu niewłaściwego przed upływem przypisanego terminu uważa się za wniesiony z zachowaniem terminu ustawowego (por. wyrok NSA z 5 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1100/98, System Informacji Prawnej LEX nr 47353).
Jeżeli zaś chodzi o spełnienie formalnych warunków odwołania, wynikających z treści przepisu art. 53 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyjąć należy, iż rozstrzygnięcie w tym przedmiocie musi być poprzedzone dokonaniem stosownych ustaleń, na podstawie których stwierdza się okoliczność uchybienia wymogom formalnym, przy czym zachować należy tutaj właściwą jego formę, umożliwiając przez to zainteresowanemu ewentualną realizację uprawnienia zaskarżenia tego rozstrzygnięcia.
Reasumując, zwrócić należy uwagę, że wszelkie wątpliwości wynikające z charakteru pisma wnoszonego przez stronę, wymagają przeprowadzenia postępowania mającego na celu ich wyjaśnienie, przy jednoczesnym uwzględnieniu reguły wynikającej z art. 8 K.p.a., zgodnie z którą wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999 r., sygn. akt I SA 1511/98, System Informacji Prawnej LEX nr 48570, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3079/00, System Informacji Prawnej LEX nr 157932).
Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Oz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.