Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lipca 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 1507 ze zm, - dalej powoływanej jako "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] maja 2020r. w przedmiocie ustalenia wobec D. Z. (dalej też "Skarżącego") opłaty za pobyt ojca B. Z. w Domu Pomocy Społecznej w T..
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Decyzją Wójta Gminy L. z [...] marca 2019r. B. Z. skierowany został do Domu Pomocy Społecznej w T.. Odpłatność za pobyt w DPS ustalony został w części obciążającej B. Z. na kwotę [...]zł - stanowiącą 70% jego dochodu (decyzja Wójta Gminy L. z [...] kwietnia 2019r.). Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w T. wynosił do marca 2020r. – [...] zł, a od kwietnia 2020r. – [...] zł (informacje Prezydenta M. T. z [...] marca 2019r. i z [...] marca 2020r. publikowane w Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego).
Pismem z [...] marca 2020r.D. Z. został zawiadomiony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty za pobyt B. Z. w DPS, a w dniu [...] kwietnia 2020r. (po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego) skierowano do niego pismo z propozycją zawarcia umowy na podstawie art. 103 ust. 1 u.p.s. D. Z. zaproponowano ustalenie opłaty za pobyt ojca w DPS w T. w kwocie [...]zł i od [...] kwietnia 2020r. w kwocie [...]zł. W odpowiedzi na powyższe pismo D. Z. wyraził wolę uiszczania opłaty w kwocie [...]zł miesięcznie (pismo z [...] maja 2020r.).
Decyzją z [...] maja 2020r. Wójt Gminy L. (nr [...]) ustalił wobec D. Z. opłatę za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej w T. w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy od [...] marca 2020r. do [...] marca 2020r. i w kwocie [...]zł od [...] kwietnia 2020r.
W uzasadnieniu decyzji organ powołując się na przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s. wskazał, że D. Z., jako syn B. Z., jest w świetle ww. przepisu zobowiązany do wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Organ wskazał też, że w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że kwota miesięcznego dochodu Skarżącego wynosi [...] zł i kwota ta przekracza 300% kryterium dochodowego (2.103 zł). Wobec powyższego organ stwierdził, że wnoszona opłata za pobyt ojca w DPS mieści się w możliwościach finansowych Skarżącego, a po jej uiszczeniu dochód pozostający w dyspozycji nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. Kwota obciążająca Skarżącego została ustalona poprzez odjęcie od kwoty ogólnych kosztów pobytu mieszkańca w DPS kwoty opłaty miesięcznej uiszczanej przez B. Z., a następnie poprzez podzielenie liczby stanowiącej ww. różnicę przez liczbę osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności. Organ przyjął przy tym, że liczba osób zobowiązanych wynosi 3.
Organ podkreślił jednocześnie, iż Skarżący odmówił zawarcia umowy, w związku z tym zgodnie z art. 61 ust. 2e u.p.s. opłata została ustalona w drodze decyzji administracyjnej.
Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie, w którym podkreślił, że wysokość ustalonej opłaty jest dla niego nie do zaakceptowania. Powołał się na swoje wyjaśnienia złożone po otrzymaniu propozycji zawarcia umowy. W wyjaśnieniach tych Skarżący podnosił, że ojciec od 2000r. opuścił rodzinę, nie utrzymywał z nim żadnych kontaktów, nie realizował też dobrowolnie alimentów zasądzonych na jego rzecz (oraz dwojga jego rodzeństwa) przez sąd rodzinny. Skarżący wskazał również na możliwość posiadania przez B. Z. kolejnego dziecka – ze związku pozamałżeńskiego.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją opisaną na wstępie orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.
SKO w uzasadnieniu decyzji podtrzymało w całości stanowisko organu I instancji o zgodności z prawem ustalonej przez organ I instancji opłaty za pobyt B. Z. w DPS, podkreślając że zobowiązanym do ponoszenia przedmiotowej opłaty są dzieci B. Z. - m.in. Skarżący, który spełnia kryterium dochodowe. SKO wskazało również, że uiszczana przez ojca Skarżącego opłata nie pokrywa średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w DPS, a także że decyzją o ustaleniu opłaty za pobyt w DPS może być objęty okres wsteczny tj. od daty umieszczenia mieszkańca w placówce do daty wydania decyzji. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że algorytm naliczenia opłaty zastosowany przez organ I instancji jest co do zasady poprawny oraz, że umieszczenie ojca Skarżącego w DPS nie zwalnia osób zobowiązanych do alimentacji z obowiązków nałożonych na nich przez prawo.
Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że podnoszony przez Skarżącego brak kontaktów z ojcem od wielu lat nie ma znaczenia w perspektywie powstania obowiązku wnoszenia opłaty, albowiem na powstanie tego obowiązku nie wpływa osobisty stosunek osoby zobowiązanej względem mieszkańca DPS. Decydujące znaczenie dla ustalenia opłaty na osoby zobowiązane mają jedynie więzy pokrewieństwa.
Na ww. decyzję SKO D. Z., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez dokonanie błędnej ich wykładni i przyjęcie w sposób nieuprawniony, że w drodze umowy kierownik ośrodka pomocy społecznej jednostronnie ustala wysokość opłaty przez członków rodziny mieszkańca – z pominięciem zasady konsensusu,
- - art. 64 u.p.s. polegające na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że stosunki rodzinne nie mają znaczenia dla procesu administracyjnego, gdy tymczasem mogą one stanowić jedną z przesłanek uzasadniających zwolnienie z obowiązku wnoszenia opłaty,
- - art. 8, 75 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego,
- - art. 7, 10 oraz 80 k.p.a. poprzez brak umożliwienia Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji – co odnosi on do możliwości bezpośredniego przedstawienia swoich relacji z ojcem i okoliczności uporczywego uchylania się przez jego ojca z obowiązku alimentowania dzieci pochodzących z małżeństwa.
Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W toku postępowania sądowego swój udział w postepowaniu zgłosił pełnomocnik Skarżącego – adwokat, domagając się przeprowadzenia rozprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Zarządzeniem przewodniczącego z 31 grudnia 2020r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne. W Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym - co też uczyniono w niniejszej sprawie na podstawie ww. zarządzenia.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej, regulujące kwestie związane z ustalaniem odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.
Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust.
3. Z ust. 2 pkt 1 wynika, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej o zasięgu gminnym (a z takim mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) - ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) i ogłasza w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie później niż do dnia 31 marca każdego roku. Ogłoszenie, o którym mowa w ust. 2, stanowi podstawę do ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od następnego miesiąca przypadającego po miesiącu, w którym zostało opublikowane. Do tego czasu odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej ustala się na podstawie ogłoszenia z roku poprzedniego (ust. 4).
W art. 61 u.p.s. przewidziano, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:
- 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.
Z art. 61 ust. 2 u.p.s. wynika, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:
- 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu;
- 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:
- a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,
- b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;
- 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.
Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca wprowadził zasadę, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny oraz, że obowiązek ponoszenia przez podmioty określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej mieszkańca, którego dochód (70 % tego dochodu) nie wystarcza do pokrycie ustalanego i ogłoszonego średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, powstaje z mocy prawa i ma charakter kaskadowo subsydiarny, tzn. małżonek, krewni oraz gmina uiszczają opłatę dopiero wtedy, gdy mieszkaniec domu nie jest w tym zakresie samowystarczalny, z tym że małżonek zobowiązany jest w pierwszej kolejności, następnie zstępni przed wstępnymi, a dopiero na końcu gmina.
Sama wysokość odpłatności może zostać ustalona w dwojaki sposób - w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s., bądź na podstawie decyzji administracyjnej, w przypadkach, o których mowa w art. 61 ust. 2d i 2e u.p.s. W pierwszej kolejności organ winien dążyć do zawarcia z osobą zobowiązaną umowy, o której mowa ww. art. 103 ust. 2 u.p.s., a w przypadku, gdyby do jej zawarcia (z różnych przyczyn) nie doszło, winien ustalić wysokość opłaty w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 61 ust. 2d u.p.s. w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Ustalenie wobec zstępnych wysokości opłaty na podstawie umowy lub decyzji, o której mowa w art. 61 ust. 2d u.p.s. następuje z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (vide: art. 61 ust. 2d u.p.s.). W pierwszym z nich zawarto warunek o charakterze finansowym, wskazujący, że dochód zstępnych obowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej musi być wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (w przypadku osoby samotnie gospodarującej - lit. a) lub 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (w przypadku osoby w rodzinie - lit. b), z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub odpowiednio 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ograniczenia określone w art. 103 ust. 2 u.p.s. to powinność uwzględnienia przy ustalaniu opłaty wysokości dochodów i możliwości osób zobowiązanych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ ustalając w drodze decyzji opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej ma powinność zarówno określenia kręgu osób zobowiązanych do pokrycia pozostałej części opłaty, jak i ustalenia warunków finansowo-majątkowych tychże osób, pozwalających na stwierdzenie, czy w świetle ww. wymogów, są one wystarczające do obciążenia tych osób stosownymi opłatami. W przypadku, gdy osób zobowiązanych jest więcej, organ winien objąć sprawę ustalenia wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej jednym postępowaniem i w jego toku poczynić ustalenia dotyczące ich sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia kosztów z tego tytułu. Rzeczą organu jest wówczas ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów.
Następnie organ winien ustalić krąg osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej i podjąć działania zmierzające do ustalenia ich sytuacji dochodowej i w konsekwencji wysokości opłaty (por.m.in. WSA w Szczecinie z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 770/19 -dostępne w bazie Lex nr 2825366; WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 321/20 – Lex nr 3029042). Organ nie może zatem arbitralnie dokonać wyboru spośród zstępnych osoby, którą stać na uiszczenie wymaganej części opłaty, bez należytego rozważenia możliwości finansowych pozostały zstępnych, a nawet samego mieszkańca DPS. Organ powinien dążyć do równomiernego obciążenia zstępnych opłatą za pobyt krewnego w DPS. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a różnicować je może jedynie wykazana przez każdego ze zstępnych sytuacja dochodowa lub majątkowa (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 259/17 – dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z oświadczenia Skarżącego wynika, że B. Z. posiada troje dzieci ze związku małżeńskiego oraz jedno dziecko z nieformalnego związku pozamałżeńskiego. W aktach sprawy brak jest jednak jakichkolwiek informacji odnośnie sytuacji dochodowej zstępnych mieszkańca DPS (poza Skarżącym) oraz możliwości ponoszenia przez nich kosztów z tytułu opłaty za pobyt w DPS. W aktach sprawy oraz w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji nie ma żadnych danych dotyczących kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia przedmiotowej opłaty, pomimo że organy (ustalając wysokość opłaty obciążającej Skarżącego) przyjmowały, że poza Skarżącym są jeszcze inne osoby zobowiązane. Tymczasem - w świetle powyżej przytoczonych przepisów - na wszystkich zstępnych B. Z. ciąży z mocy prawa obowiązek ponoszenia opłaty za jego pobyt w DPS. Brak poczynienia ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, odnośnie dochodów i możliwości finansowych wszystkich zstępnych B. Z. nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości obciążenia Skarżącego przedmiotową opłatą.
Organy obu instancji w żaden sposób nie wypowiedziały się również odnośnie kwestii możliwości ponoszenia przez Skarżącego przedmiotowej opłaty, a jak podkreślono powyżej ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. następuje z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., a więc nie tylko warunku dochodowego, określonego w art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.s., ale również możliwości finansowych Skarżącego.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W myśl natomiast art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 ust. 1 k.p.a.). Ponadto organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a., organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę.
Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia, a w konsekwencji czyni niemożliwym dokonanie przez Sąd kontroli decyzji administracyjnej. Z treści art. 11 k.p.a. wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy oraz ustosunkowanie się do argumentów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania (art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.). Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwych w tym zakresie decyzji administracyjnych.
W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie organy naruszyły wskazane przepisy postępowania, z uwagi na niepoczynienie ustaleń, znajdujących wyraz w uzasadnieniu podjętych decyzji, dotyczących sytuacji dochodowej i możliwości ponoszenia opłaty przez wszystkich zstępnych B. Z., jako osób zobowiązanych z mocy prawa do ponoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS, a także niezweryfikowanie możliwości ponoszenia ustalonej opłaty przez Skarżącego w świetle okoliczności dotyczących kosztów jego utrzymania i stałych wydatków. Brak poczynienia przez organy ustaleń we wskazanym zakresie oznacza, że podjęte przez organy decyzje nie poddają się kontroli Sądu oraz budzą uzasadnione wątpliwości czy w sprawie nie dokonano arbitralnego wyboru osoby zobowiązanej do uiszczenia przedmiotowej opłaty spośród zstępnych mieszkańca DPS oraz czy w sprawie nie ustalono w sposób dowolny przedmiotowej opłaty.
Powyższe braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, czynią zasadnym zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania we wskazanym zakresie.
Pozostałe zarzuty skargi okazały się niezasadne. Dotyczy to: naruszenia art. 103 ust. 2 oraz art. 64 u.p.s., a także podnoszonej okoliczności nagannego postępowania ojca Skarżącego, wobec niego, jak i jego rodzeństwa rodziny oraz możliwości objęcia opłatami okresu wstecznego.
Ostatnie wskazane fakty, nie mają znaczenia dla sprawy w świetle omawianych przepisów, które nie wskazują tych okoliczności, jako mających wpływ na ustalenie opłaty.
Co do zarzutu pominięcia okoliczności zadeklarowania prze Skarżącego kwoty [...]zł jako opłaty uiszczanej przez niego tytułem pokrycia kosztów pobytu jego ojca w DPS – to zgodzić należy się z organem odwoławczym, że propozycja wywiązywania się z obowiązku partycypowania w kosztach utrzymania ojca w wymiarze symbolicznym powinna być uznana za odmowę zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Po pierwsze obowiązek partycypowania w opłacie za pobyt w domu pomocy społecznej członka rodziny wynika z dominującej w pomocy społecznej zasady pomocniczości, w myśl której powinności rodziny wyprzedzają obowiązki władz publicznych. Choć ww. art. 103 ust. 2 u.p.s. przewiduje ustalenie w drodze umowy opłaty wnoszonej przez krewnych mieszkańca DPS, przepis ten nie może być jednak postrzegany jako wyłączna podstawa konkretyzacji zobowiązań rodziny, odmowa jej zawarcia niweczyłaby bowiem obowiązek wynikający wprost z art. 61 ust. 1 u.p.s.
Trzeba jeszcze raz podkreślić, że zawarcie umowy służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy, a samo priorytetowe potraktowanie umowy przez ustawodawcę nie wyklucza jednak zastosowania administracyjnego trybu rozstrzygania. Skoro Skarżący odmówił zaaprobowania propozycji organu i zgodził się jedynie na symboliczną opłatę, to nie może kwestionować ustalenia opłaty w trybie decyzji administracyjnej. Kierowanie się zasadą swobody zawierania umów nie może prowadzić do sytuacji, w której realizacja ustawowego obowiązku ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS stałaby się niemożliwa lub iluzoryczna.
Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dotyczący zaniechania przez organy oceny, czy względem Skarżącego nie zachodzą przesłanki do zwolnienia z opłaty na zasadzie art. 64 u.p.s., bowiem postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Kwestia, czy w trybie postępowania o ustalenie opłaty za pobyt w DPS można orzekać łącznie także w przedmiocie ustawowych przesłanek zwolnienia z tej opłaty była w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych rozbieżna. Aktualnie ugruntował się jednolity pogląd, ukształtowany uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. o sygnaturze akt I OPS 7/17 (dostępna na stronie jw.), zgodnie z którym: "obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 u.p.s.".
W uzasadnieniu tej uchwały NSA zauważył, że z treści art. 64 u.p.s. wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w DPS może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w DPS może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
Mając na uwadze powyższe - Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie decyzje naruszają ww. przepisy postępowania tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Ponownie prowadząc postępowanie organy powinny wyeliminować wskazane przez Sąd uchybienia tj. w pierwszej kolejności zobowiązane będą do ustalenia kręgu wszystkich osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt B. Z. w DPS, a w sytuacji gdy w sprawie występować będą jeszcze inni (poza Skarżącym) zstępni B. Z., którzy potencjalnie mogą być obciążeni kosztami opłat, to organ winien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty na pobyt. Osoby te powinny być zawiadamiane o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Rzeczą organu będzie następnie ustalenie wysokości kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca i wnoszoną przez niego opłatą, stanowiącą nie więcej niż 70% jego dochodów oraz podjęcie działań zmierzających do ustalenia sytuacji dochodowej wszystkich zobowiązanych – a w konsekwencji wysokości opłaty.
Obowiązkiem organów będzie też wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób określona została względem osoby zobowiązanej konkretna wysokość ustalonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, a także wypowiedzieć się odnośnie wszystkich ustawowych ograniczeń dotyczących ustalenia w trybie art. 61 ust. 2d u.p.s. opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w tym więc i co do kwestii możliwości ponoszenia przez osobę zobowiązaną przedmiotowej opłaty.
O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).