Uzasadnienie
W. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie istniejącego budynku handlowo usługowego oraz budowie szamba na działce nr [...] w miejscowości T. Wójt Gminy T. działając jako organ pierwszej instancji na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 i art. 64 ust 1 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, decyzją z [...] 2006 r. (nr [...]) ustalił warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy wydano po stwierdzeniu, iż planowana inwestycja nie zakłóci wymagań ładu przestrzennego oraz spełnia warunki zgodne z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od tej decyzji wniosła D. W. Wskazała na naruszenie § 12 ust. 3 pkt 2, § 36 ust.1 pkt 1, 2, 6 oraz § 271 ust 2 z dnia 12 kwietnia 2002 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz.690). Odwołująca się zarzuciła, że, budynek inwestora sytuuje się od granicy z jej działką w odległości niezgodnej z odległościami 3 lub 4 metrów, wymaganymi w tym rozporządzeniu. Podniosła też, że lokalizacja szamba jest sprzeczna z § 36 ust. 1 pkt 1,2,6 wskazanego rozporządzenia, a poza tym jest ono zlokalizowane bezpośrednio przy ciągu pieszym i drodze do sklepów dworca PKS. W ocenie odwołującej się usytuowanie budynku inwestora koliduje również z wymaganiami określonymi w przepisie § 271, zaznaczając, że jej garaż jest pokryty łatwopalną papą oraz deskami.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia organ stwierdził, iż zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium powołało w swoich rozważaniach przesłanki zawarte w art. 61 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdziło brak ich naruszenia. Wskazało, iż zaskarżona decyzja w punkcie 2 oraz 7 zawiera wszelkie wymagania co do warunków i szczegółowych zasad zabudowy przez zobowiązanie inwestora do dokonania zmiany zagospodarowania terenu z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz przepisami szczególnymi.
Z kolei w punkcie 3 decyzji wskazano na zgodność lokalizacji obiektu na granicy nieruchomości z przepisami przeciwpożarowymi. Podniosło, iż postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy obejmuje swoim zakresem badanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w ocenie organu promesę uzyskania pozwolenia na budowę i w tym właśnie postępowaniu, organy właściwe zobligowane są do przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych. Organ wyjaśnił, że przebudowa dotyczy budynku już istniejącego, znajdującego się już bezpośrednio przy granicy działki, zatem względem zamierzenia nie można odnieść przywoływanego w odwołaniu wymogu odległości 3 lub 4 metrów; nadto fakt istnienia garażu (ściany bez otworów okiennych) pozwala również na usytuowanie na sąsiedniej działce ściany bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy. Organ podkreślił też, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana zgodnie z przepisami przeciwpożarowymi, a z kolei, co wynika z mapy stanowiącej załącznik do decyzji, planowane szambo o powierzchni 5 m² nie będzie położone w bezpośrednim sąsiedztwie działki [...].
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wskazała, iż zgodnie z przepisem § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sporna odległość budynku inwestora do granicy z jej działką winna wynosić 4 m.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przez organ § 36 ust.2 pkt 1 i 2 przywoływanego rozporządzenia w zakresie lokalizacji szamba, wobec wątpliwości co do kwalifikacji sąsiadujących z jej działką terenów spełniających warunki zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej.
Ponadto wyraziła swą wątpliwość, czy projektowana przebudowa spełnia niezbędne warunki techniczne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna i należało ją uwzględnić.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Jest poza sporem, że nieruchomość na której ma nastąpić wnioskowania inwestycja nie jest objęta aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji zastosowanie mają przepisy art. 59 i 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.).
Jak trafnie więc zauważył organ II instancji, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, stosownie do przepisu art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, co jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1), - teren ma dostęp do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt. 3), - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4), - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5).
Okolicznością bezsporną i niewątpliwą jest, że planowana inwestycja spełnia w/w warunki z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1-4 w/w ustawy.
Słusznie też organ odwoławczy stwierdził, że poprzez przepis art. 64 w/w ustawy, odpowiednie zastosowanie znajduje również przepis art. 53 ust. 3-5 lit. a. tej ustawy. Zgodnie z jej art. 53 ust. 4, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wskazanymi w tym przepisie, m.in. właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego; przy czym wskazanych uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, co powoduje konieczność doręczenia odpisów postanowień stronom postępowania. Tymczasem postanowienie Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w R. z [...]2006 r., uzgadniające projekt decyzji, nie zostało doręczone stronom postępowania (vide: k. 57 w/w akt).
Co się zaś tyczy drogi gminnej, to trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku dróg gminnych. W decyzji I instancyjnej ustalono, iż odległość zabudowy w stosunku do drogi gminnej na działce [...] od strony południowej powinna wynosić min. 1,5 m. Zgodnie z ust. 2 wyżej wskazanego artykułu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. W uzasadnieniu decyzji I instancji organy powołują się na oświadczenie z dnia 8 sierpnia 2005 r. "wydanym w tej sprawie przez Urząd Gminy T., w którym wyrażona została zgoda na zbliżenie rozbudowywanego budynku usługowo-handlowego na przedmiotowej działce nr 31/13 do drogi gminnej w/w odległości 1,5 m". W akta sprawy jednak nie znajduje się powyższe oświadczenie, ani też – co istotniejsze – postanowienie. Ponadto trzeba też stwierdzić, że urząd gminy nie sprawuje funkcji zarządcy drogi, lecz wójt (art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U.07.19.115).
Powyższe uchybienia należy zakwalifikować jako naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a więc stanowią one podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Zaznaczenia wymaga też uchybienie organów w zakresie braku wyznaczenia obszaru analizowanego. W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury wydał dnia 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). § 3 rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa wart. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.
W przedmiotowej sprawie organ na podstawie § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z przedłożonych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy w niniejszej sprawie aktach sprawy z postępowania administracyjnego wynika, że do decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, dołączono Załącznik graficzny nr 1. Na załączniku tym w skali 1:500 oznaczono teren analizowanej inwestycji i nieprzekraczalną linie zabudowy. Wbrew treści § 3 w/w rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. nie zawiera on jednak granic obszaru analizowanego. Z załączonych map wynika, ponadto, że frontem działki [...], jest południowy bok jej prostokąta, który przekracza szerokość elewacji frontowej budynku, wynoszącej 15,5 metra.
W konsekwencji obszar analizowany winien obejmować teren o długości nie mniejszej niż po 50 metrów licząc od granic tej działki, która to odległość nie została zachowana na załączniku mapowym nr 1, oraz nr 3 do decyzji pierwszoinstancyjnej.
Powyższe uchybienie – brak wyznaczenia obszaru analizowanego - co do zasady można byłoby zakwalifikować jako naruszenie przez organy przepisu prawa materialnego. Sąd nie miał jednakże podstaw do przyjęcia, iż wada ta mogłaby stanowić samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, byłoby to bowiem możliwe tylko wtedy, gdyby z materiału dowodowego sprawy wynikało w sposób niewątpliwy, iż wadliwość analizy miała wpływ na wynik sprawy, co należy rozumieć w ten sposób, iż gdyby analiza sporządzona została poprawnie, to w sposób oczywisty organ orzekłby inaczej niż to miało miejsce. Wniosku takiego nie sposób jednakże wyprowadzić w oparciu o akta sprawy (Sąd nie może zatem wykluczyć sytuacji, w której organy dysponujące analizą zgodną z wymaganiami orzekłyby - w całkowicie uzasadniony sposób - tak samo).
Sąd był jednakże zobowiązany do uznania, iż dysponując wadliwą analizą organy orzekające w sprawie nie miały możliwości rzetelnego zbadania stanu zagospodarowania otoczenia inwestycji, co oznacza, iż orzekły w przedmiocie wniosku inwestora, nie wyjaśniając wszystkich okoliczności, które przy orzekaniu tym należało wziąć pod uwagę. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania (a konkretnie - art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji.
Ustosunkowując się do zarzutu strony dotyczącego usytuowania budynku niezgodnie z § 271 wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to w ocenie Sądu zarzut ten nie jest zasadny. Przepis ten zawiera normy ochrony przeciwpożarowej, których pełne respektowanie organ przewiduje w pkt trzecim decyzji pierwszoinstancyjnej, warunkując nadbudowę istniejącego budynku pod warunkiem zgodności z przepisami przeciwpożarowymi w zakresie lokalizacji obiektu na granicy nieruchomości.
Co się natomiast tyczy zarzutów skarżącej dotyczących wadliwej odległości budynku inwestora od granicy działki, niezgodnego z przepisami usytuowania szamba, czy też spełnienia innych warunków technicznych przebudowy, to w ocenie Sądu zarzuty te nie są zasadne. Okoliczności te bowiem nie mogą być rozstrzygane w przedmiotowym postępowaniu, lecz w postępowaniu którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę. Należy bowiem wyjaśnić, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem (a jednocześnie w stosunku do nieruchomości sąsiednich). Paragraf 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.01.38.454), które jest rozporządzeniem wykonawczym do w/w ustawy, wskazuje (wprawdzie posługując się katalogiem otwartym), iż w postępowaniu tym określa się: 1) linię zabudowy, 2) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokość elewacji frontowej, 4) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, 5) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych).
Te zatem kwestie winny być w szczególności przedmiotem rozstrzygania we wskazanym wyżej postępowaniu. Kwestia, o którą chodzi skarżącej jest natomiast przedmiotem postępowania odnośnie wydania pozwolenia na budowę. W tym to postępowaniu wnioskodawca obowiązany jest szczegółowo wskazać charakterystykę inwestycji, w tym oczywiście jej dokładną lokalizację (art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm). Organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzje o pozwolenie na budowę, do którego należy wszechstronna ocena, czy projektowany obiekt odpowiada warunkom wynikającym z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych (por. wyrok wsa z 2005.08.24, IV SA/Wa 252/05, opubl. LEX nr 191978).
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 wyroku a w oparciu o art. 152 tej ustawy jak w pkt 2 wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić wyżej poczynione rozważania dotyczące prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i procesowego.