Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] lipca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej powoływana jako upzp) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu odwołania S. sp. z o.o. w B. (dalej określana jako Skarżąca) od decyzji Wójta Gminy Ł. z [...] maja 2022 r., znak: [...]- uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy Ł. zaskarżoną decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działek nr [...], [...], [...] w miejscowości G. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Skarżąca, zarzucając jej naruszenie:
art. 8 kpa poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego, zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz respektowanie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, art. 6 kpa poprzez naruszenie przez organ zasady praworządności, w szczególności przez wydanie decyzji z naruszeniem niżej wskazanych przepisów prawa materialnego;
art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez błędną wykładnię, polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 upzp do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp;
art. 10 ust. 2a w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 upzp, tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 upzp nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
- - art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna o parametrach wskazanych we wniosku stanowi instalację odnawialnego źródła energii korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp.
SKO wyjaśniło, że organ wydający decyzję w przedmiocie warunków zabudowy ma obowiązek sporządzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak i analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp).
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1986), do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym.
przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588), które stanowi podstawę do analizy w zakresie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wynikających z art. 61 ust. 1-6 cyt. Ustawy.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2399), do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy zauważyć, że skarżona decyzja winna zostać uchylona, a sama sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. SKO dostrzegło bowiem błędy, które w istocie uniemożliwiają dokonanie oceny, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy.
Zasadnicza część sporu sprowadza się w istocie do kwestii, czy planowaną inwestycję, tj. budowę elektrowni fotowoltaicznej, można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp (tj. do urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii). Organ I instancji planowaną inwestycję zakwalifikował jako "zabudowę produkcyjną", a zatem wymaga spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa" zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. Natomiast strona odwołująca wskazuje, że planowana inwestycja zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii wymienionej w art. 61 ust. 3 ustawy. W ocenie organu odwoławczego rację należy przyznać organowi I instancji.
Kolegium wskazało na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 6.05.2021 r., II SA/Bd 994/20, który w podobnej rodzajowo sprawie wywiódł, że "zasadniczy spór w sprawie dotyczy kwestii, czy przedmiotowa elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 1 MW zalicza się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, czy do urządzeń infrastruktury przemysłowej. Organy stanęły na stanowisku pierwszym, Skarżąca zaś na stanowisku drugim, wskazując na konieczność spełnienia przez planowana inwestycję przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa".
W ocenie Sądu rację w tym sporze przyznać należy stronie skarżącej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. następującego warunku: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże, jak wynika z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (w brzmieniu nadanym mu przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. - Dz. U. z 2019 r. poz. 1524 - zmieniającej nin. ustawę z dniem 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
Z kolei z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 610) wynika, że instalacja odnawialnego źródła energii - oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub, obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno- użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.
Z literalnego brzmienia przywołanej ustawy wynika wprost, że po pierwsze elektrownia fotowoltaiczna nie jest urządzeniem technicznym, a po drugie wnioskować by można, że każda elektrownia fotowoltaiczna - będąc urządzeniem służącym do wytwarzania energii, w którym energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., co by oznaczało, że do jej budowy nie potrzeba spełnienia zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem Sądu dokonanie interpretacji ww. przepisu z zastosowaniem reguł jedynie wykładni literalnej nie jest prawidłowe. Jak trafnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19 [...] z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, projekt ustawy druk VIII.3656) wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prokonsumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji, pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym, nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej (por. art. 1 pkt 27a ustawy).
Wobec powyższego należy odwołać się też do reguł wykładni systemowej i przyjąć, że stosowanie przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. - powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (chodzi o art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko w zależności od potrzeb określa się w miejscowym planie. Z przywołanych przepisów wynika więc, że ustawodawca dokonał rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.
W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach (por. M. Szyrski, Rola samorządu terytorialnego w rozwoju odnawialnych źródeł energii, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 116-117; H. Izdebski, J. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, baza LEX, art. 10). Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza ładu przestrzennego w gminie.
Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest, aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to oczywiście możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (vide: wyroki NSA w sprawach: II OSK 794/16, II OSK 2727/17, II OSK 2758/16 - dostępne jw.)".
W ocenie organu odwoławczego w sytuacji, gdy przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych, ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp. W grę zatem wchodzi zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kontynuując, należy zauważyć, że skarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji znak: [...] z dnia [...].05.2022 r. część tekstowa i część graficzna. Ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest zatem oceną dowolną, co byłoby niedopuszczalne.
Kolegium zwróciło uwagę na dostrzeżone uchybienia co do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, które są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Ł. Tym samym organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, co w konsekwencji uchybia przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 upzp).
Sprzeciw od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej:
naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne skorzystanie z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, tj. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, pomimo że do planowanej inwestycji nie stosuje się tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", co wynika z prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i nie wymaga w tym zakresie prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego;
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp poprzez błędną wykładnię polegającą na całkowitym pominięciu literalnego brzmienia tego przepisu i w konsekwencji uznaniu, że dla instalacji odnawialnych źródeł energii przekraczających 500 kW wymagane jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, podczas gdy przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnych źródeł energii i zgodnie z treścią art. 61 ust. 3 upzp do tego typu urządzeń nie jest wymagane spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 upzp;
art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 upzp, tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm elektrowni fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 upzp nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy;
art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 61 ust. 3 upzp poprzez ich błędną wykładnię i zaniechanie uznania, że farma fotowoltaiczna, o parametrach wskazanych we wniosku, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, korzystającą z wyłączenia, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp;
art. 9 ust. 5 upzp poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ustalenia studium mają wiążący charakter w niniejszym postępowaniu, pomimo że studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniesiony w sprawie sprzeciw należało uwzględnić.
Zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako ppsa), który to przepis stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa, a zatem czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej.
Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem, a więc nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje jedynie oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały wprost określone w art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.
Pomimo że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji kasacyjnej określonych w art. 138 § 2 kpa, to jednak ocena ta nie może abstrahować od przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, jako że to przepisy prawa materialnego z reguły determinują zakres postępowania wyjaśniającego. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy podlega w takim wypadku ocenie przez pryzmat przepisów prawa materialnego. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e ppsa należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie.
Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji, nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc dla możliwości zastosowania norm materialnoprawnych w konkretnej, indywidualnej sprawie.
Rozpoznając przedmiotowy sprzeciw, Sąd był zatem zobligowany w okolicznościach niniejszej sprawy do oceny zajętego przez SKO stanowiska co do prawidłowości kwalifikacji zamierzonej inwestycji - elektrowni fotowoltaicznej, jako instalacji odnawialnego źródła energii, skoro ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 3 upzp. W przypadku bowiem kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii, o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp, brak jest konieczności - w świetle treści tego przepisu - oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ppsa. W konsekwencji, właściwa kwalifikacja inwestycji determinuje podlegające wyjaśnieniu okoliczności sprawy, a tym samym ocenę, czy wystąpiły w sprawie podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa.
W ocenie Sądu przedmiotową inwestycję należało uznać za instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 ze zm., dalej powoływana jako uoze), o której mowa w art. 61 ust. 3 upzp. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z 26.04.2022 r., II SA/Bd 1591/21 i przyjmuje je jako swoje.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W art. 61 ust. 1 pkt 1 sformułowano zaś wymóg polegający na tym, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wymóg ten określany jako przesłanka "dobrego sąsiedztwa" nie obowiązuje jednak w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp. W myśl tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W myśl zaś art. 2 pkt 13 uoze, instalacją odnawialnego źródła energii jest instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół:
- a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
- b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego.
Według zaś art. 2 pkt 22 tej ustawy, odnawialne źródło energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów.
Przedmiotowa inwestycja polega na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 8 MW. Planowane przedsięwzięcie sprowadza się więc do budowy infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej. Niewątpliwe więc w sprawie mamy do czynienia z realizacją urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnego źródła energii w postaci energii słonecznej, a więc odnawialnego, niekopalnego źródła energii obejmującego energię promieniowania słonecznego. Taki charakter inwestycji kwalifikuje ją więc jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. To zaś oznacza, wbrew stanowisku SKO wyrażonym w objętej sprzeciwem decyzji, że obowiązków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp w myśl art. 61 ust. 3 upzp nie stosuje się do spornej inwestycji (por. wyroki WSA w Olsztynie z 22.12.2020 r., II SA/Ol 547/20, NSA z 11.01.2022 r., II OSK 667/21; WSA w Poznaniu z 16.03.2022 r., IV SA/Po 96/22; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Nie było zatem w tym przypadku konieczne wyznaczanie obszaru analizowanego i przeprowadzenie jego analizy w celu oceny dopuszczalności realizacji przedmiotowej inwestycji w świetle zasady dobrego sąsiedztwa, ani też konieczności weryfikacji warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Brzmienie przepisu art. 61 ust. 3 upzp jest jednoznaczne. Wynika z niego wprost, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, stanowi zaś instalację odnawialnego źródła energii w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 w zw. z art. 2 pkt 22 uoze. Skoro definicja instalacji odnawialnego źródła energii określona w art. 2 pkt 13 uoze, do której odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie zawęża tego pojęcia do poszczególnych rodzajów instalacji, to brak jest podstaw do zmiany zakresu pojęciowego definicji legalnej instalacji odnawialnego źródła energii na potrzeby weryfikacji wymogów wydania decyzji o warunkach zabudowy, i ograniczenie tej definicji tylko do określonych rodzajów instalacji.
Konsekwencją powyższego jest więc brak konieczności weryfikacji, czy zamierzenie inwestycyjne, stanowiące w świetle definicji z art. 2 pkt 13 uoze instalację odnawialnego źródła energii, spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 upzp.
Ustosunkowując się zaś do argumentacji przedstawionej w powołanych przez SKO orzeczeniach sądów administracyjnych, a dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy do 100 kW, należy zaznaczyć, że na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.") art. 61 ust. 3 upzp otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze. Z dniem wejścia w życie ww. ustawy (29 grudnia 2019 r.) instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze dodano więc do art. 61 ust. 3 upzp jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ani z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 upzp, ani z treści art. 2 pkt 13 uoze, do którego odwołuje się ustawodawca w art. 61 ust. 3 upzp, nie wynika ograniczenie instalacji odnawialnego źródła energii do instalacji o mocy do 100 kW.
Po dokonanej ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. zmianie art. 61 ust. 3 upzp instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, do których zaliczają się elektrownie fotowoltaiczne, zostały więc wyłączone spod wymogu spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, a ustawodawca nie uzależnił tego wyłączenia od mocy instalacji odnawialnego źródła energii. Na marginesie należy przy tym zauważyć, że posłużenie się przez ustawodawcę w zmienionym przepisie pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej, wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć i tym samym zdezaktualizowało zasadność posiłkowania się orzecznictwem sprzed ww. zmiany art. 61 ust. 3 upzp odnoszącym się do kwestii zaliczenia elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd podziela argumentację wyrażoną w ww. wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17.03.2022 r., II SA/Go1097/21, w ramach której wskazano, że gdyby przyjąć stanowisko iż uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania przepisu art. 61 ust. 3 upzp do instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, że zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej - to poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW. Mikroinstalacja to bowiem instalacja odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączona do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 uoze).
Natomiast przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW). Co więcej, w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 upzp wskazano, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest tu uzasadnienia dla zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 upzp. Potwierdza to dalszy zapis uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że "w zakresie zasad zagospodarowania przestrzennego doprecyzowano dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego, który umożliwiając lokalizację budynków powinien umożliwić również lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną, którą najprościej zintegrować z budynkami mieszkalnymi".
Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.
Należy też zauważyć, że stanowisko SKO nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych - o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.
Zdaniem Sądu, w świetle poczynionych uwag, należy podzielić stanowisko Skarżącej, że wykładnia przepisu art. 61 ust. 3 upzp w powiązaniu także z treścią i uzasadnieniem ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nie uprawnia do wyłączenia z pojęcia instalacji odnawialnego źródła energii, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp, instalacji o mocy przekraczającej 100 kW, co dodatkowo potwierdza aktualne brzmienie przepisu art. 10 ust. 2a upzp normującego kwestię wymogu ustalenia w studium rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, w którym to przepisie w następstwie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1873) zwiększono moc urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii ze 100 kW do 500 kW, a w przypadku określonej ich lokalizacji aż do 1000 kW. Trudno jest bowiem uznać instalacje fotowoltaiczne o mocy bliskiej 1 MW za instalacje prosumenckie.
Należy też zaznaczyć, że skoro w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. ustawodawca rozróżnia i wyszczególnia mikroinstalację w rozumieniu art. 2 pkt 19 uoze, to nie ma uzasadnienia dla uznania, że w następnym przepisie, tj. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. posługując się ogólnym pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 uoze, ma na myśli jedynie instalacje o mocy poniżej 100kW. Tym bardziej, że w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. wyjaśniono także, że "ze względu na rozbieżności judykatury, interwencji ustawodawcy wymagała również kwestia kwalifikowania budowy urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp", że "w związku z rozbieżnością orzeczniczą, z punktu widzenia potrzeb procesu inwestycyjnego w branży odnawialnych źródeł energii przeżywającej dynamiczny rozwój, zaproponowano rozszerzenie art. 61 ust. 3 upzp o instalacje odnawialnego źródła energii" i, że "przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie będzie wymagane spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej". W ramach tych zapisów w żadnym miejscu nie wskazano, że zmiana art. 61 ust. 3 upzp nie ma dotyczyć wszystkich instalacji odnawialnego źródła energii, lecz jedynie tych o mocy do 100 kW.
Argumentem za zasadnością poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy nie może być również stanowisko, że tylko na obszarach wskazanych w studiach mogą być realizowane urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Stosownie do art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (obecnie 500 kW, a nawet do 1000 kW), a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w studium ustala się ich rozmieszczenie.
Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Przytoczone przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp dotyczą planowania przestrzennego, a nie przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie wyłączają one lokalizacji określonych w tych przepisach instalacji odnawialnych źródeł energii na podstawie decyzji administracyjnej. Gdyby taka była wola ustawodawcy, to odnośnie tego rodzaju inwestycji zawarłby podobne unormowanie jak w art. 10 ust. 3b upzp w odniesieniu do obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, czego jednak nie uczynił.
Należy mieć ponadto na uwadze przepis art. 9 ust. 4 upzp, który stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest zaś objęty planem miejscowym, natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na podstawie przepisów odrębnych i zapisy (ich brak) studium nie mają dla niej wiążącego charakteru.
Mając zatem na uwadze wszystkie wskazane powyżej argumenty, Sąd stwierdził, że SKO błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Powyższe, jak wykazano, nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 upzp. W konsekwencji, stanowisko SKO o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem weryfikacji spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa uznać należało za błędne, a tym samym nie uzasadniające wydania decyzji kasacyjnej z uzasadnieniem przytoczonym przez organ odwoławczy.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że SKO nie wskazało w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. W konsekwencji oznacza to, że rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uzasadnieniem wskazanym przez organ odwoławczy i przekazujące sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem błędnych okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydane z naruszeniem ww. przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wobec tego Sąd na podstawie art. 151a § 1 ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 ppsa.