Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 817/20

Uzasadnienie

K. K. (dalej określany jako Skarżący) złożył skargę na zarządzenie Rektora [...] w T. nr [...] z dnia [...] października 2019 r. Regulamin świadczeń dla studentów [...] w T. (Biuletyn Prawny [...] 2019 r. poz. [...] ze zm., dalej powoływany jako Regulamin) oraz decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej [...] w T. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], odmawiającą przyznania stypendium rektora. Zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 kpa, Skarżący wniósł o uchylenie § 19 podpunktu 5 Regulaminu.

Skarga dotycząca Regulaminu została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 817/20 i stanowi przedmiot rozpoznania w niniejsze sprawie.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jest studentem V roku kierunku lekarskiego na [...] w B. [...] w T. Zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten ma również zastosowanie przy wydawaniu wszelkiego rodzaju regulaminów, które stanowią następnie podstawę wydawania decyzji, a które muszą być zgodne z normami wyższego rzędu. Przenosząc więc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy wskazać należy, że Rektor [...], wydając zarządzenie w przedmiocie zmiany regulaminu, powinien brać pod uwagę brzmienie przepisów wyższego rzędu, w tym kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że Regulamin nie powinien być kształtowany dowolnie, ponieważ tego rodzaju akt, niebędący źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie może modyfikować rozwiązań ustawowych o charakterze bezwzględnie obowiązującym.

W konsekwencji rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o regulamin niezgodny z kodeksowymi zasadami postępowania administracyjnego musi być uznane za naruszające prawo. Zmiana regulaminu w zakresie zasada przyznawania stypendium rektora bez ustanowienia vacatio legis i bez umożliwienia zapoznania się z tymi zasadami wcześniej narusza zasadę ochrony praw dobrze (słusznie) nabytych. Zasada ta pomimo, że nie jest wprost wyrażona w kodeksie postępowania karnego, to została wyinterpretowana przez doktrynę i orzecznictwo oraz stanowi pochodną szeroko zakreślonych zasad ochrony zaufania obywateli do Państwa, przewidywalności prawa, bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Omawiana zasada znajdujących swój wyraz również w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Wspólnoty Europejskiej. Nie można bowiem bez wcześniejszej zapowiedzi zmieniać zasad przyznawania stypendium, kiedy okres, za które ma być stypendium to przyznane, już upłynął.

W odpowiedzi na powyższą skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów skargi, Rektor zwrócił uwagę na to, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zgodnie z art. 470, weszła w życie z dniem 1 października 2018 r., natomiast artykuły 86-95 weszły w życie z dniem 1 października 2019 r., co jest zgodne z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (dalej jako "ustawa wprowadzająca"). Zgodnie z art. 270 ustawy wprowadzającej, studenci do roku akademickiego 2018/2019 ubiegali się o świadczenia (pomoc materialną) na zasadach dotychczasowych. Także zgodnie z treścią art. 273 ust. 1 ustawy wprowadzającej, w roku akademickim 2018/2019 pomoc materialna, zakwaterowanie i wyżywienie, o których mowa w art. 173 i art. 199 ustawy uchylanej w art. 169 pkt. 3, przyznawało się na zasadach dotychczasowych i w trybie dotychczasowym.

Stosownie do art. 275 ust. 1 ustawy wprowadzającej, regulaminy ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 186 ust. 1 ustawy uchylanej w art. 169 pkt 3, przyjęte przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, zachowywały moc do dnia 30 września 2019 r.

Strona skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia stypendium rektora na rok akademicki 2019/2020. Mając na uwadze przytoczone powyżej regulacje prawne, rozpatrzenie wniosku odbyło się na podstawie obowiązującego od 1.10.2019 r. Regulaminu, w tym zapisu § 19 ust.

5. Od 1.10.2019 r. obowiązywały nowe zasady przyznania pomocy materialnej, gdyż dotychczasowe zasady, zgodnie z przywołanym powyżej przepisami ustawy wprowadzającej, obowiązywały do końca roku akademickiego 2018/2019 (czyli do 30.09.2019 r.). Rektor zgodnie z przepisami przytoczonymi powyżej zarządzeniem Nr [...] z dnia 1.10.2019 r. wprowadził Regulamin świadczeń dla studentów [...] w T. Zarządzenie to zgodnie z prawem weszło w życie 1.10.2019 r., a zatem w dacie, kiedy obowiązywały już artykuły 86-95 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
5. 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stwierdzić trzeba, że zaskarżony akt, tj. zarządzenie Rektora [...] nr [...] z dnia 1 października 2019 r. - Regulamin świadczeń dla studentów [...] w T., nie stanowi żadnego z ww. aktów określonych w cyt. przepisie.

Podkreślenia wymaga to, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 478) wprost przewiduje sytuacje, kiedy na jej podstawie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. art. 110 ust. 8, art. 226 ust. 5, art. 318, art. 427 ust.

1. 3) i nie obejmuje to możliwości składania skargi na zarządzenia rektora ustanawiające akty takie jak wszelkiego rodzaju regulaminy.

Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście art. 427 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce, stosownie do którego: "Minister stwierdza nieważność:

1. 1) aktu wydanego przez organy uczelni, z wyłączeniem uchwały, o której mowa w art. 192 ust. 2 i 3 oraz art. 221 ust. 14, i decyzji administracyjnej,
2. 2) aktu dotyczącego kształcenia w szkole doktorskiej wydanego w instytucie PAN, instytucie badawczym lub instytucie międzynarodowym, z wyłączeniem decyzji administracyjnej,
3. 3) aktu założyciela w sprawie nadania statutu
4. - w przypadku stwierdzenia ich niezgodności z przepisami prawa.".

Zatem ustawodawca przewidział możliwość kontroli aktów wydanych przez organy uczelni, ale prawo to przysługuje jedynie ministrowi, natomiast skargi do sądu administracyjnego nie mógł w niniejszej sprawie złożyć student (Skarżący).

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, należało postanowić jak w sentencji.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.