Uzasadnienie
[...] Inspektor Sanitarny w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. po rozpoznaniu odwołania M.S. uchylił decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] którą na podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) orzeczono o odmowie stwierdzenia u wyżej wymienionej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat, wymienionej w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do wymienionego rozporządzenia.
W motywach decyzji organ wskazał, iż jakkolwiek rozpoznane u M.S. schorzenia w postaci przewlekłego zapalenia krtani oraz dysfonii hyperfunkcjonalnej nie mieszczą się w wykazie chorób zawodowych, to jednak poprzedzające wydanie decyzji I Instancji postępowanie dotknięte było uchybieniami proceduralnymi, bowiem o wszczęciu tegoż postępowania nie zawiadomiono wszystkich będących stronami postępowania pracodawców, tj. szkół w których wyżej wymieniona pracowała w narażeniu na nadmierny wysiłek głosowy, zaś oceny narażenia zawodowego nie dokonał właściwy w tym przypadku państwowy powiatowy inspektor sanitarny (§ 2 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia), lecz niesprawujący profilaktycznej opieki zdrowotnej nad stroną lekarz (strona pobiera świadczenie emerytalne).
Widząc w związku z powyższym konieczność ponownego przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego organ II instancji, jednocześnie wskazał, że w zależności od wyników oceny zebranego materiału dowodowego [...] Inspektor Sanitarny w [...] winien wystąpić o uzupełnienie wydanych orzeczeń lekarskich w przedmiocie choroby zawodowej.
Po przeprowadzeniu czynności zgodnych z wytycznymi organu odwoławczego [...] Inspektor Sanitarny przekazał całość zebranej dokumentacji wraz z przedłożonymi w trakcie tych czynności przez M.S. wynikiem badania laryngostroboskopowego z dnia [...] lutego 2006 r. oraz kartą informacyjną z leczenia operacyjnego tarczycy, Poradni Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...], celem weryfikacji wcześniej wydanego orzeczenia lekarskiego.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Poradnia Chorób Zawodowych poinformowała [...] Inspektora Sanitarnego, iż nie znajduje przesłanek do weryfikacji orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] [...] Inspektor Sanitarny w [...] orzekł o niestwierdzeniu u M.S. choroby zawodowej narządu głosu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na orzeczenia lekarskie nr [...] Poradni Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. i nr [...] Instytut Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz pismo [...] Ośrodka Medycyny Pracy – Poradnia Chorób Zawodowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., z których wynika, że rozpoznane u M.S. schorzenia głosu nie są ujęte w wykazie chorób zawodowych.
W odwołaniu od powyższej decyzji M.S. zakwestionowała nieuznanie stwierdzonych u niej schorzeń za chorobę zawodową przedkładając ponownie wynik badania z [...] marca 2006 r. oraz kartę informacyjną z leczenia szpitalnego. Zdaniem odwołującej się nie doszło do weryfikacji orzeczenia lekarskiego, bowiem pismo z dnia [...] kwietnia sporządził ten sam lekarz, który wydał wcześniej orzeczenie nr [...].
Nie uwzględniając odwołania [...] Inspektor Sanitarny w [...] wydał w dniu [...] lipca 2006 r. decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji [...] Inspektora Sanitarnego w [...]
Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że chociaż bezspornym jest, iż narażenie M.S. na nadmierny wysiłek głosowy na stanowisku nauczyciela trwało [...] lat, to rozpoznane u niej wymienione w orzeczeniach lekarskich [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. i Instytutu Medycyny Pracy w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. schorzenia – przewlekłe zapalenie krtani i dysfonia hyperfunkcjonalna nie spełniają merytorycznych kryteriów choroby zawodowej, gdyż nie są zamieszczone w obowiązującym wykazie chorób zawodowych załączonym do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). [...] Ośrodek Medycyny Pracy nie znalazł przy tym przesłanek do weryfikacji stanowiska o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu o stwierdzenie choroby zawodowej są zaś związane z rozpoznaniem choroby podanym w orzeczeniach jednostek medycznych właściwych do rozpoznania chorób zawodowych i nie są uprawnione do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej.
Nadto w uzasadnieniu stwierdzono, że dokumentacja medyczna załączona do odwołania jako nie wnosząca niczego nowego do rozpatrywanej sprawy, nie mogła wpłynąć na zmianę decyzji organu I instancji.
Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. M.S. podniosła, iż od kilkunastu lat leczy się w poradniach foniatrycznej i endokrynologicznej, w 1994 r. zaliczona została do III grupy inwalidzkiej z powodu choroby narządu głosu oraz, że mimo, iż już od trzech lat nie pracuje zawodowo i jest pod kontrolą lekarzy, wciąż ma chrypkę i zaniki głosu, zaś wykonane w dniu [...] lutego 2006 r. w Poradni Foniatrycznej w [...] Szpitalu im. [...] w [...] badanie laryngostroboskopowe potwierdza jej chorobę.
Skarżąca zakwestionowała orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy wskazując, iż zostało ono wydane na podstawie pojedynczego badania. Bardziej wiarygodne są zaś, jej zdaniem, wyniki badań przeprowadzonych przez lekarza, u którego się leczy i który skierował ją do poradni chorób zawodowych.
Nadto, podobnie jak poprzednio w odwołaniu, skarżąca podniosła, że odmowa weryfikacji orzeczenia [...] Ośrodka Medycyny Pracy spowodowana była tym, iż miał jej dokonać ten sam lekarz, który to orzeczenie wydał.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz między innymi wywodząc, że skierowanie skarżącej przez lekarza na badania związane z podejrzeniem wystąpienia choroby zawodowej, jest jedynie dokumentem podlegającym specjalistycznej weryfikacji oraz, iż orzeczenie [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] zostało zweryfikowane przez jednostkę orzeczniczą II stopnia – Instytut Medycyny Pracy w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), przy stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Z § 8 ust. 1 wskazanego rozporządzenia natomiast wynika, że podstawę do wydania przez właściwego państwowego inspektora sanitarnego decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej (lub braku podstaw do jej stwierdzenia) stanowi materiał dowodowy, a w szczególności dane zawarte w orzeczeniu wydanym przez lekarza placówki służby zdrowia upoważnionej zgodnie z § 5 rozporządzenia do rozpoznania choroby zawodowej oraz ocena narażenia zawodowego pracownika.
Nie budzi wątpliwości, że skarżąca wykonując w latach [...]-[...] zawód nauczyciela narażona była w tym okresie na nadmierny wysiłek głosowy.
Nie każda jednak choroba w świetle treści § 2 ust. 1 rozporządzenia, jest chorobą zawodową, nawet wtedy, gdy na jej powstanie miały wpływ warunki pracy. Bezwzględną przesłanką do uznania konkretnego schorzenia za chorobę zawodową jest ujęcie go w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia.
Pod pozycją 15 wspomnianego wykazu dotyczącą przewlekłych chorób narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat figurują: guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
W przypadku skarżącej dwie jednostki organizacyjne służby zdrowia – Poradnia Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] i Poradnia Chorób Zawodowych Instytut Medycyny Pracy w [...] wydały w dniach [...] czerwca 2005 r. i [...] grudnia 2005 r. orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej. Lekarze obydwu jednostek rozpoznali bowiem u strony przewlekłe zapalenie krtani i dysfonię hyperfunkcjonalną, to jest schorzenia nie umieszczone w wykazie. W uzasadnieniu orzeczenia Przychodni Chorób Zawodowych w [...] dodatkowo wskazano, iż przeprowadzone badania nie wykazały między innymi niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.
M.S. nie zgadzając się z niestwierdzeniem u niej choroby zawodowej przedkładała dwukrotnie – w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wraz z odwołaniem od decyzji [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., powołując się na wieloletnie pozostawanie pod kontrolą lekarza – foniatry, wynik przeprowadzonego w Poradni Foniatrycznej [...] Szpitala im. [...] w [...] w dniu [...] lutego 2006 r. badania laryngostroboskopowego z rozpoznaniem – obok Laryngitis chronica i Dysphonia hyperfunctionalis profesionalis – insufficientia glottidis propter paresis musculorum constrictorum laryngis. Jakkolwiek rozpoznanie to, wyłącznie w języku łacińskim, mogło, w ocenie Sądu wskazywać, na schorzenie związane z niedowładem mięśni wpływającym na funkcjonowanie głośni, lekarz Poradni Chorób Zawodowych w [...], który otrzymał wymieniony wynik badania celem ewentualnej weryfikacji wcześniejszego, wydanego przezeń orzeczenia, ustosunkował się do niego bardzo ogólnikowo informując w piśmie skierowanym w dniu [...] kwietnia 2006 r. do [...] Inspektora Sanitarnego, iż diagnoza Poradni Chorób Zawodowych [...] Ośrodka Medycyny Pracy w [...] została potwierdzona w trybie odwoławczym przez Instytut Medycyny Pracy w [...] oraz, iż nie stwierdza się u M.S. klinicznych cech choroby zawodowej narządu głosu.
Orzeczenia lekarskie jednostek organizacyjnych służby zdrowia właściwych do rozpoznania choroby zawodowej są formą dowodu z opinii biegłego w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej pismo [...] Poradni Chorób Zawodowych należy natomiast uznać za swoisty rodzaj uzupełniającej opinii biegłego.
Opinia biegłego, jak wielokrotnie wskazano w orzeczeniach sądów administracyjnych, powinna być należycie uzasadniona, przekonywująca, jasna oraz wyjaśniać wątpliwości w sposób logiczny i dostępny zarówno dla stron, jak i prowadzącego postępowanie organu oraz sądu. Na jej podstawie podmiot nie dysponujący specjalistyczną wiedzą lekarską winien móc wysnuć w konfrontacji z innymi dowodami, wnioski niezbędne do oceny stanu faktycznego. Zwłaszcza w przypadku istnienia innych wypowiedzi specjalistycznych, czy dokumentów specjalistycznych o odmiennej treści opinia winna być zredagowana w sposób pozwalający ocenić ich wartość dla potrzeb rozstrzygnięcia.
Pismo Poradni Chorób Zawodowych w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. powyższych wymogów nie spełnia. W piśmie tym nie odniesiono się w ogóle do wyników badania laryngostroboskopowego z dnia [...] lutego 2006 r., nie wiadomo więc, czy i jakich elementów schorzenia określonego w punkcie 15 ppkt 3 wykazu chorób zawodowych zawarte w tymże piśmie rozpoznanie nie zawiera. Zważyć przy tym należy, że rodzaj schorzenia w wynikach badań podano w języku łacińskim.
Stąd też zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdzenie, iż dokumentacja medyczna dołączona do odwołania nie wnosi nic nowego do rozpatrywanej sprawy jest co najmniej niezrozumiałe. W wymienionym uzasadnieniu brak jest przy tym wyjaśnienia, na czym powyższe stwierdzenie zostało oparte, co pozostaje w sprzeczności z art. 107 § 3 kpa.
Zauważyć należy, że opinia lekarska wprawdzie wiąże inspektora sanitarnego w zakresie rozpoznania choroby, ale nie oznacza to, że jest ona dowodem przesądzającym o treści decyzji, nie podlegającym ocenie jak każdy inny dowód. Orzekające w niniejszej sprawie organy I i II instancji bezkrytycznie podeszły do będącego taką opinią omawianego wyżej pisma z dnia [...] kwietnia 2006 r.
Zdaniem Sądu, w celu zajęcia przez organ [...] inspekcji sanitarnej prawidłowego – jednoznacznego i przekonywującego stanowiska w przedmiocie podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej niezbędne jest, po uzupełnieniu akt administracyjnych o potrzebne dokumenty z Poradni Foniatrycznej (których odzwierciedleniem jest wynik badania z [...] lutego 2006 r.), zwrócenie się do Instytutu Medycyny Pracy w [...] o wydanie w niniejszej sprawie dodatkowej opinii uwzględniającej wynik przeprowadzonego w tejże przychodni badania nr [...]. W opinii tej winno znaleźć się między innymi stwierdzenie, czy istnieje, a jeżeli tak to skąd się wzięła rozbieżność w rozpoznaniu.
Uznając, iż niedokonanie powyższej czynności w toku postępowania odwoławczego jest równoznaczne z naruszeniem przez organ II instancji przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w związku z § 2 ust 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz.1115), orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) jak w sentencji.