Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2023 r., znak: [...] Wójt Gminy Ł., po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. S., na podstawie art. 59 ust 1, 2, 2a, art. 60 ust 1, 1a, 4, art. 61 ust. 1, 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust. 1, art. 64a ust. 1-5 i art. 64b ust. 1-3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości P. T..
W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu:
. art. 59 ust. 1-2a, art. 60 ust. 1, 1a, art. 61 ust. 1, 5a, art. 63 ust. 2, art. 64 ust.
1. art. 64a ust. 1-5 i art. 64b ust. 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędne zastosowanie do ustalenia w sprawie stanu faktycznego, podczas gdy z istniejącego stanu rzeczywistego jednoznacznie wynika, iż w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o takiej treści. Organ I instancji nie dokonał analizy warunków formalno-technicznych jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja tj. budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w szczególności ustalona odległość linii zabudowy od granicy działki uniemożliwia wybudowanie budynku i umiejscowienie go w granicach przedmiotowej działki;
. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy o zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i wyznaczeniu linii zabudowy na 26 metrów, pomijając fakt, iż na działce nr [...] wyznaczono linię zabudowy na 4 metry. Natomiast linię zabudowy w przedmiotowej sprawie wyznaczono jedynie w oparciu o działkę nr [...], ignorując pozostałe nieruchomości znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki nr [...].
Ponadto R. S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 77, art. 78, art. 7 w zw. z art. 138 § 2, art. 80 i art. 107 ust. 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odwołaniu Beaty i J. N. podniesiono natomiast, że powyższa decyzja została wydana przedwcześnie, gdyż przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Bd 1196/22 toczy się postępowanie dotyczące sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co jest o tyle istotne, że w przypadku oddalenia sprzeciwu przez sąd administracyjny, stronie przysługiwałaby skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 182 § 2a i 182a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem organ pierwszej instancji, z pominięciem przepisów kpa i cyt. ustawy, bez wyjaśnienia kwestii związanych rozstrzygnięciem poprzedniej decyzji wydał w sprawie nową decyzję, obecnie zaskarżoną, w której zmienił parametry zabudowy, co w ocenie skarżących spowodowało stan, w którym nie wiadomo, od której decyzji, w jakiej formie i drogą jakiego środka prawnego należy składać zaskarżenie.
Na dzień podpisania niniejszego odwołania, w tej samej sprawie, toczącej się przed tym samym organem i pod tą samą sygnaturą, funkcjonują bowiem dwie decyzje różnej treści, co wydaje się nie tylko wątpliwe od strony formalno-prawnej, ale wprowadza stronę postępowania w błąd w przedmiocie wyboru ścieżki prawnej.
Z ostrożności procesowej, tj. na wypadek niepodzielenia przez organ odwoławczy ww. argumentów, zaskarżonej decyzji strony zarzuciły:
. nieprzeprowadzenie prawidłowej, wszechstronnej analizy funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa a art. 61 ust. 1-5 ustawy z dn. 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) tj. z pominięciem ustawowego nakazu kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu;
. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania poprzez pominięcie w analizie wyczerpującego uzasadnienia przyczyn odstąpienia od wskazanego średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru wyrażonego parametrem 0,09 oraz dopuszczenie wyższego, aniżeli wynika to z analizy, wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 0,8 - 0,10 tj. dziesięciokrotnie przewyższającego średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej, bez uzasadnienia czym spowodowane jest to odstępstwo;
. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisem § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez całkowicie dowolne ustalenie górnej krawędzi elewacji frontowej budynku w granicach od 4 - 6 m, podczas kiedy przepis ten wyraźnie stanowi, że ma ona być przedłużeniem krawędzi do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;
. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisem § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wadliwe ustalenie i pominięcie w analizie wyczerpującego uzasadnienia przyczyn przyjęcia wysokości głównej kalenicy na poziomie od 8 - 9 m tj. w sposób zdecydowanie odbiegający od podanych w analizie do decyzji wysokości kalenic w budynkach sąsiadujących posadowionych na analizowanym obszarze, bez uzasadnienia, czym spowodowane jest to odstępstwo;
. naruszenie art. 77 § 1 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez wadliwe oznaczenie działki będącej przedmiotem postępowania jako działki nr [...], podczas kiedy postępowanie dotyczy warunków zabudowy na działce nr [...], zaś warunki zabudowy działki nr [...] stanowią przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, a sama sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji, bowiem zawiera błędy, które w istocie uniemożliwiają dokonanie oceny, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne w kontekście ustawowych przesłanek niezbędnych do ustalenia warunków zabudowy.
Wskazano, że jednym z najistotniejszych elementów postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, która da odpowiedź na pytanie, czy inwestycja deklarowana przez inwestora może być na wskazanym terenie realizowana, a to po spełnieniu wszystkich przesłanek wymaganych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Kolegium zauważyło, że zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu wymaganej przepisami prawa analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stanowi załącznik do decyzji (część tekstowa i graficzna). Ocena stanu faktycznego sprawy dokonana przez Organ I instancji w kontekście powołanych przepisów prawa nie jest zatem oceną dowolną, co byłoby niedopuszczalne.
Odnosząc się zaś do wskazanej powyżej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium wskazało, że punktem wyjścia do analizy było ustalenie obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". W warunkach przedmiotowej sprawy warunek ten należało zdaniem Kolegium uznać za spełniony, gdyż jak wynika z załącznika tekstowego do decyzji nr [...], analizą objęto obszar obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi 7 m, zatem trzykrotna szerokość frontu wynosi 21 m. W związku z powyższym minimalna odległość granicy obszaru analizowanego wynosi 50 m od wszystkich granic wnioskowanego terenu.
Obszar analizowany poszerzono tak, aby jego granice nie przecinały istniejącej zabudowy i tak, aby objąć całe zabudowane działki. Granice obszaru zostały zaznaczone na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnosząc się zaś do wskazanej powyżej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ odwoławczy zauważył, że dokument ten wzbudza wątpliwości co do ustalenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Z wyników analizy wynika bowiem, że "średnia wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w granicach obszaru analizowanego wynosi 0,09. Wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Z uwagi na zróżnicowanie wskaźników w obszarze analizowanym dla wnioskowanej inwestycji, w celu zachowania ładu przestrzennego nie ma potrzeby wyznaczenia wskaźnika w postaci konkretnej liczby.
Natomiast uzasadnione jest wyznaczenie wskaźnika w formie przedziału, o wartościach zbliżonych do obliczonej wartości średniej. Dla wnioskowanej inwestycji wyznacza się wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w przedziale od 0,8 do 0,10. Określenie takiego przedziału w pełni pozwala na zachowanie kontynuacji zagospodarowania terenu w zakresie powierzchni zabudowy oraz nie pogorszy ładu przestrzennego, zastanego w obszarze analizowanym".
Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Możliwe jest określenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy odbiegającego od "średniej", ale dopuszczalne to jest tylko wówczas, jeżeli wynika to z analizy - § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia.
Kolegium podkreśliło, że dopuszczalne jest inne wyznaczenie tego wskaźnika, niż przyjęcie "średniej", jednakże powody i przesłanki odstępstwa muszą być precyzyjnie, szczegółowo i przekonująco uzasadnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 72/13). Tego wymogu zdaniem organu II instancji nie spełniają ogólnikowe stwierdzenia zawarte w analizie, że "uzasadnione jest wyznaczenie wskaźnika w formie przedziału, o wartościach zbliżonych do obliczonej wartości średniej". Trudno zgodzić się z organem I instancji, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zbliżony do średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. W sporządzonej analizie brak przekonywującego uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wartości średniej dla tego parametru występującego w obszarze analizowanym.
Kontynuując, Kolegium wskazało, że przy określaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji także nie uzasadnił odstąpienia od średniej występującej w obszarze analizowanym. W zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji ustalił w zakresie od 3 m do 5m, gdy średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 4,4 m. Natomiast w myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w § 7 ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w § 7 ust. 1, jeżeli wynika to z analizy.
Organ odwoławczy zauważył, że z załączonej do decyzji analizy nie wynikają przyczyny odstąpienia od ustalonej średniej wielkości tj. 4,4m. Podano jedynie, że dla wnioskowanej inwestycji wyznacza się wysokość górnej krawędzi elewacji od 3m do 6m. Ponadto, przy określaniu geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) organ I instancji także nie uzasadnił odstąpienia od średniej występującej w obszarze analizowanym.
Kontynuując należy wskazać, że w analizie podano, że zgodnie z wnioskiem inwestora wysokość projektowanego budynku będzie się mieściła w przedziale od 8 m do 9 m, natomiast kąt nachylenia dachu będzie mieścił się w przedziale od 25° do 45°. Z przedmiotowej analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o geometrii dachu zbliżonej do geometrii dachu budynku wnioskowanego, zatem według organu I instancji bezspornie należy uznać, że realizacja geometrii dachu zgodnie z wnioskiem inwestora jest możliwa.
Kolegium podkreśliło również, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Konsekwentnie, odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej, a autor analizy ma obowiązek wyjaśnić w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organ rozstrzygający sprawę, dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości.
Organ odwoławczy podkreślił, że przesłanka "wynikania" z analizy zawarta nie tylko w § 5 ust. 2 rozporządzenia, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższa albo niższa od wartości średniej danego wskaźnika istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego. A zatem to z samej analizy urbanistycznej winny wynikać szczegółowe powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średniej. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Kolegium, trudno doszukać się uzasadnienia dla odstąpienia od określonych wartości średnich dla poszczególnych parametrów.
Takie podejście, jak w zaskarżonej decyzji zaprezentował Wójt Gminy Ł., zdaniem Kolegium w istocie uniemożliwia dokonanie oceny czy planowana inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym zastanym w obszarze analizowanym. Tym samym, Organ I instancji dopuścił się nie tylko naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także nie dopełnił wynikającego z art. 7 i art. 77 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji uchybiono przepisom prawa materialnego (art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Odnosząc się do kwestii dotyczącej sposobu wyznaczenia linii zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie zaś z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Natomiast § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.
1. Z treści analizy wynika, że linię zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej na działce sąsiedniej nr [...] tj. w odległości 26m od granicy działki nr [...] /1. Linię zabudowy wyznaczono na załączniku nr [...] do decyzji. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Kolegium należało stwierdzić, że organ I instancji wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia.
W sprzeciwie złożonym do Sądu B. N. i J. N. zarzucili decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów:
. art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy;
. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie;
. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez zlecenie organowi I instancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niepełnym zakresie, niewystarczającym do wydania decyzji merytorycznie poprawnej tj. bez pełnego określenia wszystkich okoliczności, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w tym, przede wszystkim ustalenia legalności przeprowadzonego przez organ podziału nieruchomości rolnej na działki nr [...] w związku z regulacją art. 92 i n. ustawy z dn. 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 344);
. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie istniejącego materiału dowodowego, niezbędnego do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz odstąpienie od przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a w konsekwencji niepełne rozpoznanie sprawy co do jej istoty, w tym przede wszystkim w zakresie wskazanym przez skarżących w pkt. 3.
Organ odwoławczy - w części dotyczącej odwołania skarżących - ich zdaniem poprawnie ustalił, że powyższa decyzja kolejny raz została wydana z istotnym naruszeniem prawa tj. na podstawie niekompletnej i nie spełniającej wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., poz. 1588) analizy architektoniczno-urbanistycznej, która to analiza, służąca za podstawę ustaleń organu, jest wadliwa i nie spełnia warunków formalnych określonych w ww. przepisach.
Jednocześnie ustalenia organu odwoławczego skarżący podzielają w całości.
Skarżący podkreślili również, że już dwukrotnie podnosili, że samo dokonanie podziału sąsiadującej nieruchomości rolnej na 2 działki (tj. działkę nr [...]) i dopuszczenie przez organ I instancji zabudowy "w drugiej linii", wydaje się być wątpliwe w świetle regulacji art. 92 i n. ustawy z dn. 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 344) i jako takie powinno stanowić przedmiot rozważań organu odwoławczego, który jednak w żaden sposób się do zarzutu tego nie odniósł.
Tego typu stanowisko, w ocenie skarżących, zdaje się podzielać także sąd administracyjny, który w uzasadnieniu do wyroku oddalającego sprzeciw skarżących z dnia [...].03.2023 r. (sygn. akt II SA/Bd 1197/22) wskazał, że "rozważania dotyczące zabudowy "w drugiej linii" mogą ewentualnie dotyczyć planowanej zabudowy na działce nr [...]", która to działka nie była jednak przedmiotem postępowania przed WSA, w którym zapadł cytowany wyrok.
Tymczasem, zdaniem skarżących, dokonanie ustaleń w przedmiocie dopuszczalności podziału nieruchomości rolnej dla potrzeb zabudowy jednorodzinnej, stanowi punkt wyjścia i bazę do dalszego prowadzenia rozważań co do poprawności warunków zabudowy działek. Skoro bowiem dokonanie podziału nie było możliwe z punktu widzenia przesłanek dopuszczalności wskazanych w art. 93 ust. 2a, a przynajmniej nie zostało zweryfikowane przez organ, samo uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bez zalecenia organowi pierwszej instancji konieczności uzupełnienia ustaleń w przedmiocie legalności podziału nieruchomości, dotknięte będzie wadą w postaci nie dokonania ustaleń koniecznych do wyjaśnienia zakresu postępowania, wbrew regulacji art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., 2017, s. 728-729; zob. także J.P.
Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian Kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010-2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231). Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy (tak wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, publ. CBOSA).
Skarżący podkreślają, że działki nr [...], nie tylko były dotąd wykorzystywane na cele rolne, ale nadal pozostają wykorzystywane na cele rolne. Skoro umiejscowienie budynku mieszkalnego w granicach działki nr [...] w sposób zgodny z wymogami cyt. rozporządzenia budzi sprzeciw inwestora, w szczególności w kontekście ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy, należałoby się zastanowić, czy biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny i parametry prawne należało w ogóle dokonywać tego rodzaju podziału i czy został on dokonany lege artis. Konieczne jest bowiem wzięcie pod rozwagę konfiguracji i wielkości wydzielanych działek, które powinny umożliwiać zagospodarowanie podzielonych nieruchomości w sposób zgodny z przepisami, a oceny dopuszczalności podziału nieruchomości dokonywać z punktu widzenia parametrów, które są wymagane dla sposobu zagospodarowania, który wskazuje właściciel wnioskujący o podział.
W przeciwnym wypadku okaże się bowiem, że usytuowanie budynku mieszkalnego na podzielonej nieruchomości zgodnie z wnioskiem właściciela, nie będzie dopuszczalne, gdyż naruszać będzie zarówno przepisy, jak i istniejący ład urbanistyczny.
Organ drugiej instancji, zdaniem skarżących, podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dn. 22.12.2020 r. (sygn. akt II OSK 3139/20), w którym Sąd ten przyjął, że "prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, a następnie opracowanie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 k.p.a.". Skarżący co do zasady zgadzają się z powyższą tezą i podzielają poczynione przez organ ustalenia w przedmiocie istotnych braków podstawowego dokumentu, stanowiącego bazę dokonywania ustaleń merytorycznych przy wydawaniu warunków zabudowy, tym niemniej podkreślają, że w świetle podnoszonych wyżej zastrzeżeń są one niepełne, zaś art. 136 § 1 k.p.a. zezwala organowi odwoławczemu na uzupełnienie materiałów dowodowych, koniecznych do wydania decyzji merytorycznej, chociażby w drodze zlecenia przeprowadzenia postępowania dowodowego organowi, który zaskarżoną decyzję wydał.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej określanej skrótem "P.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Obie zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi również wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.
Zgodnie z art. 151a P.p.s.a., Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (§ 2).
W judykaturze przyjmuje się, że sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, dostępny w Internecie), jednak co również nie budzi wątpliwości w orzecznictwie – jest przeprowadzana w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Brzmienie przepisu art. 64e P.p.s.a. nie wyłącza również kompetencji sądu do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II OSK 3139/20 dostępny w internecie).
Sąd co do zasady zatem nie ma podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w sprzeciwie. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Szersza kontrola sądowa mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.
Przepis art. 64e P.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 P.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3517/18 dostępny w Internecie).
W postępowaniu administracyjnym, jak już wspomniano, przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1386/15, wyrok dostępny w internecie).
W sprzeczności z art. 138 § 2 K.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające organu pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego, organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne.
Zgodnie z treścią wyżej przywołanego art. 136 ust. 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 K.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16).
W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Powinien przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania tej decyzji i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy stosując art. 138 § 2 k.p.a. nie wykazał zaistnienia przesłanek kasatoryjnych. Organ nie stwierdził istnienia braków w zebranym materiale dowodowym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na brak dostatecznego wyjaśnienia dla przyjętych parametrów inwestycji. Zarzucono zatem naruszenie przepisów postępowania a nie wykazano jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. Zakres sprawy nie może być rozumiany jako wadliwe czy niewystarczające uzasadnienie danego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy uznał, że decyzja organu I instancji oparta na sporządzonej analizie wzbudza wątpliwości co do ustalenia parametrów planowanej zabudowy w zakresie m.in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Nie dokonał jednak własnej oceny tylko zwrócił uwagę na wątpliwości dotyczące braku wskazania dostatecznych powodów i przesłanek odstępstwa, które muszą być precyzyjnie, szczegółowo i przekonująco uzasadnione przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.
Organ podjął bardziej polemikę ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I instancji niż ocenił zebrany materiał dowodowy. Jak wskazał organ odwoławczy, trudno zgodzić się z organem I instancji, że ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zbliżony do średniego wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. W sporządzonej analizie brak przekonywującego uzasadnienia dla odstąpienia od wyznaczenia wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie wartości średniej dla tego parametru występującego w obszarze analizowanym. Dotyczy to również wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.
W tych okolicznościach, zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 kpa należy uznać za nieuprawnione, ponieważ zdefiniowane w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanki muszą wystąpić łącznie. Ewentualne naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi wtedy, gdy organ I instancji nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, jednak z treści zaskarżonej sprzeciwem decyzji nie sposób wywieść, w jakim zakresie organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Przyjęcie, że zakres postępowania wyjaśniającego (dowodowego), jakie miałby przeprowadzić organ II instancji, wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa, musiałoby w tych warunkach zostać poprzedzone szczegółową analizą okoliczności sprawy, czego zabrakło.
Wydanie decyzji kasacyjnej nie ma usprawiedliwionych podstaw w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury procesowej, jak i w przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym organ pierwszej instancji dopuścił się niedostatecznego uzasadnienia dla przyjęcia określonych parametrów zabudowy, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym przez ocenę przeprowadzonej analizy. Organ odwoławczy nie wskazuje na braki wymagające uzupełnienia materiału dowodowego. Organ kwestionuje przede wszystkim uzasadnienie decyzji, uzasadniając je za niedostateczne czy nieprzekonujące.
W tym miejscu podkreślić należy, że dwuinstancyjność postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Działanie organu drugiej instancji nie ma zatem charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy ad meritum, posługując się w tym celu wszelkimi dostępnymi środkami dowodowymi, a w razie uzasadnionej konieczności powinien uzupełnić brakujące dowody w trybie art. 136 k.p.a. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji.
Powodem wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego nie mogły być stwierdzone wady uzasadnienia decyzji organu I instancji (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.). Nawet gdyby uznać, że uzasadnienie prawne decyzji było wadliwe czy niepełne, gdyż nie zawierało dostatecznego wyjaśnienia normy prawnej i jej zastosowania, wskazywało ją nieprecyzyjnie, to organ odwoławczy mógł albo uchybienie to samodzielnie naprawić, albo - ale tylko gdyby uznał jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 K.p.a.) - mógł wydać decyzję kasacyjną. Organ II instancji - jak Sąd wyżej wyjaśnił nie podał właściwych przyczyn, dla których zastosował w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., a zwłaszcza nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.
Jak wskazał Sąd w wyroku II SA/Bd 1197/22 (odnoszącym się do drugiej działki z podziału-419/5) nie ma znaczenia dla sprawy podnoszona przez Skarżących okoliczność jakoby wadliwego podziału sąsiadującej nieruchomości, na 2 działki (tj. działkę nr [...]) i dopuszczenie przez organ I-szej instancji zabudowy "w drugiej linii"(...)". Podział nieruchomości jest dokonywany odrębną decyzją administracyjną (por. przepisy Rozdziału 1 w Dziale III ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344), której nie jest władny kwestionować organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w niniejszym postępowaniu.
Na marginesie należy też zaznaczyć, że wyrokiem WSA w sprawie II SA/Bd 1196/22 (dotyczy poprzedzającej decyzji w sprawie działki 416/6 oddalono sprzeciw)
Z przedstawionych wcześniej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję.