Uzasadnienie
P. F. (Skarżący) pismem z [...] października 2019 r. wniósł o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego ul. [...]/P. (nr nośnika B 0001), B. /Pl. K.. (nr nośnika B 0052), Plac [...] (nr nośnika B 0069) w celu ustawienia jednej reklamy o powierzchni 2 m2 i dwóch reklam o powierzchni 5,5 m2 w terminie od 1 do [...] listopada 2019 r.
W trakcie postępowania wniosek został uzupełniony o plan sytuacyjny w skali 1:500.
Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i ust. 3, 6, 11 ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej w skrócie "u.d.p.") zezwolił Skarżącemu na umieszczenie w pasie drogowym ulicy: Jagiellońska/Piotrowskiego B 0001, ul. [...]/[...] B 0052, Plac [...] B 0069 słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 na okres od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r.
Jednocześnie Prezydent ustalił opłatę za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych w wysokości [...] zł.
W odwołaniu Skarżący zarzucił naruszenie:
- a) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i 11 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na udzieleniu zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych o skumulowanej powierzchni reklamowej odrębnych urządzeń reklamowych, w różnych niedookreślonych lokalizacjach zamiast udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie poszczególnych reklam o określonych powierzchniach reklamowych,
- b) art. 107 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na ograniczeniu się w rozstrzygnięciu do podania sumy powierzchni reklamowej i należnej opłaty dla odrębnie sytuowanych urządzeń reklamowych,
- c) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...] czerwca 2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. (Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. Nr [...], poz. 2885).
W rezultacie rozpatrzenia odwołania Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwanej dalej "SKO") decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i zezwoliło Skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą C. P. i R. [...] P. F. z siedzibą w B. na zajęcie pasów drogowych następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych:
- 1) u. (dz. Nr [...], obr. 0165) o powierzchni reklamy 9,50 m2;
- 2) ul. [...]/Pl. K. (dz. Nr [...], obr. 0148) o powierzchni reklamy 6,03 m2,
- 3) ul. [...] (dz. Nr [...], obr. 0109) o powierzchni reklamy 6,03 m2.
Ponadto SKO ustaliło opłatę za zajęcie ww. pasów drogowych w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r. w łącznej kwocie [...]zł liczoną w następujący sposób:
- 1) za zajęcie pasa drogowego ul. [...]/P. w kwocie [...]zł,
- 2) za zajęcie pasa drogowego ul. [...]/Pl. K. w kwocie [...]zł,
- 3) za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w kwocie [...]zł.
W uzasadnieniu SKO wskazało, że skarżona decyzja Prezydenta (z [...] lutego 2020 r. nr [...], w przedmiocie zajęcia pasa drogowego) została poprzedzona decyzją Prezydenta nr [...] z [...] lutego 2020 r., którą organ pierwszej instancji zezwolił Skarżącemu na zlokalizowanie w ww. pasach drogowych słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 w okresie od [...] listopada 2019 r. do [...] listopada 2019 r., zobowiązał Skarżącego do uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy oraz ustalił warunki lokalizacji słupów reklamowych w pasie drogowym.
SKO stwierdziło, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że lokalizacja słupów reklamowych w granicach ww. pasów drogowych nie budzi wątpliwości.
Sporną kwestią jest natomiast wielkość reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy oraz sposób sformułowania sentencji decyzji.
SKO podniosło, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że od kilkunastu lat Skarżący na terenie B. miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta o wydanie zezwoleń za ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 u.d.p.. Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego do października 2018 r. przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2. Wraz ze zmianą praktyki sposobu ustalania należnej opłaty, pomiędzy organem a Skarżącym powstał spór. Przed SKO zawisło już kilkanaście spraw skoncentrowanych wokół tego problemu, również wielokrotnie w tych sprawach wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Większość dotychczasowych decyzji organu odwoławczego jak i organu pierwszej instancji w tego typu sprawach była uchylana przez WSA ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w szczególności w zakresie braków formalnych wniosków składanych przez Skarżącego.
Każdorazowo jednak Sąd nie podzielał zarzutu skargi naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. kierowanego wobec skarżonych decyzji SKO wskazując, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, zasadniczo dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw.
SKO zwróciło też uwagę, że doszło do zmiany linii orzecznictwa WSA w Bydgoszczy: w wyrokach z 28 stycznia 2020 r. oraz z 28 lutego 2019 r. (sygn. akt. odpowiednio II SA/Bd 1021/19 oraz II SA/Bd 1099/19) Sąd oddalał skargi Skarżącego w analogicznym stanie faktycznym i prawnym.
SKO podkreśliło, że każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. W konsekwencji zarzuty Skarżącego, iż przez kilkanaście lat organ wydając przedmiotowe zezwolenia, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2 m2 nie może zasługiwać na uwzględnienie.
Zdaniem SKO również zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Z przepisów u.d.p. wynika bowiem jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom ani ustaleniom umownym. Z tego względu, za przyjęciem niejako,,z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m2 nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia Skarżącego z Prezydentem i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. SKO podkreślił, że nie jest organem uprawionym do rozstrzygania sporów na gruncie cywilnoprawnym. Zdaniem SKO określenie w umowie wielkości powierzchni reklamowej, jaka będzie przyjmowana do ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego należy potraktować jako sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji takie postanowienie jest nieważne. SKO podkreśliło ponadto, że ww. umowa przestała obowiązywać już w 2016 r.
Odnosząc się do dopuszczalności zastosowania art. 8 § 2 k.p.a. SKO wskazało, że argumentacja Skarżącego prowadziłaby do wniosku, że w sytuacji, gdy organ przez lata działał z naruszeniem prawa wydając korzystne decyzje dla odwołującego, przyjmując zaniżoną powierzchnię reklamy, a w konsekwencji ustalając zaniżone opłaty i uszczuplając w ten sposób budżet M. B., już nigdy w przyszłości nie byłby uprawniony do wery?kacji swojego stanowiska. Zasada zakazująca odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. nie dotyczy sytuacji, gdyby skutkiem jej zastosowania było sankcjonowanie działań, które są sprzeczne z prawem.
SKO zwróciło uwagę, że w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z taką zmianą sposobu dokonywania przez organ pomiarów powierzchni reklamy, która obejmowałaby wszystkie podmioty umieszczające reklamy w pasach drogowych, lecz z odstąpieniem (zaprzestaniem) wydawania korzystnych decyzji w stosunku do konkretnego podmiotu, który przez lata uiszczał opłaty w zaniżonej wysokości, co stawiało go w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do pozostałych podmiotów. Utrzymywanie takiego stanu rzeczy, z powoływaniem się na zasadę wyrażoną w art. 8 § 2 k.p.a. jest niedopuszczalne.
SKO wskazało, że jak wywiódł WSA w Bydgoszczy m.in. w wyroku z 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 793/19, bez wątpienia w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Nie można skutecznie domagać się nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się strona skarżąca (takie jak przywoływany w skardze załącznik do oferty z 2013 r. mający stanowić wiążący element umowy), nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie.
Dalej idących roszczeń winien skarżący dochodzić na drodze cywilnej. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Z tego względu, w ocenie SKO ustalenia umowne pomiędzy Skarżącym a Prezydentem nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
W tym kontekście, oraz mając na uwadze przedmiot niniejszego postępowania, SKO za bezprzedmiotowe uznało przywołane przez odwołującego rozważania WSA w Bydgoszczy (str. 5 odwołania) odnoszące się do konieczności wskazania nowych okoliczności związanych z zabezpieczeniem nienaruszalności drogi lub zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, które miałyby uzasadniać odmowne załatwienie wniosku, skoro wniosek Skarżącego o wydanie zezwolenia został załatwiony pozytywnie.
W ocenie SKO nie można także podzielić stanowiska odwołującego, że biorąc pod uwagę widoczność przekrojową oraz zajętość treści, dotychczasowy sposób obliczania z uwzględnieniem 2 m2 powierzchni reklamy był właściwy. Cytowany przez Stronę wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2008 r., sygn.. akt II GSK 392/08 potwierdza prawidłowość pomiarów dokonanych przez organ pierwszej instancji. NSA wskazał, że "Za powierzchnię reklamy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w przepisie art. 40 ust. 6 u.d.p., powinna decydować łączna powierzchnia, którą informacja ta w sumie zajmuje." Zdaniem SKO wynika z tego, że dla ustalenia powierzchni reklamowej słupa na gruncie niniejszej sprawy należy wziąć pod uwagę całkowite pole powierzchni walca, gdyż na tym polu znajdują się treści reklamowe. Nie ma znaczenia, iż w danej chwili nie są one wszystkie widoczne dla jednego użytkownika.
SKO ustaliło, że Skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". S. te różnią się między sobą wielkością powierzchni reklamowej.
Powierzchnia reklamy na słupie reklamowym z tzw.,,z szybą", zgodnie z dokonanymi pomiarami wynosi 6,03 m2. Powierzchnia drugiego typu słupów reklamowych wynosi 9,5 m2.
SKO wskazało, że "słupy z szybą" to słupy zlokalizowane w pasach drogowych: B./P.. K. B 0052 oraz Plac [...] B 0069.
Obliczenia opłaty SKO dokonało uwzględniając, że stawka za zajęcie 1 m2 powierzchni reklamowej w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie B. są one uzależnione do kategorii drogi, której pas drogowym zostaje zajęty.
SKO ustaliło, że w pasie drogowym drogi powiatowej znajdują się słupy reklamowe: Jagiellońska/Piotrowskiego B 0001 oraz B./P.. K. 0052 (słup "z szybą"). W tym przypadku SKO dokonało obliczenia ustalając, że przy stawce [...] zł opłata wynosi [...] zł (tj.: [...] zł + [...] zł).
SKO ustaliło ponadto, że w pasie drogowym drogi gminnej znajduje się słup reklamowy Plac [...] B 0069 (słup,,z szybą"). Należna opłata przy stawce [...] zł wynosi [...] zł.
P. F. zaskarżył ww. decyzję SKO do sądu administracyjnego wskazując, że zaskarża ją w części tj. w zakresie ustalenia powierzchni słupów na 9,5 m2 (Jagiellońska. P. B0001), 6,03 m2 (. /Pl. K.), 6,03 m2 (plac Teatralny B 0069) oraz określenia opłaty za umieszczenie reklam na kwotę [...]zł (część pkt 2 oraz całość pkt 3) i wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie do ponownego rozpatrzenia.
W skardze zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na zmianie przez organ sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a w konsekwencji nałożenie zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego tj. odstąpieniu bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z [...] czerwca 2013 r. stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia [...] grudnia 2013 r. nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr [...] Rady M. B. z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w B.,
- b. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:
- i. nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż zgodnie z ofertą z dnia [...] czerwca 2013 r. będącą integralną częścią umowy z dnia [...] grudnia 2013 r. zasady opłaty za zajęcie pasa drogowego określone w ofercie miały obowiązywać również po upływie okresu, na który zawarta została umowa dzierżawy;
ii. nieuwzględnieniu przez SKO, że organ I instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w tej umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek Skarżącego, iii. niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, za organem I instancji, iż w niniejszej sprawie powierzchnię reklamy należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p., nie zaś w sposób ustalony na podstawie odrębnych negocjacji, w wyniku których została zawarta umowa pomiędzy organem a stroną,
c. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu decyzji ZR 40/2020 i orzeczeniu merytorycznie, pomimo że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zaniechał wyjaśnienia przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki ustalania powierzchni reklam oraz opłat za umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych zgodnie z ofertą z [...] czerwca 2013 r. podczas gdy organ I instancji w przypadku odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym zobowiązany był wszechstronnie wyjaśnić wszystkie okoliczności zmiany sposobu rozstrzygania, w konsekwencji czego organ odwoławczy orzekając merytorycznie doprowadził do sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn odstąpienia od własnej utrwalonej praktyki, zaś Skarżący pozbawiony został możliwości zakwestionowania przyczyn odstąpienia w odwołaniu, czym organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje Skarżący.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
Ponadto należy podkreślić, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Przeprowadzenie postępowania dowodowego przed sądem jest możliwe tylko jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Nie jest zatem rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów w należytym zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie.
W przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim mieć na uwadze konsekwencje, jakie ze sobą niesie okoliczność związania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy (art. 40 ust. 1 u.d.p.) z decyzją zezwalającą na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.).
Wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (wydawanego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.) – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p. dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu).
Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje są wobec siebie komplementarne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/08).
Z powyższego wynika, że dopóty, dopóki decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy nie wejdzie do obrotu prawnego (nie stanie się decyzją ostateczną) – nie jest możliwe wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego przez tą reklamę. W decyzji o zezwoleniu na lokalizację określa się bowiem sposób, miejsce i warunki umieszczenia reklamy w pasie drogowym. Organ nie może zatem wydać decyzji o zajęciu pasa drogowego, jeżeli nie może zweryfikować czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację. Nie jest możliwa taka weryfikacja na podstawie decyzji nieostatecznej.
W przedmiotowej sprawie w aktach administracyjnych sprawy znajduje się decyzja Prezydenta M. B. z [...] lutego 2020 nr [...] zezwalająca Skarżącemu na lokalizację pasie drogowym słupów reklamowych o powierzchni 21,56 m2 przy ul. [...]/P. B 0001, B./P.. K. B 0052, Plac [...] B 0069 w okresie od 1 do [...] listopada 2019 r. Brak jednakże w aktach sprawy dowodów pozwalających na ustalenie czy i kiedy decyzja ta stała się ostateczna.
Co więcej – z treści z decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam nie wynika, w jakim konkretnie miejscu pasa drogowego mają być umieszczone przedmiotowe słupy (reklamy). Brak jest także w aktach sprawy dokumentów pozwalających na ocenę, czy miejsce usytuowania słupów (reklam) objęte zezwoleniem na lokalizację nr [...], jest tym samym miejscem, które wskazał Skarżący we wniosku o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego i w załączonych do niego "planach sytuacyjnych".
Z powyższego wynika, że Organ nie wywiązał się z ciążącego na nim na mocy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez stwierdzenie, że brak w obrocie prawnym ostatecznej decyzji zezwalającej na lokalizację przedmiotowych reklam (słupów) w pasie drogowym, w miejscu wskazanym w niniejszej sprawie przez Skarżącego ewentualnie że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja zezwalająca na lokalizację reklam (wszystkich lub niektórych) w innym miejscu, niż wskazał Skarżący we wniosku inicjującym przedmiotową sprawę.
Konieczność uzupełnienia postępowania w powyższym zakresie, które warunkuje możliwość rozstrzygnięcia wskazanego przez Sąd problemu, wyprzedzającego kwestie podnoszone w skardze – czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów podnoszonych przez Skarżącego.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu. W szczególności organ winien dokonać oceny, czy sposób i miejsce umieszczenia reklamy, wskazane we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – odpowiadają sposobowi i miejscu umieszczenia reklamy a także warunkom umieszczenia reklamy, określonym ostateczną decyzją zezwalającą na lokalizację.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.