Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2023 r., nr [...] Prezydent G., działając na podstawie art. 20, art. 24, art. 26, art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390), art. 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 559), § 1, § 2, § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 466), Obwieszczenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 1 listopada 2022 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w 2023 roku (Monitor Polski z 2022 r., poz. 1070), orzekł o odmowie przyznania B. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na męża W. M..
W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z przedstawionych dokumentów wynika, że strona nie spełnia przesłanek określonych w ustawie do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność W. M. powstała po 25 oku życia, a ponadto z informacji uzyskanych drogą elektroniczną wynika, że od [...] kwietnia 2023 r. B. M. wykonuje pracę zarobkową w jednej z form: umowa agencyjna, umowa zlecenie lub umowa o świadczenie usług z firmą DPL spółka z o.o. Jako powód odmownej decyzji wskazano więc okoliczność, iż niepełnosprawność W. M. powstała po ukończeniu 25 roku życia, przy jednoczesnym braku legitymowania się przez wnioskodawczynię orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolejną negatywną przesłanką warunkującą odmowne rozpatrzenie wniosku było pozostawanie B. M. w zatrudnieniu.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. M. podniosła, iż nie jest zadowolona z treści decyzji, ponieważ opiekuje się mężem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nikt z rodziny nie jest w stanie pomóc mężowi. Zwróciła uwagę, że W. M. jest osobą niedowidzącą i wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych. Odwołująca wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2023 roku, znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez W. M. orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] kwietnia 2023 r., znak: [...], na mocy którego W. M. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do [...] kwietnia 2025 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] marca 2023 r., natomiast daty niepełnosprawności nie da się ustalić. Małżonkowie M. zamieszkują wspólnie.
W kwestionariuszu złożonym wspólnie z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne B. M. oświadczyła, że nie pracuje, że opieka nad mężem zajmuje jej 8 godzin dziennie, że opieka ma charakter stały i ciągły, a także wymieniła jakie czynności wykonuje codziennie w związku z opieką nad mężem.
W ocenie Kolegium należy zwrócić uwagę na wyrok z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to było sygnałem dla ustawodawcy, aby powyższą normę zmodyfikować. Dotychczas jednak ustawodawca w treść art. 17 ust. 1b ustawy nie interweniował. Spowodowało to rozbieżności w praktyce organów administracji publicznej i judykaturze.
W takiej sytuacji Kolegium wyraziło pogląd, iż zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących pominięcia kryterium momentu powstania niepełnosprawności.
Kolegium uznało jednak, że zachodzą okoliczności skutkujące koniecznością utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy, bowiem w świetle art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne może zostać przyznane, o ile w przypadku osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia zaszła konieczność rezygnacji z zatrudnienia albo niemożność podjęcia zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Innymi słowy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie wówczas, gdy opiekun osoby niepełnosprawnej zmuszony jest zrezygnować z pracy zarobkowej, albo też do niepodejmowania jej z uwagi na konieczność sprawowania opieki. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją opiekuna osoby niepełnosprawnej z pracy zarobkowej i jej niepodejmowaniem, a sprawowaniem opieki.
W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, w toku prowadzonego postępowania potwierdzono, że wnioskodawczyni, pomimo złożonego oświadczenia, pozostaje w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, przy czym wykonywanie zajęć w ramach umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub umowy o świadczenie usług jest rozumiane także jako praca zarobkowa, a nie tylko pozostawanie w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę. Powyższe stanowi więc negatywną przesłankę i przeszkodę w możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
W skardze do Sądu B. M. wyraziła niezadowolenie z treści zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć organów administracji i podniosła, że nie pobiera żadnego świadczenia, a odnośnie zatrudnienia wskazała, że trwało ono do [...].05.2023 r. i nie jest kontynuowane. Skarżąca ponownie zwróciła uwagę, że jej mąż jest osobą niedowidzącą i wymaga pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, dlatego wniosła o pozytywne rozpatrzenie wniosku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Podkreślić należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Badając rozpoznawaną sprawę Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego, ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.
Problematyka rozważanego na gruncie rozpatrywanej sprawy świadczenia została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.). Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3 nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała pkt 1 - nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub pkt 2 - w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.)
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ II instancji prawidłowo przyjął, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości prawidłowość stanowiska organu II instancji w powyżej kwestii, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew stanowisku organu I instancji, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej świadczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r., z uwagi na treść wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Zatem wyrok TK ma znaczenie dla spraw indywidualnych, a organy pomocowe mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z wyłączeniem tej części normy, która z dniem ogłoszenia wyroku została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne.
W następnej kolejności należy wyjaśnić, że z unormowań ustawy o świadczeniach rodzinnych jasno wynika, że jednym z podstawowych warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej (którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1 - 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 1a u.ś.r.) odpowiednio: nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym na równi z rezygnacją z zatrudnienia, należy traktować niepodejmowanie pracy, jeżeli niepodejmowanie aktualnie zatrudnienia jest spowodowane właśnie koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem przyznanie wsparcia finansowego osobie, która zamiast świadczyć pracę, pozostaje w domu w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej (naukowej/przygotowania do zawodu), by opiekować się osobą niepełnosprawną.
W związku z tym, zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1549/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej: CBOSA).
W niniejszej sprawie organ nie negował, że mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a skarżąca jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Poza sporem jest również fakt sprawowania opieki przez stronę nad mężem.
Świadczenie pielęgnacyjne ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2729/16, CBOSA). Świadczenie pielęgnacyjne powinno przysługiwać osobom, które nawet w niepełnym wymiarze nie mogą w jakikolwiek sposób zarobkować z uwagi na intensywność sprawowanej opieki i zależność egzystencji osoby niepełnosprawnej od obecności opiekuna. Dlatego musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką.
Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej lub długotrwałej, taki związek przyczynowo - skutkowy nie istnieje. Zatem organ administracji ma obowiązek, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ustalić, czy istnieje związek między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.
W niniejszej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dniu orzekania B. M. pozostawała w zatrudnieniu w firmie DPL sp. z.o.o z siedzibą we W., o czym zaświadcza umowa zlecenie nr [...] zawarta na czas określony od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2023 r. W związku z powyższym, skarżąca nie spełniała przesłanki niepozostawania w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem. W toku prowadzonego postępowania potwierdzono więc, że wnioskodawczyni, pomimo złożonego oświadczenia, pozostaje w zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, przy czym słusznie Kolegium wyjaśniło, że wykonywanie zajęć w ramach umowy zlecenia, umowy agencyjnej lub umowy o świadczenie usług jest rozumiane także jako praca zarobkowa, a nie tylko pozostawanie w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę. Powyższe stanowi więc negatywną przesłankę i przeszkodę w możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia.
Należy więc podkreślić, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaniem opieki musi istnieć związek przyczynowo – skutkowy. Takiego związku przyczynowo – skutkowego Sąd nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej. W związku z tym niespełniona została przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r., co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego stronie przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przedstawione w decyzji fakty przemawiają za słusznością przyjętych przez organ wniosków. Oceny tej nie mogą zmienić okoliczności zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że Sąd dokonuje kontroli decyzji na dzień jej wydania.
Uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.