Uzasadnienie
Rada Gminy w C., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu G., podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych.
Wojewoda K.–P., działając na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zaskarżył uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 2003 r. w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Skarżący powołanej uchwale zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy C. w sprawie zaliczenia kategorii dróg w części obejmującej wiersz 25 dotyczącej drogi numer [...] M.-gr.gm-K., figurującej w załączniku do uchwały zatytułowanym "Wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych".
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawę prawną uchwały stanowił art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten upoważnia radę gminy do zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skarżący zwrócił uwagę, że w załączniku do uchwały zatytułowanym "Wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych" została wpisana między innymi droga oznaczona Nr [...] o przebiegu "M.-gr.gm.-K.", o długości 2.450 metrów. Brak jest dokumentów w tym dokumentów graficznych, na podstawie których można by ustalić faktyczny przebieg przedmiotowego odcinka drogi. Droga ta znajduje się na nieruchomości – dz. ewid. nr [...] o pow. [...] ha przy czym nie ma ona założonej księgi wieczystej, nie został ujawniony właściciel nieruchomości a jej posiadaczem jest Gmina C. Skarżący wskazał, że Rada Gminy C. w toku postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę K.-P. w odniesieniu do wskazanej nieruchomości w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] wyjaśniła, że na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), toczy się postępowanie o stwierdzenie przejścia jej własności z mocy prawa na rzecz Gminy C. Ponadto podkreślono, że zaliczenie wymienionej drogi do kategorii dróg publicznych nastąpiło uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t., przy czym w przedmiotowej uchwale Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2003 r., zmieniono nazwę jej przebiegu z "L.-M." na "M.-gr.gm.-K.", podkreślając, że dotyczy to tej samej drogi.
Jako dowód przedstawiona została kserokopia mapy zawierającej legendę oraz ręcznie naniesione cyfry i liczby, załącznik graficzny do protokołu z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2003 r. spisanego na okoliczność wizji lokalnej dróg gminnych w miejscowościach: N., R., P., Ś., M. Na kserokopii mapy brak jest podpisu oraz wzmianki, iż stanowi ona załącznik graficzny do protokołu z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa.
W znajdującej się w aktach poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii uchwały Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t. w jej załączniku na stronie 12 nie figuruje droga oznaczona Nr [...] o przebiegu "M.-gr.gm.-K.". Jest natomiast wpisana droga Nr [...] o nazwie jej odcinka "L.-M.". Wymieniona uchwała nie zawiera załącznika graficznego. Została ona ogłoszona bez załącznika w Dzienniku Urzędowym Województwa T. z 1987 r., Nr [...], poz. [...].
W świetle opisanego stanu faktycznego, w ocenie skarżącego, nasuwa się wniosek, że w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t. do dróg gminnych w Gminie C. nie została wpisana droga, która miałaby nazwę odcinka w brzmieniu "M.-gr.gm.-K.", objętego uchwałą.
Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i jako dokument urzędowy objęty domniemaniem prawdziwości zawartych w nim wpisów do czasu skutecznego obalenia tego domniemania wiąże wszystkie organy i osoby. W aktualnym stanie domniemania tego, w ocenie skarżącego, nie obala zamieszczone w powołanym wyżej piśmie Rady Gminy C. z dnia [...] lipca 2013 r. zapewnienie, że w przytaczanych uchwałach nazwy przebiegu dróg "L.-M." i "M.-gr.gm.-K.", dotyczą to tej samej drogi tj. aktualnie Nr [...] o przebiegu M.-K. na dz. ewid. Nr [...]. Domniemania tego nie obala też protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy C. z [...] marca 2003 r. gdyż jego zakres przedmiotowy nie dotyczy procedury zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych.
W tych warunkach skarżący twierdzi, że zaliczenie w uchwale Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2003 r. drogi na odcinku "M.-gr.gm.-K." do kategorii dróg gminnych nastąpiło sprzecznie z art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), skoro nie sposób ustalić jej przebiegu w oparciu o istniejące dokumenty oraz wobec jej braku w uchwale Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t. do dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa T. z 1987 r., Nr [...], poz. [...].), co uzasadnia wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy C. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie jej w całości. Rada Gminy odpierając zarzuty wskazała, że z ewidencji gruntów i budynków wynika, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha położona w obrębie ewidencyjnym M. nie posiada założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów.
W chwili obecnej według danych z ewidencji gruntów i budynków właściciel nieruchomości pozostaje nieustalony, zaś władającym na zasadach samoistnego posiadania jest Gmina C. Z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego w G. wynika, iż według stanu na dzień [...] września 1965 r. podmiotem władającym przedmiotową działką było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych. Z tych ustaleń wynika, iż przez cały czas droga miała charakter publiczny i nie stanowiła własności prywatnej, zmieniał się jedynie podmiot publiczny nią władający reprezentujący Skarb Państwa. Mimo zachodzących w państwie zmian ustrojowych zmianie ulegały kompetencje organów administracji publicznej, co powodowało zmianę zarządcy drogi, jednak zawsze był nim podmiot publiczny. W jego imieniu działały państwowe lub samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, które w obrocie cywilnoprawnym działały wyłącznie na rzecz i w imieniu Skarbu Państwa lub gminy.
Wskazano, że w celu uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości Gmina C. wystąpiła do Wojewody K.-P. o potwierdzenie nabycia na własność drogi, które nastąpiło na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego.
W ocenie Gminy, wszystkie ustawowe przesłanki nabycia na własność ww. nieruchomości zostały spełnione, gdyż działka znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r. ponadto, nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną i nie była ona własnością Skarbu Państwa ani odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1998 r.
W tym miejscu należy wskazać, że droga publiczna - gminna nr [...] M.-gr. gm.K. została zaliczona do kategorii dróg publicznych gminnych Uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] maja 1987 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych na terenie województwa t., a następnie uchwałą nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz uchwałą nr [...] Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] października 2003 r. w sprawie nadania drogom publicznym zaliczonym do kategorii dróg gminnych nowych numerów. Uchwała zawierała wykaz poszczególnych dróg bez załącznika graficznego. Jak już wyjaśniano, w uchwale zmieniona została nazwa drogi z "L.-M." na "M.-gr.gm.K.". Jednakże jest to ta sama droga o identycznym przebiegu. Wprawdzie znajdujący się w aktach sprawy protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2003 r. nie dotyczy procedury zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych, jednakże stanowi ważny dowód w niniejszym postępowaniu wskazujący na fakt, iż strona od lat traktuje ww. drogę jak drogę gminną (na mapie oznaczona nr [...]).
Na podstawie protokołu możliwe jest również ustalenie przebiegu spornej drogi. Wskazuje na to sposób, w jaki ją oznaczono na mapie. Również geograficzne usytuowanie drogi łączącej M. z miejscowościami L. i K. utwierdza w przekonaniu, że chodzi o jedną i tę samą drogę.
Wskazano, że przedmiotowy protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2003 r. wraz z załącznikiem graficznym należy traktować jako dokument urzędowy, co wiąże się z donośnymi skutkami prawnymi, bowiem zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a.: "Dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone". W doktrynie powszechnie przyjęty jest pogląd, że prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone (T. Ereciński (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 457).
Co więcej, domniemanie prawdziwości dokumentu urzędowego wyłącza potrzebę przeprowadzenia dowodu, że dokument pochodzi od wskazanego w nim organu państwowego (T. Ereciński (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 558). Wprawdzie gminna komisja nie jest ściśle organem, o którym mowa w przytoczonym powyżej przepisie, lecz znajdzie on mimo wszystko zastosowanie, o czym stanowi § 2 art. 76 k.p.a.
Zdaniem Gminy, przedstawiony rys historyczny drogi oraz przedłożone dokumenty, w tym ww. uchwały poszczególnych organów, a także protokół z posiedzenia Komisji ds. rolnictwa Rady Gminy C. z dnia [...] marca 2003 r. i dołączona do niego mapa, są wystarczającymi dowodami (zwłaszcza wobec braku dowodów przeciwnych) na poparcie twierdzeń formułowanych przez Gminę C. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, z przyczyn podniesionych w skardze. Oceniając zarzuty skarżącej zawarte w skardze Sąd stwierdza, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zasady i procedurę postępowania w sprawach zaliczenia drogi do kategorii dróg publicznych gminnych reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Z treści zaś art. 2a dodanego do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. wynika m.in., że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy.
Uwzględniając treść zacytowanych powyżej przepisów należy stwierdzić, że w obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...], w odniesieniu do której wydana została zaskarżona uchwała rady gminy o zaliczeniu drogi z powyższą nieruchomością do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy.
Przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy w C. z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...], podjęta po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Powiatu G. Przedmiotem sporu jest zaliczenie drogi ujętej w wykazie dróg załącznika do uchwały o przebiegu M.-gr.gm.-K. dł. 2.450 m ma nr [...] do kategorii dróg gminnych. Sąd kontrolując zaskarżony akt stwierdził, że z załącznika do uchwały zawierającego wykaz dróg zaliczonych do kategorii dróg gminnych wynika, że kwestionowana przez stronę skarżącą droga jest ujęta w wykazie.
Sąd kontrolując legalność zaskarżonej uchwały nie kwestionuje faktu, że z mapy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy C. wynika, że istnieje droga na odcinku M.-K., jak również droga M.-L. W wykazie stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały również ujęto drogę nr [...] M. od dr. pow. [...] -do gr. gm. L. Sąd nie kwestionuje również tego, że wypisy z rejestru gruntów dotyczące działki nr [...], na której znajduje się sporna droga, potwierdzają że działka ta stanowiła i stanowi jako grunt drogę. Taki jest obecnie zapis w wypisie z rejestru gruntów z [...] lipca 2012 r., tak było i wcześniej czego dowodem jest wypis z rejestru gruntów sporządzony wg stanu na dzień [...] września 1965 r., gdzie jako rodzaj gruntu dla działki nr [...] o pow. [...] ha wskazano dr. - czyli drogi.
Fakt istnienia drogi na odcinku M.-K. potwierdza mapa stanowiąca załącznik do protokołu z dnia [...] marca 2003 r. Droga nr [...], zgodnie z legendą, zaznaczona jest jako droga gminna, która przez dr. [...] łączy się z drugą drogą częściowo gminną, a częściowo stanowiącą tereny leśne. Porównując tą mapę z mapą ze studium bez trudu dostrzega się, że droga gm. [...] zlokalizowana jest na odcinku M.-K., a droga leśna łącząca się z drogą nr [...] na odcinku M.–L., co zgodne jest z zaliczeniem drogi nr [...] M. od dr. pow. [...] -do gr. gm.-L. (ostatnia pozycja wykazu k-15 akt adm. I instancji).
Sąd dysponując dokumentami załączonymi do akt sprawy stwierdza, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały sporna droga nie stanowiła własności gminy. Potwierdza to wypis z rejestru gruntów, gdzie wskazano - właściciel nieustalony. Jak wskazano w skardze, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872), postępowanie w przedmiocie przejścia spornej drogi na własność gminy z mocy prawa jest w toku. Oznacza to, że zaliczenie przedmiotowej drogi do dróg gminnych z uwagi na to, że nieuregulowany był jej stan prawny stanowiło przeszkodę do podjęcia zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z ust. 3 wynika, że podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.
Bez znaczenia zatem jest, że uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 1987 r. Wojewódzkiej Rady Narodowej w T. droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Z wypisu z rejestru gruntów wg stanu na [...] września 1965 r. wynika, że działka nr [...], na której jest droga, była we władaniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowego Zespołu Dróg Lokalnych. Z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2012 r. wynika, że właściciel jest nieustalony, działka jest bez księgi wieczystej. Gmina powinna zatem uregulować stan prawny w oparciu o art. 73, a dopiero później dokonać zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały.
Sąd podziela pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tezie pierwszej wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 267/08 stwierdził, że: "W obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. Okoliczność, że część nieruchomości, w odniesieniu do której wydana została uchwała rady gminy o zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych nie stanowiła własności gminy stanowi przeszkodę do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych". Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 175/07 wyrażając opinię w tezie drugiej, że: "Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych powinna być podejmowana wówczas, gdy droga gminna już istnieje, a więc wówczas, gdy nieruchomość, po której droga przebiega jest już własnością gminy". Podobnie orzekł WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 655/09 oraz z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1209/12 (publ. www. orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Tak więc w orzecznictwie przyjmuje się, że do dróg gminnych nie może być zaliczona droga, która nie jest własnością gminy. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z dosłownego brzmienia art. 7 ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu do dróg gminnych musi dotyczyć dróg gminnych. Do dróg gminnych można zatem zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Z kolei zgodnie z przepisem art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Według tej definicji droga publiczna to droga, z której co do zasady może korzystać każdy. Już to wskazuje na to, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.
Należy podkreślić, że z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy jednoznacznie stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Zatem droga, która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych.
Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały w części Sąd oparł na przepisie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.