Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł skargę na uchwałę Nr IX/77/11 Rady Gminy Unisław z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Unisław.
Uchwale tej zarzucił naruszenie przepisów § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908;) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008; ze zm.) poprzez zobowiązanie w § 2 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Unisław" (dalej jako: Regulamin) do przestrzegania tegoż regulaminu mieszkańców i osób przebywających czasowo na terenie gminy, podczas gdy adresatami nałożonych obowiązków, mogą być jedynie właściciele nieruchomości.
Ponadto wskazał na naruszenie przepisów § 115 i § 135 w zw. z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez zamieszczenie w § 5 Regulaminu zakazu gromadzenia, w pojemnikach służących do gromadzenia odpadów komunalnych, odpadów medycznych i weterynaryjnych, powstających w związku z prowadzoną na terenie nieruchomości działalnością w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych, stanowiącego przekroczenie delegacji ustawowej.
Prokurator podniósł, iż Regulamin narusza przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 powołanego wyżej rozporządzenia przez wprowadzenie obowiązków, które wynikają już z odrębnych aktów rangi ustawowej, tj.:
- - wprowadzenie, określonego w § 8 pkt 1 Regulaminu, zakazu bezpośredniego odprowadzania ścieków pochodzących z mycia pojazdów poza myjniami, do zbiorników wodnych, choć materia ta uregulowana została w art. 39 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019),
- - wprowadzenie, określonego w § 9 pkt 6 Regulaminu, obowiązku utrzymania pojemnika na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym, mimo że obowiązek ten został uregulowany w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej)
- - wprowadzenie, określonego w § 12 pkt 2 Regulaminu, obowiązku udokumentowania, w formie umowy, korzystania z usług podmiotów uprawnionych, posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości stałych, poprzez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za usługi, choć obowiązek ten został już uregulowany w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i (cyt. wyżej);
- - wprowadzenie, określonego w § 17 pkt 2 Regulaminu obowiązku składowania obornika, odpadów i innych nieczystości pochodzących z handlu, gromadzonych poza pomieszczeniami dla zwierząt, w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu, w odległości od skupisk ludzkich i granic posesji nie powodującej uciążliwości dla otoczenia, chociaż obowiązek ten uregulowany został w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033; ze zm.).
Prokurator zarzucił uchwale również naruszenie przepisów § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez zamieszczenie w § 14 pkt 3 Regulaminu zakazu wyprowadzania zwierząt na tereny placów gier, zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych oraz innych miejsc objętych takim zakazem, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.
Ponadto wskazał, iż doszło do naruszenia naruszenie przepisów § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 1 lit b. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez nieuregulowanie w uchwale kwestii dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Kolejnym uchybieniem wskazanym przez Prokuratora było naruszenie przepisów § 115 i § 135 w zw. z § 143 rozporządzenia w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (cyt. wyżej) poprzez nieokreślenie w Regulaminie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów, przez co we wskazanym zakresie uchwała istotnie narusza prawo.
Stawiający te zarzuty Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr IX/77/11 Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Unisław, jako wydanej z naruszeniem prawa.
Uzasadniając konieczność stwierdzenia nieważności całej uchwały prokurator podniósł, że jakkolwiek sprzeczność z przepisami prawa dotyczy części postanowień regulaminu to jednak z uwagi na istniejące w regulaminie braki uregulowania części obligatoryjnych zagadnień należy uznać, że stwierdzenie nieważności całej uchwały jest konieczne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Unisławiu wskazała, że brak rozwiązania kwestii usuwania śniegu, błota czy innych zanieczyszczeń, wynikał z kwestionowania przez Prokuraturę poprzednio obowiązujących rozwiązań w tym zakresie. Obecnie nie ma również możliwości wprowadzenia określenia maksymalnego poziomu odpadów komunalnych z powodu usunięcia delegacji do regulacji tej materii. Zarzut naruszenia przepisów w sposób uniemożliwiający zachowanie nawet części uchwały jest zbyt daleko idący. Ewentualne uchylenie w chwili obecnej § 5 i § 12 ust. 2 usunęłoby rzeczywiste błędy w uchwale. Zgodnie ze znowelizowanymi przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednostka samorządu terytorialnego i tak zobowiązana jest podjąć nową uchwałę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę prokuratora należy uznać za częściowo uzasadnioną.
Paragraf 2 "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Unisław" (zwany dalej regulaminem) zobowiązał do przestrzegania regulaminu mieszkańców i osób przebywających czasowo na terenie gminy. Tymczasem art. 1 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm. zwana dalej "ustawą") wskazuje, że ustawa dotyczy właścicieli nieruchomości, przez co - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 4 - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub w użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Zobowiązanie w regulaminie do jego przestrzegania także osób przebywających czasowo na terenie gminy nie znajduje podstawy ustawowej. Tym samym z § 2 regulaminu należało wyeliminować tą jego część, która odnosi się do "osób przebywających czasowo na terenie gminy".
W § 5 regulaminu ustalono zakaz gromadzenia w pojemnikach służących do gromadzenia odpadów komunalnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powstających w związku z prowadzoną na terenie nieruchomości działalnością w zakresie usług medycznych lub weterynaryjnych. Ustawa definiując odpady komunalne odsyła do definicji tych odpadów zawartych w przepisach o odpadach. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.) definiuje odpady komunalne w ten sposób, że rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, z wyłączeniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, a także odpady nie zawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter i skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (art. 3 ust. 2 pkt 4). Odrębną kategorię stanowią odpady weterynaryjne zdefiniowane jako odpady powstające w związku z badaniem, leczeniem zwierząt lub świadczeniem usług weterynaryjnych, a także w związku z prowadzeniem badań naukowych i doświadczeń na zwierzętach.
Oznacza to, że odpady weterynaryjne są odrębną kategorią odpadów, nie mieszczą się w kategorii odpadów komunalnych, a postępowanie z odpadami medycznymi i weterynaryjnymi reguluje rozporządzenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych (Dz. U. z 2003 r., Nr 8, poz. 104 ze zm.). Regulacja tego zagadnienia w § 5 regulaminu nie znajduje podstawy ustawowej.
Sąd nie podzielił poglądu prokuratora o naruszeniu w regulaminie prawa w § 8 pkt 1 wprowadzającego zakaz bezpośredniego odprowadzania ścieków pochodzących z mycia pojazdów poza myjniami, do zbiorników wodnych lub gruntu. Art. 39 Prawa wodnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) na który powołuje się skarżący uchwałę prokurator, wylicza przypadki, w których zabrania się wprowadzania ścieków do wód i do ziemi. Prokurator nie wskazał w jakim zakresie to uregulowanie regulaminu jest sprzeczne z tym przepisem. Przepis ten składa się z 2 ustępów, a każdy ustęp z kilku punktów. Nie spełnia wymogów prawidłowego zaskarżenia ogólne powołanie się na normę prawną, bez konkretnego wskazania przepisu, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się sprzeczności tego uregulowania regulaminowego z zapisami Prawa wodnego.
Uregulowanie zawarte w § 9 pkt 6 regulaminu dotyczące utrzymania pojemnika na odpady w odpowiednim stanie technicznym i sanitarnym jest powtórzeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Także uregulowania zawarte w § 12 pkt 2 regulaminu dotyczące obowiązku udokumentowania w formie umowy korzystania z usług podmiotów uprawnionych posiadających zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości stałych, poprzez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi jest powtórzeniem uregulowania zawartego w art. 6 ust. 1 ustawy. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Jak to podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 170/10) "skoro przepisy regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń i modyfikacji pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących".
Z drugiej strony należy mieć na uwadze, że "zasady techniki prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Natomiast nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa" (wyrok NSA z 5 maja 2011 r. sygn. I OSK 1059/10 Lex nr 990131).
Paragraf 14 pkt 3 regulaminu wprowadził zakaz wyprowadzania zwierząt na tereny placów gier, zabaw i piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych oraz innych miejsc objętych takim zakazem. W ocenie Sądu prokurator nie uzasadnił naruszenia cytowanego przepisu regulaminu, powołując się ogólnikowo na przekroczenie delegacji ustawowej. Tymczasem przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy zobowiązuje do szczegółowego określenia zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach) wyłączonych) z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.
W ocenie Sądu, zakaz wyprowadzania zwierząt do określonych miejsc (plac gier, zabaw, piaskownice dla dzieci, kąpieliska, boiska szkolne) jest niczym innym jak wypełnieniem delegacji ustawowej do szczegółowego określenia zasad utrzymywania zwierząt "na określonych obszarach". Wskazane bowiem miejsca to nic innego jak "wskazanie obszarów".
Kolejny kwestionowany przepis to § 17 pkt 2 regulaminu wprowadzający obowiązek polegający na tym, że obornik, odpady i inne nieczystości pochodzące z handlu gromadzone poza pomieszczeniami dla zwierząt powinny być składowane w miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu, przy czym miejsca te winny być usytuowane w takiej odległości od skupisk ludzkich i granic posesji, aby nie powodować uciążliwości dla otoczenia. Przepis ten wydany jest bez upoważnienia ustawowego, jest on niejasny i sugeruje możliwość handlu obornikiem, odpadami i innymi nieczystościami, o czym świadczy zwrot "pochodzących z handlu". Obornik zaliczany jest do nawozów naturalnych (art. 2 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu - Dz. U. z 2007 r., Nr 147, poz. 1033 ze zm.), problematyka odpadów uregulowana jest przez ustawę z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 ze zm.).
Przechowywanie obornika uregulowane jest przez art. 25 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu. W jednym przepisie zawarte są terminy należące do różnych reżimów prawnych, a częściowo wskazana problematyka regulowana jest przez przepis rangi ustawowej.
Prokurator zarzucił w swojej skardze naruszenie Zasad techniki prawodawczej i ustawy poprzez nieuregulowanie w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego oraz poprzez nieokreślenie maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów.
Sąd administracyjny nie może orzec nieważności czegoś, co nie było określone w regulaminie. Inaczej mówiąc, nie można stwierdzić nieważności czegoś, co nie istnieje. W tym zakresie skarga podlega oddaleniu. Sąd nie podzielił wniosku prokuratora o konieczności uchylenia całej uchwały. Nieważność dotyczy określonych paragrafów lub punktów i nie ma przeszkód aby uchwała pozostawała dalej w obrocie prawnym.
Dla orzeczenia o niezgodności z prawem uchwały organu gminy konieczne jest wskazanie przepisu, którego naruszenie stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (art. 94 ust. 2 w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm., wyrok SN z 6 września 1999 r. sygn. III RN 14/99, Lex nr 37955).
Uzasadnia to na podstawie art. 147 § 1 i 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270) postanowienie jak w sentencji.