Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich w B. ("Dyrektor ZDW"), po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. w W. (dalej powoływanej również jako "skarżąca", "spółka") w sprawie uzgodnienia budowy gazociągu wysokiego ciśnienia DN 1000 w ciągu drogi wojewódzkiej klasy Z nr [...], relacji [...] w m. [...] w km 7+680, zezwolił na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w ciągu ww. drogi wojewódzkiej na okres od dnia [...] maja 2022 r. do [...] grudnia 2032 r., zgodnie z załączonym wnioskiem (pkt 1 decyzji), nakładając jednocześnie opłatę roczną (pkt 2 decyzji) oraz ustalając poszczególne warunki zezwolenia (pkt 3 decyzji).
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie zarzucając naruszenie:
- - art. 6 ust. 5 w zw. z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1c w zw. z art. 25a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Ś. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1836 ze zm., dalej jako "specustawa terminalowa") poprzez zamieszczenie w decyzji rozstrzygnięć (warunków) sprzecznych z brzmieniem specustawy terminalowej w zakresie: ustalenia opłaty w sytuacji, gdy umieszczenie tych urządzeń powinno nastąpić nieodpłatnie; terminu w sytuacji gdy zezwolenie te powinno następować na czas nieoznaczony; dodatkowych warunków, które są niedopuszczalne z uwagi na brzmienie art. 6 ust. 5 specustawy terminalowej.
Na podstawie ww. zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy poprzez zezwolenie na umieszczenie ww. urządzeń infrastruktury technicznej na czas nieoznaczony, bez nakładania dodatkowych warunków oraz nieodpłatnie.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa została objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu, dla których ma ona wywołać skutek o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej – tj. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. W związku z tym w jej ocenie zarządca drogi nie miał możliwości określenia dodatkowych warunków dotyczących zezwolenia, wydania zezwolenia na czas oznaczony oraz ustalenia opłaty, gdyż jest to sprzeczne z brzmieniem specustawy terminalowej.
Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że w odniesieniu do inwestycji związanych z budową gazoportu w Ś. przewidzianych w specustawie terminalowej ustawodawca wprowadził odrębne zasady w zakresie lokalizacji inwestycji, a decyzja o ustaleniu lokalizacji takiej inwestycji zastępuje decyzje wydawane przez zarządców dróg na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z, dalej jako "udp"). Nie zastępuje ona jednak decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp - gdyż jak podkreślił, postępowanie w sprawie lokalizowania w pasie drogowym obiektów jest odrębne od postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego – a także decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej.
Podniósł jednocześnie, że żaden z przepisów specustawy terminalowej nie wyłącza stosowania przepisów udp w zakresie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty z tego tytułu. Odnosząc się do okoliczności sprawy, SKO wskazało, że jak wynika z akt, w dniu [...] kwietnia 2022 r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Wniosek ten złożono na wzorze przygotowanym przez organ I instancji, a jednym z jego elementów jest wskazanie okresu umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, które dla zezwolenia obejmuje okres do końca roku + 10 kolejnych lat. Ograniczenie okresu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej wzbudziło wątpliwości Kolegium, gdyż jak podkreśliło, wymogi jakie winien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1264, dalej jako "rozporządzenie"), gdzie wskazano na konieczność wskazania planowanego okresu zajęcia pasa drogowego.
Ponadto, jak zaznaczyło SKO, wskazano również, że zezwolenie powinno zawierać okres zajęcia pasa (§ 2 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, nie jest możliwe udzielenie przedmiotowego zezwolenia na czas nieoznaczony, gdyż byłoby to sprzeczne z zapisami rozporządzenia. Podkreśliło też, że przepisy nie dają podstaw do ograniczenia w przygotowanym przez zarządcę dróg wzorze wniosku czasu na jaki może być udzielone zezwolenie, a jedynym uprawnionym podmiotem do wskazania planowanego okresu zajęcia pasa drogowego jest dysponent wniosku. Mając powyższe na uwadze SKO z uwagi na brak podstaw prawnych do ograniczenia wnioskodawcy w opisanym wyżej zakresie orzekło jak w sentencji decyzji.
Od powyższej decyzji spółka wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania. Zarzuciła przy tym naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez jego zastosowanie podczas gdy przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie wymaga przeprowadzania żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, ponieważ okres na jaki następuje umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej wynika wprost z przepisów, tj. art. 24 ust. 1 specustawy terminalowej, a wskazanie tego okresu dokonane zostało w wydanej przez Wojewodę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji terminalowej z dnia [...] stycznia 2022 r. określającej m.in. warunki wykonywania przez skarżącą prawa do wejścia na grunty Skarbu Państwa (pas drogowy) na czas nieoznaczony, obejmujący cały czas istnienia infrastruktury gazowej.
W związku z tym zdaniem skarżącej SKO winno wydać decyzję co do istoty sprawy o treści zgodnej z wniesionym przez skarżącą odwołaniem. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, że cofa wniosek, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu sprzeciwu spółka powołując się na treść uzasadnienia nowelizacji specustawy terminalowej podkreśliła, że w przypadku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji terminalowej nie stosuje się nie tylko przepisów regulujących kwestie lokalizacji inwestycji, ale również przepisów dotyczących m.in. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wobec tego, w ocenie spółki, organ nie naruszył przepisów procesowych, a dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego oraz wydanej na ich podstawie decyzji lokalizacyjnej.
W odpowiedzi na wniesiony sprzeciw od decyzji, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Wniesiony w sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2022 r. o uchyleniu w całości decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] maja 2022 i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej.
Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe, nieprzesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu I instancji. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy.
Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Ocena zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się zatem do kontroli, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, przy czym dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosując art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie przepisu art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z przytoczonych przepisów wynika, że organ odwoławczy upoważniony został do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W istocie sytuacja, w której organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną ma miejsce, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie w związku z czym wyłączona jest możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa.
Z konstrukcji art. 138 kpa wynika jednoznacznie, że uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy, jako że zasadą powinno być orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny charakter decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Przepis art. 138 kpa kształtuje bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy, działając jako organ merytoryczny i stosując się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa, powinien więc dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji o istocie sprawy, stosując w razie potrzeby środki przewidziane w art. 136 kpa.
W przypadku zatem, gdy organ II instancji wydaje decyzję kasacyjną, stanowiącą wyjątek od merytorycznego rozstrzygania sprawy w drugiej instancji, ma on szczególne obowiązki w zakresie treści uzasadnienia tej decyzji. Musi on przede wszystkim wykazać w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wystąpiły wyżej wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i jednocześnie, że organ ten nie mógł we własnym zakresie dokonać brakujących, istotnych ustaleń. Zobligowany jest on jednocześnie wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tylko bowiem to pozwoli na realizację zasady szybkości postępowania i uniknięcie błędów poczynionych w postępowaniu przed organem I instancji, a tym samym umożliwi merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc powyższe do przedmiotu rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że SKO stosując art. 138 § 2 kpa nie wykazało w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanek kasatoryjnych i tym samym konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że organ II instancji – w ramach zajętego merytorycznego stanowiska, że w sprawie zastosowanie mają przepisy udp - potrzebę wydania decyzji kasacyjnej powiązał wyłącznie z nieprawidłowością dostrzeżoną na gruncie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2022 r. Jak wskazało bowiem Kolegium, wniosek ten złożony został na przygotowanym przez organ I instancji, niewłaściwym wzorze, sugerującym wnioskodawcy swoją treścią okres umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, poprzez określenie "do końca roku + 10 kolejnych lat". To zaś w ocenie organu II instancji stanowi naruszenie przepisów udp oraz rozporządzenia RM, które nie dają podstaw do ograniczania w przygotowanym przez organ wzorze wniosku, czasu na jaki może być udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.
W związku z tym, SKO uznając, że w sprawie doszło do bezpodstawnego ograniczenia przez organ I instancji woli wnioskodawcy w zakresie wnioskowanego okresu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, stwierdziło, że zasadnym będzie ponowne rozpatrzenie wniosku przez Dyrektora ZDW, przy jednoczesnym uwzględnieniu wskazanych przez SKO wymogów przedmiotowego wniosku. Podkreślenia w tym miejscu wymaga jednak to, że w toku postępowania, strona skarżąca odwołując się od wydanej przez organ I instancji decyzji, wyraziła jednocześnie jednoznaczną wolę wydania jej wnioskowanego zezwolenia na czas nieoznaczony.
Powyższe wskazuje więc, że organ odwoławczy zobligował decyzją kasacyjną organ I instancji do ustalenia woli wnioskodawcy w zakresie okresu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, co de facto zostało już wyrażone jednoznacznie w treści odwołania, gdzie spółka wniosła o wydanie zezwolenia na czas nieoznaczony. Tym samym, stwierdzić należy, że w okolicznościach sprawy, pomimo naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania, nie zachodziła konieczność wyjaśniania sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na etapie orzekania przez SKO, okoliczność dotycząca planowanego przez wnioskodawcę okresu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym – co do której organ odwoławczy wyraził wątpliwość i która stała się bezpośrednią przyczyną wydania decyzji kasacyjnej - była jasna z uwagi na treść wniesionego odwołania, gdzie skarżąca wyraźnie wskazała na wolę wydania jej zezwolenia na czas nieoznaczony.
W związku z tym, pomimo że zgodnie z tym na co wskazało SKO, organ I instancji nie miał podstaw do sporządzania wzoru wniosku, który w określonym zakresie narzuca i w efekcie ogranicza wolę wnioskodawcy co do okresu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym, i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jednak z uwagi na treść odwołania i możliwość jednoznacznego ustalenia na podstawie jego treści woli wnioskodawcy dotyczącej okresu na jaki wnioskuje o przedmiotowe zezwolenie, nie było w sprawie konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji. Stwierdzić należy więc, że w sprawie nie zaistniały łącznie obydwie z obligatoryjnych przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 kpa i w związku z tym nie było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, aby w sprawie pozostawały niewyjaśnione okoliczności faktyczne, wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania przez Dyrektora ZDW.
Nie ulega zatem wątpliwości, że w tej sytuacji – w której treść odwołania pozwoliła na wyjaśnienie kwestii, co do której organ odwoławczy wyraził wątpliwość - sprawę należało rozpoznać merytorycznie. Dostrzec należy przy tym, że Kolegium w treści uzasadnienia, wskazując na konieczność ustalenia kwestii okresu objętego wnioskiem, wskazało jednocześnie – odnosząc się do woli skarżącej wyrażonej w odwołaniu – że niemożliwe jest udzielenie zezwolenia na czas nieoznaczony, gdyż rozstrzygnięcie tego rodzaju pozostawałoby w sprzeczności z przepisami rozporządzenia. Powyższe, tym bardziej wskazuje więc na wadliwość wydanej decyzji kasacyjnej i jej wewnętrzną sprzeczność, ponieważ decyzja w swojej treści zarazem wskazuje na istotne uchybienie w zakresie ustaleń co do okresu wniosku, powodujące brak możliwości wydania decyzji merytorycznej i konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, jak i odnosi się do woli wnioskodawcy w tym zakresie wyrażonej w treści odwołania, przesądzając w istocie o braku możliwości wydania zezwolenia zgodnie z wolą spółki.
Z powyższego wynika zatem, że wbrew stanowisku SKO w sprawie nie było potrzeby ponownego przeprowadzania postępowania przez organ I instancji, gdyż zebrany materiał dowodowy pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Przy czym podkreślić należy ponownie, że Sąd na gruncie niniejszego postępowania zainicjowanego sprzeciwem od decyzji, kontroluje jedynie to, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o których mowa w art. 138 § 2 kpa – co jak wykazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.
Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem i tym samym przesądzać, który reżim prawny (udp czy specustaw terminalowa) w zaistniałych okolicznościach jest właściwy oraz czy merytoryczna ocena wyrażona przez SKO na gruncie zaskarżonej decyzji była zasadna.
Odnosząc się natomiast do oświadczenia o cofnięciu wniosku z dnia [...] kwietnia 2022 r., inicjującego postępowanie administracyjne w sprawie, które to strona zawarła w skierowanym do Sądu sprzeciwie od decyzji, wskazać należy że Sąd nie jest władny dokonywać rozstrzygnięć w tym zakresie, a oświadczenie to strona winna skierować do organu administracyjnego, będącego dysponentem przedmiotowego postępowania administracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim brak wykazania, że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd uznał decyzję SKO za niezgodną z art. 138 § 2 kpa. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję w całości. Wskazania Sądu wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku, w ramach których Sąd wskazał na okoliczności, których zaistnienie jest konieczne do wydania zgodnej z prawem decyzji kasacyjnej oraz przyczyn dla których zaskarżona decyzja nie spełnia tego warunku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa w pkt 2 sentencji wyroku.