Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Burmistrza Ł. p.o. Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. (MOPS) odmówił przyznania skarżącemu K. B. jednorazowej pomocy pieniężnej w formie zasiłku celowego przyznanego w celu złagodzenia szkód spowodowanych przez przymrozki wiosenne w drzewach i krzewach owocowych w 2011 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wskazał, że potwierdzeniem wystąpienia strat jest przekazany zbiorczy protokół szacowania strat - Gmina Ł. przymrozki wiosenne w 2011 r. Wynika z niego, że na terenie gminy wystąpiły straty spowodowane przymrozkami wiosennymi. Organ stwierdził, że w gospodarstwie rolnym skarżącego nie były szacowane szkody spowodowane przymrozkami wiosennymi w drzewach i krzewach owocowych i dlatego odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla rodzin, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem w 2011 r. huraganu, deszczu nawalnego lub przymrozków wiosennych (Dz. U. Nr 167, poz. 996), dalej powołanego w skrócie jako "rozporządzenie" oraz art. 40 ust. 2 i 3 i art. 104 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362), dalej powoływanej w skrócie jako: "uops."
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że przez przymrozki stracił całą uprawę prowadzoną w szklarni o powierzchni 600 m2, a jego 6 - osobowa rodzina znalazła się w trudnej sytuacji finansowej. Wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (SKO) decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Przywołując treść § 2 rozporządzenia organ stwierdził, że spowodowane przymrozkami straty winny zostać oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), powołane przez Wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Poza tym aby otrzymać zasiłek celowy trzeba być rolnikiem w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i podlegać ubezpieczeniu z mocy ustawy. Organ podkreślił, że wysokość szkód ustala kierownik ośrodka pomocy społecznej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję i nie ma możliwości uwzględnienia strat nie objętych w protokole. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż powołana na podstawie zarządzenia Wojewody K. z dnia [...] komisja oszacowała wysokość strat spowodowanych wiosennymi przymrozkami w 2011 r. w mieście i gminie Ł. i przekazała Kierownikowi Ośrodka Pomocy Społecznej protokół podpisany przez członków Komisji. Z protokołu tego zaś wynika, że w gospodarstwie odwołującego nie zostały oszacowane straty, ponieważ nie zostały one zgłoszone w organie I instancji. Podkreślono, że informacja o powołaniu komisji do spraw oszacowania strat powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w 2011 r. oraz termin składania do organu wniosków o ich oszacowanie były ogłoszone w prasie lokalnej, na tablicach informacyjnych oraz w miejscach widocznych jak np. przystanki autobusowe, a także wysłana była kurenda do wszystkich sołtysów tak, aby każdy rolnik miał możliwość zapoznania się i skorzystania z przysługującego prawa. W tej sytuacji, zadaniem SKO, organ I instancji prawidłowo odmówił pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego z uwagi na nie spełnienie warunków określonych w rozporządzeniu. Wskazano także, że przywołane w treści decyzji przepisy prawa mające charakter bezwzględnie obowiązujący nie pozwalają na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Stąd też nie było możliwości rozpatrzenia odwołania zgodnie z oczekiwaniami skarżącego.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO skarżący podał, że nie dotarła do niego informacja o powołaniu komisji i konieczności zgłaszania strat i że w tym czasie chorował, co mogło spowodować jego niewiedzę. Skarżący ponadto wyjaśnił, że jego wielodzietna rodzina utrzymuje się z pracy w szklarni, a przymrozki spowodowały, że utracili dochód i dodatkowo ponieśli straty wynikające z kosztu zakupu sadzonek, nawozów i przygotowania podłoża do sadzenia. Skarżący wniósł o zrozumienie krytycznej sytuacji jego i jego rodziny, a zwłaszcza dzieci.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Podstawę materialno - prawną sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2011 r. (cyt. na wstępie). Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, szkody spowodowane są przez przymrozki wiosenne w drzewach lub krzewach owocowych i zostały oszacowane przez komisję, o której mowa w przepisach w sprawie realizacji niektórych zadań ARiMR, powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód, zwaną dalej "komisją", szkody wynoszą średnio powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej z trzech lat poprzedzających rok, w którym wystąpiły szkody, albo trzech lat w okresie pięcioletnim poprzedzającym rok, w którym wystąpiły szkody, z pominięciem roku o najwyższej i najniższej wielkości produkcji w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników (§ 2 pkt 1, 2 lit. b, 3 lit. a rozporządzenia). W sprawie niniejszej odmówiono skarżącemu prawa do zasiłku celowego z powodu nie oszacowania szkody spowodowanej przymrozkami wiosennymi w drzewach i krzewach owocowych przez komisję, co związane było z nie zgłoszeniem szkody w organie I instancji przez skarżącego. Wskazać należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala średnią wysokość szkód w danym gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej na podstawie protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, przekazanego przez wojewodę za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z przepisu tego oraz z § 2 pkt 2 rozporządzenia organy orzekające w niniejszej sprawie wyprowadziły zasadę, że nie ma możliwości uwzględniania strat spowodowanych przymrozkami, jeżeli nie są one ujęte w protokole oszacowania szkód sporządzonym przez komisję, o której mowa w § 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia. Pogląd taki jest błędny. Wskazać należy bowiem, że rozporządzenie będące podstawą prawną zaskarżonych decyzji wydane zostało na podstawie delegacji zawartej w art. 24 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (uops), cytowanej na wstępie. Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia (ust.
- i określa w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności rządowego programu pomocy społecznej (ust. 2). Zatem Rada Ministrów posiadała delegację ustawową do określenia wyłącznie zasad i warunków technicznych realizacji tego programu pomocy społecznej, natomiast nie była uprawniona do określenia ograniczeń dowodowych i zasad postępowania uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego (kpa) - ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm.). Brak jest więc podstaw do interpretowania przepisów rozporządzenia w ten sposób, iż wykluczają one, w przypadku braku protokołu komisji oszacowania szkody, możliwości uwodnienia wysokości szkody w oparciu o inne dowody (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 928/08; lex nr 499580). Podzielić należy także pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91 (OSNA 1992/2/45), zgodnie z którym ustalenia bez wyraźniej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, jest sprzeczne z art. 75 kpa. Zgodnie z tym przepisem jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazać należy także, że zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Organy rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku celowego powinny więc ustalić szkody jak i ich wysokość w każdy dopuszczalny prawem sposób. Protokół oszacowania szkód jest niewątpliwie najbardziej pożądanym dowodem potwierdzającym wystąpienie szkód i ich rozmiar, ale ograniczenie się przez organy wyłącznie do tego dowodu przy wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy, stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazać należy ponadto, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały poczynione w zasadzie żadne ustalenia faktyczne. Tak więc ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ zobowiązany będzie ustalić czy skarżący spełnia warunki przyznania zasiłku celowego wynikające z rozporządzenia to jest przede wszystkim: czy co najmniej jedna osoba w rodzinie jest rolnikiem objętym ubezpieczeniem społecznym rolników, czy powstały szkody o jakich mowa w tym przepisie. Koniecznym będzie zwłaszcza wyjaśnienie w jakich uprawach przymrozki spowodowały szkody, nie wynika to bowiem w sposób jednoznaczny z akt sprawy. Na kwestę tę zwróciło uwagę SKO, ale dopiero w odpowiedzi na skargę, nie zmienia to więc oceny ustaleń poprzedzających wydane rozstrzygnięcie.
Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem § 2 pkt 2 lit. b i § 4 rozporządzenia, a także z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, a w szczególności przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem reguł zawartych w kpa i dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.