Uzasadnienie
II SA/Bd 90/22
Wojewoda Kujawsko-Pomorski, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. zwanej dalej "u.s.g.") oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), wystąpił ze skargą na uchwałę Nr XXXIV/292/2021 Rady Gminy Grudziądz z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze gminnej nr 040366C w miejscowości Gać, obręb Węgrowo, gmina Grudziądz.
Organ wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części, tj. § 4 pkt 5, § 13 pkt 3 lit. j tiret pierwsze oraz § 15 uchwały oraz załącznika Nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolami: 6 KDW. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie sporządzenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm,, zwanej dalej "u.p.z.p.") i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że po dokonaniu analizy uchwały stwierdził brak spójności tekstu uchwały i załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały (załącznika graficznego). Rada Gminy Grudziądz w § 13 pkt 3 lit. j tiret pierwsze zaskarżonej uchwały wprowadziła następujący zapis cyt. "(...) ustala się maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (...) w odległości 8 m od linii rozgraniczających z drogą dojazdową oznaczoną symbolem 6KDW (...)". Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1 do uchwały) wynika, że na załączniku graficznym wyznaczony został teren oznaczony symbolem: 6KDW, który ujęto w "OZNACZENIACH" na rysunku jako "KDW teren komunikacji - droga wewnętrzna", co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego, a jego załącznikiem graficznym.
Z uwagi na fakt, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a jego zapisy stanowią bezpośrednią podstawę do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, istotne jest sporządzenie uchwały w sprawie planu miejscowego w sposób prawidłowy, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej. Plan miejscowy jako akt prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy, nie może więc budzić wątpliwości interpretacyjnych.
Z treści § 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że projekt planu miejscowego stanowi projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego. Z kolei, § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń.
Z przywołanych wyżej przepisów prawa wynika jednoznacznie, że projekt planu miejscowego musi zawierać cześć tekstową i graficzną. Tekst planu miejscowego stanowi treść uchwały rady gminy i jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek jest załącznikiem graficznym do uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku. Stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. W pewnym uproszczeniu stwierdzić można, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu.
Organu nadzoru stwierdził zatem, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, gdyż doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Mając na względzie uchybienie przepisom prawa oraz jego charakter, organ nadzoru uznał, iż podniesione uchybienie jest na tyle istotne, że stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego § 4 pkt 5, § 13 pkt 3 lit. j tiret pierwsze oraz § 15 uchwały Nr XXXIV/292/2021 Rady Gminy Grudziądz z dnia 25 marca 2021 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze gminnej nr 040366C w miejscowości Gać, obręb Węgrowo, gmina Grudziądz oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolami: 6KDW.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Grudziądz wniósł o uchylenie ustaleń zawartych w §13 pkt 3 lit. j tiret pierwsze i drugie, natomiast zdecydowanie nie zgodził się na uchylenie ustaleń tekstowych i graficznych dla terenu oznaczonego symbolem 6KDW.
Wójt Gminy Grudziądz przyznał, że popełniona została omyłka pisarska w § 13 pkt 3 lit. j, który stanowi:,,ustala się maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu: odległości 8 m od linii rozgraniczających z drogą dojazdową oznaczoną symbolem 6KDW, odległości 6 m od linii rozgraniczających z drogą dojazdową oznaczoną symbolem 7KDD ". Właściwy zapis powinien brzmieć:,,-w odległości 8 m od linii rozgraniczających z drogą wewnętrzną oznaczoną symbolem 6KDW, "
Ustalenie zawarte w §13 pkt 3 lit. j "ustala się maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu" w połączeniu z rysunkiem planu, na którym zwymiarowano odległości linii zabudowy będzie spójny i nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
Usuwając z obrotu prawnego oba ww. tirety pozostanie kompletny akt prawny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych.
Zupełnie niezrozumiałym jest natomiast wniosek Wojewody o stwierdzenie nieważności §15 uchwały oraz załącznika Nr 1 do ww. uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 6KDW. Wojewoda słusznie stwierdza, że rysunek stanowi uzupełnienie i wyjaśnienie tekstu, a zatem nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Ustalenia tekstowe zawarte w §15 oraz graficzne na rysunku planu dla terenu 6KDW są sporządzone właściwie: symbol terenu, przeznaczenie oraz wymiarowanie w liniach rozgraniczających zarówno w części tekstowej jak i graficznej są jednolite. Część tekstowa i część graficzna planu miejscowego w zakresie terenu 6KDW tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
Wojewoda nigdzie nie wyjaśnia jaki błąd popełniony został w §15, co potwierdza poprawność ustaleń zawartych w części tekstowej i graficznej uchwały dla terenu 6KDW.
Mając na względzie powyższe, Wójt Gminy Grudziądz wniósł o uchylenie ustaleń zawartych w §13 pkt 3 lit. j tiret pierwsze i drugie oraz odrzucenie skargi w części dotyczącej uchylenia ustaleń tekstowych w §15 i graficznych dla terenu oznaczonego symbolem 6KDW.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wojewoda wnosząc skargę skorzystał z kompetencji określonej w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 z późn. zm.). Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przepisy te korespondują z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej: u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
Ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest też z uwzględnieniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, dalej: u.p.z.p.). Stosownie do wskazanej normy, nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części powodują istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Regulacja ta wyznacza sposób kontroli sądowej. Wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego może być wydany w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych przez organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Z kolei zasady sporządzania aktów planistycznych, wiążą się z merytoryczną zawartością takich aktów, a więc części tekstowej i graficznej oraz innych załączników, określonych w nim ustaleń, jak również standardów dokumentacji planistycznej. Wymogi co do zawartości planu miejscowego określone są w art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., wymogi wprowadzanych ustaleń wyznacza art. 15 ust. 2 i 3 tej ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z 25.06.2015 r., II OSK 1328/15).
Rada Gminy Grudziądz w dniu 25 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXXIV/292/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy drodze gminnej nr 040366C w miejscowości Gać, obręb Węgrowo, gmina Grudziądz.
Organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała jest niezgodna z prawem, ponieważ narusza art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), w sposób i w stopniu określonym w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem.
Należy zgodzić się ze skarżącym, że część tekstowa i część graficzna planu miejscowego tworzą całość, obydwie są integralnymi, równorzędnymi częściami planu i muszą być one spójne. Nie można też odczytywać części tekstowej (treści uchwały) planu bez analizy odpowiadającej jej części graficznej.
Rada Gminy Grudziądz w § 13 pkt 3 lit, j tiret pierwsze zaskarżonej uchwały wprowadziła następujący zapis cyt. "ustala się maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (...) w odległości 8 m od linii rozgraniczających z drogą dojazdową oznaczoną symbolem KDW. Z analizy rysunku planu miejscowego (załącznik nr 1 do przedmiotowej uchwały) dokonanej przez organ nadzoru wynika, że na ww. załączniku graficznym wyznaczony został teren oznaczony symbolem: KDW, który ujęto w "OZNACZENIACH" na rysunku jako "KDW teren komunikacji - droga wewnętrzna", co potwierdza niespójność między częścią tekstową planu miejscowego, a jego załącznikiem graficznym.
Przedstawiony zapis niewątpliwie zawiera nieprawidłowość, które na gruncie ocenianej uchwały ma charakter oczywistej omyłki pisarskiej. Nie budzi żadnych wątpliwości, że oznaczenie KDW dotyczy drogi wewnętrznej a nie dojazdowej. W § 4 pkt 5 ustaleń ogólnych zawartych w rozdziale 2 uchwały określa się symbolikę KDW jako teren komunikacji - droga wewnętrzna, zatem określony w § 13 pkt 3 lit, j tiret pierwsze zaskarżonej uchwały zapis "ustala się maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu (...) w odległości 8 m od linii rozgraniczających z drogą dojazdową oznaczoną symbolem KDW" w sposób oczywisty stanowi zwykłą omyłkę, gdyż ani z rozwinięcia symboli KDW nie można przyjąć, że W oznacza drogę dojazdową zamiast wewnętrzną, ani na gruncie interpretacji zapisów uchwały i powszechnie znanego znaczenia rozwinięcia symbolu oczywiście chodziło o zapis jako "droga wewnętrzna" a nie "dojazdowa". W tych warunkach nie ma podstaw do całkowitego wyeliminowania z obrotu wskazanej normy lecz w ocenie Sądu, wystarczające będzie wyeliminowanie wyłącznie słowa "dojazdową", a taki zabieg pozwoli na właściwe odczytanie normy poprzez zdefiniowane w tym akcie rozwinięcie zapisu KDW.
Skarżący w odniesieniu do kwestionowanych pozostałych zapisów zaskarżonego aktu nie uzasadnił potrzeby ich wyeliminowania z obrotu, a na gruncie wykładni zaskarżonego aktu nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie nieważności tych przepisów.
W tych okolicznościach, w odniesieniu do słowa "dojazdową" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził w tym fragmencie nieważność §13 pkt 3 lit, j tiret pierwsze a w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.