Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący P. F., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] w B., wniósł o: 1) wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury, tj. słupy informacyjno-reklamowe, zajmujące w rzucie pionowym 2 m2 każdy ze zmiennymi formami reklamowymi, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku;
2) naliczenie opłaty za zajęcie pasa drogowego przez ww. słupy informacyjno-reklamowe, z uwzględnieniem wartości opłaty za konkretne słupy, zależnej od ich lokalizacji, w lokalizacjach określonych w tabelarycznym zestawieniu zamieszczonym w przedmiotowym wniosku – w okresie od [...] do [...] kwietnia 2019 r.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Prezydent M. B., na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej powoływanej w skrócie "udp") w pkt I decyzji odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym [...] słupa reklamowego B 0005 w terminie od [...] do [...] kwietnia 2019 r., a w punkcie II decyzji zezwolił skarżącemu na zlokalizowanie w pasie drogowym wyszczególnionych ulic słupów reklamowych B 0001, B 0018, B 0025, B 0036, B 0038, B 0039, B 0040, B 0052, B 00690, B 0070, o powierzchni [...] m2, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w okresie od [...] do [...] kwietnia 2019 r., jednocześnie zobowiązując skarżącego do uzyskania od zarządcy drogi zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 udp oraz ustalając warunki umieszczenia reklamy słupów reklamowych.
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że planowana lokalizacja słupa reklamowego, co do którego orzeczono odmowę lokalizacji, jest sprzeczna z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (mpzp), a tym samym skarżący nie udowodnił szczególnie uzasadnionego przypadku lokalizowania tego słupa w pasie drogowym.
Skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji w części co do której orzeczono odmowę lokalizacji reklamy w pasie drogowym. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej w skrócie "kpa") poprzez odstąpienie przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie analizy zapisów mpzp i nie wzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa poprzez niewskazanie przyczyn odstąpienia od dotychczasowej praktyki tego samego rodzaju spraw, a także na naruszenie przepisów art. 39 ust. 1 i 3 udp poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek – skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B., na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 udp, decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonej części, tj. w punkcie I dotyczącym odmowy wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym.
W uzasadnieniu decyzji SKO podkreśliło, że skoro odwołujący kwestionuje decyzję pierwszoinstancyjną wyłącznie w części tj. w punkcie I, który jest wyodrębnionym, samodzielnym rozstrzygnięciem, to organ odwoławczy był zobligowane rozpoznać odwołanie wyłącznie w tym zakresie.
SKO wskazało, że niezgodność lokalizacji słupa reklamowego w pasie drogowym z mpzp może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej dla strony i, że nie ma przy tym znaczenia ewentualne uchwalenie mpzp po tym, jak słup został zlokalizowany w pasie drogowym. Mpzp stanowią akty prawa miejscowego i mają w związku z tym moc powszechnie obowiązującą na terenie działania właściwego organu, tj. w niniejszym przypadku Rady M. B.. Jednocześnie SKO zaakceptowało stanowisko organu I instancji, że w świetle art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, to na stronie ciąży obowiązek wykazania, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek przemawiający za zlokalizowaniem w pasie drogowym słupów reklamowych. Wskazało, że w świetle ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ocena ta na gruncie niniejszego stanu faktycznego nie może być dokonywana w oderwaniu od dotychczasowej praktyki orzeczniczej organu, jednakże jeżeli sprzeczność z mpzp jest oczywista, okoliczność że przez lata organ ten stan tolerował i wydawał decyzje korzystne dla strony, nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego w niniejszej sprawie.
SKO podzieliło również stanowisko organu I instancji, że lokalizacja słupa reklamowego B 0005 w pasie drogowym ul. [...]/Przy [...] jest niezgodna z mpzp obowiązującym na tym obszarze. W tym zakresie SKO wskazało, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Stare M." w B. przyjęty uchwałą nr [...] Rady M. B. z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...]) na obszarze którego znajduje się słup B 0005, w § 2 ust. 1 zawiera definicję nośnika reklamowego i należy przez to rozumieć nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, na budynkach lub w formie wolno stojącej, służący do prezentacji reklam, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionych przez gminę.
Dalej, w § 5 ust. 3 pkt 1 i 2 mpzp ustalono – jak wyjaśniło SKO - zasady sytuowania nośników reklamowych, i odpowiednio, w granicach obszaru objętego planem ustala się zakaz lokalizacji obiektów reklamowych jako naściennych i wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, typu np. billboard, cityboard, telebim, baner, siatka itp.; oraz w granicach terenów dróg publicznych, publicznych placów miejskich, terenów zieleni dopuszcza się sytuowanie wyłącznie tablic informacyjnych, stanowiących element systemu informacji miejskiej, turystycznej oraz regulaminów; na zasadach tymczasowych dopuszcza się instalowanie ogłoszeń reklamujących imprezy kulturalnorozrywkowe i sportowo-rekreacyjne itp. Tak również stanowi § 10 pkt 9 dotyczący wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych.
Wobec tego, zdaniem SKO, słup reklamowy jako wielkoformatowy nośnik reklamowy stawiany w celach komercyjnych, należy uznać za sprzeczny z ww. § 5 ust. 3 pkt 1 oraz z § 5 ust. 3 pkt 2 i § 10 pkt 9 mpzp. SKO wskazało przy tym, że w ww. mpzp ustalono generalny zakaz sytuowania wolnostojących wielkoformatowych nośników reklamowych, że po tym sformułowaniu zostały wymienione przykładowe typy nośników reklamowych, których ten generalny zakaz dotyczy, że katalog nośników nie jest jednak katalogiem zamkniętym, o czym świadczą sformułowania: "np." i, że cel słupa reklamowego, jego konstrukcja oraz ogólny efekt lokalizacji w pasie drogowym jest bardzo zbliżony do ww. nośników reklamowych.
Wobec powyższego SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja we wskazanym zakresie nie narusza prawa, a rozważania co do wystąpienia, bądź nie przesłanek z art. 39 ust. 3 udp warunkujących udzielenie zezwolenia na zlokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych są bezprzedmiotowe wobec sprzeczności planowanej lokalizacji z mpzp. Nawet gdyby uznać, że skarżący wykazał wystąpienie na gruncie niniejszej sprawy szczególnie uzasadnionego przypadku, przemawiającego za zlokalizowaniem w pasach drogowych spornego słupa reklamowego, to i tak wydanie korzystnej dla skarżącego decyzji nie byłoby możliwe ze względu na sprzeczność takiego zamierzenia z mpzp.
SKO podkreśliło także, że zasada z art. 8 § 2 kpa nie ma prymatu nad powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.
Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 8 § 1 i 2 kpa polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej części - tj. punktu l decyzji odnośnie odmowy zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na zajęcie pasa drogowego, tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu l instancji w postaci odstąpienia od utrwalone] praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
- b) art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie za organem l instancji, iż wszystkie słupy ogłoszeniowe objęte zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzją, są niezgodne z mpzp, podczas gdy analiza dokonana przez organ jest pobieżna, a ponadto z zapisów poszczególnych mpzp wynika, że nie każdy słup jest sprzeczny z mpzp obowiązującym w lokalizacji, w której został posadowiony.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że od kilku lat co miesiąc występował ze stosownym wnioskiem do organu o zezwolenie na zlokalizowanie słupów reklamowych w pasie drogowym przedmiotowych ulic. Każdorazowo, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ wydawał decyzję, na mocy której takiego zezwolenia udzielał. Takie decyzje były podejmowane w identycznym stanie faktycznym i prawnym (także wtedy, gdy obowiązywały już poszczególne mpzp), na podstawie którego organ uznawał, że zachodzą przesłanki do zastosowania art. 39 ust. 3 udp tj. zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek lokalizowania reklamy - lokalizacja nie powinna bowiem wpływać negatywnie na funkcjonowanie układu drogowego, przy zachowaniu przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa.
Jednocześnie organ nigdy nie stwierdził istnienia jakichkolwiek przeszkód do wydania decyzji takiej treści, w szczególności organ nigdy nawet nie zasygnalizował, by taką przeszkodę stanowiła okoliczność, że któraś z reklam jest niezgodna z mpzp obowiązującym w danej lokalizacji.
Zdaniem skarżącego w sprawie odstąpiono od dotychczasowej, długoletniej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawym spraw skarżącego, bez zaistnienia przyczyny uzasadniającej takie odstępstwo, co stanowi o naruszeniu art. 8 § 1 i 2 kpa.
Skarżący podkreślił, że odnośnie okoliczności przesądzających o możliwości zastosowania art. 39 ust. 3 udp nie doszło do żadnej zmiany. Podnoszenie przez organ zarzutu, iż przy okazji wniosku rozstrzygniętego zaskarżoną decyzją strona nie udowodniła przedmiotowej okoliczności zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy organ nigdy nie zasygnalizował takiego zobowiązania po stronie wnioskującego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, obrazuje tylko tendencyjność organu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Ponadto nawet istnienie takiego obowiązku obciążającego stronę nie zwalnia organu, jeżeli miał taką możliwość, z ustalenia takiej okoliczności z urzędu, zresztą analogicznie jak przy poprzednich decyzjach.
W kwestii natomiast zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa skarżący podniósł, że organ nie wyjaśnił, na czym polega niezgodność danego słupa reklamowego z mpzp obowiązującym w obszarze, w którym słup jest zlokalizowany. Wskazał, że w sprawie ograniczono się do przytoczenia zapisów planów i stwierdzenia, że słup jest niezgodny z mpzp.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. SKO w szczególności podkreśliło, że dokonało szczegółowej analizy zapisów mpzp w kontekście możliwości lokalizacji słupów reklamowych, wskazując jednocześnie, że na terenie M. B. nie podjęto tzw. "uchwały reklamowej". Zaznaczyło też, że każdy wniosek wszczyna nowe postępowanie administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej w skrócie "ppsa"), a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem wykazała, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek w zasadniczym zakresie z innych powodów niż wskazane w skardze.
W ramach sprawowanej kontroli sąd, zgodnie z art. 134 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd z urzędu tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Zgodnie zaś z art. 135 ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Istotną kwestią w sprawie jest treść wniosku, którym skarżący wszczął postępowanie, w kontekście konieczności rozróżnienia:
- - decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym, od
- - decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (dotyczącej umieszczania w pasie drogowym reklamy).
O pierwszej ze wskazanych decyzji (tj. decyzji lokalizacyjnej) wypowiada się art. 39 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 1 udp zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast stosownie do art. 39 ust. 3 udp (część początkowa) w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Właściwy zarządca drogi odmawia jednak wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (art. 39 ust. 3 pkt 3 udp).
W decyzji lokalizacyjnej, stosownie do art. 39 ust. 3a pkt 3 udp, określa się w szczególności: rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym oraz pouczenie inwestora, że przed rozpoczęciem robót budowlanych jest zobowiązany m.in. do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia.
O drugiej z wymienionych wyżej decyzji mówi art. 40 udp, który w ustępie 1 stwierdza, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej (Sąd pomija dalszą część przepisu, jako nieistotną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy). Stosownie do art. 40 ust. 2 pkt 3 udp zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Jak wskazuje art. 40 ust. 3 udp za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 6 udp).
Analiza przywołanych przepisów prowadzi do konstatacji, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę (tj. dotyczący zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym) nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym – wniosek taki (o zajęcie pasa drogowego) odnosi się do oddzielnej, choć bez wątpienia powiązanej rodzajowo sprawy administracyjnej. Decyzja o udzielaniu zezwolenie na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami.
Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 udp, dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu). Wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 udp i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 532/2008 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym ze swej istoty udzielana jest jednorazowo, co upoważnia wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu, urządzenia czy reklamy w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu. Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego wynika, że zgoda w tym przedmiocie ma charakter czasowy. Oznacza to, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 udp za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało już zezwolenie, uzależniona jest zatem od wydania kolejnego zezwolenia lub np. administracyjnej zmiany terminu obowiązywania takiej decyzji.
Tak więc mimo udzielenia jednorazowego, z natury rzeczy, zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym, wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Z powyższego wynika, że podmiot ubiegający się o legalne umieszczenie obiektu budowlanego lub urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzenia drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklamy w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na ich lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 udp), a następnie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 udp). Wymóg przedmiotowy decyzji lokalizacyjnej określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 udp odsyła wyraźnie do art. 40 udp tj. zobowiązania do uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym z art. 39 ust. 3 udp jest zatem pierwotne i warunkuje powzięcie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. Taka zależność decyzji lokalizacyjnej i decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazuje na istnienie związku przyczynowego pomiędzy tymi decyzjami, w tym sensie, że decyzja lokalizacyjna stanowi podstawę decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego i, że w analizowanej sytuacji mamy do czynienia z sekwencją "działań prawnych" organu administracyjnego, której efektem jest zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami drogowymi i następnie zajęcie pasa drogowego przez ten obiekt.
W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia [...] marca 2019 r. skarżący domagał się "wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe" oraz "naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez stałe elementy małej architektury tj. słupy informacyjno-reklamowe". Z treści samego wniosku wynika, że skarżącemu chodziło o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Potwierdza to przede wszystkim to, że w treści wniosku wnosił on o ustalenie opłat z tytułu umieszczenia słupów reklamowych w pasie drogowym. Z treści wniosku skarżącego wynika zatem, że skarżący żądał wydania rozstrzygnięcia odnośnie kwestii regulowanych nie w art. 39 udp, ale w art. 40 udp Jednakże organ I instancji załatwiając przedmiotowy wniosek skarżącego, wszczął postępowanie i wydał decyzję, którą w zaskarżonej części (utrzymanej następnie w mocy przez organ II instancji) odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...]/[...] słupa reklamowego B 0005 – co oznacza, że w sprawie organ załatwiły ex officio sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku strony postępowania administracyjnego inicjującej to postępowanie.
Wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę, jak wykazano powyżej, nie jest tożsamy z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym i odnosi się on do oddzielnej sprawy administracyjnej, pomimo rodzajowego powiązania tych spraw. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek strony, w tym w sprawie dotyczącej zezwolenia na lokalizację (umieszczenie) w pasie drogowym reklamy lub zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (dotyczącego umieszczania w pasie drogowym reklam) – jest sam wnioskodawca (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2019 r., sygn. II GSK 2222/17 – dostępny jw.). Skoro zatem skarżący, będąc dysponentem postępowania administracyjnego, zawarł w swoim wniosku żądanie o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, to w sposób dowolny, z naruszeniem art. 61 § 1 kpa, organ przekwalifikował to postępowanie na postępowanie o wydanie zezwolenia na zlokalizowanie wnioskowanych obiektów w pasie drogowym (patrz wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 792/19; z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 283/19 i z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 794/19 – dostępne jw.).
Należy zwrócić uwagę, że jeżeli organ pomimo treści wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2019 r., z innych wiadomych mu z urzędu okoliczności mógł wnioskować, że skarżący w istocie chciał wnieść o wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację reklamy w pasie drogowym – winien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie lub zmianę wniosku. Z tego obowiązku nie zwalniało organu zachowanie skarżącego, który – najwyraźniej nie dostrzegając różnicy pomiędzy zakresem decyzji wydawanej w trybie art. 39 i w trybie art. 40 udp – akceptował sposób postępowania organu.
Wskazana powyżej relacja pomiędzy decyzją zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym a decyzją zezwalającą na zajęcia pasa drogowego (dotyczącą umieszczenia w pasie drogowym reklamy) skutkuje też tym, że w przypadku złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego organ w pierwszej kolejności winien zbadać, czy istnieje w obrocie decyzja zezwalająca na lokalizację reklamy w pasie drogowym w tym miejscu, jakie zostało wskazane we wniosku o zajęcie pasa drogowego, co powinno znaleźć wyraz z uzasadnieniu decyzji (tego jednak w sprawie organ nie uczynił, lecz wydał ex officio decyzję lokalizacyjną). Brak takiej decyzji lokalizacyjnej wyklucza a limine możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o zajęcie pasa drogowego.
Dodatkowo należy także wskazać, odnosząc się do samej kwestii podstaw odmowy udzielenia zezwolenia za zlokalizowanie w pasie drogowym reklamy, że ustawodawca na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 udp, określił warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, które to należy odczytywać w powiązaniu z art. 39 ust. 3 udp. W świetle tej regulacji w każdym przypadku ocenie będzie podlegało to, czy umieszczenie reklamy nie będzie powodowało niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia trwałości oraz nie będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. Konieczne również będzie wykazanie istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Niewystarczające jest uznanie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, jeśli urządzenia tylko nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego i nie powodują niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia ich trwałości. Taki warunek musi byś zawsze spełniony a szczególny przypadek wymaga dodatkowego uzasadnienia.
W sprawie organy uzasadniając odmowę na udzielenie zezwolenia na lokalizację powołały zapisy konkretnej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z których jak wskazywały, wynikałby zakaz umieszczania reklam. Nie wykazały jednak związku pomiędzy zapisami mpzp oraz postanowieniami art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 udp, w tym znaczeniu, że akt prawa miejscowego jest aktem niższego rzędu i należało go ocenić z punktu widzenia zgodności z ustawą, która na zasadach wyjątku dopuszcza sytuowanie obiektów w pasie drogowym. Organy powołały się w sprawie na sprzeczność z zapisami mpzp, ale nie rozważyły relacji tego rodzaju aktu do ustawy i przewidzianej w niej możliwości stosowania wyjątku od zasady zakazu sytuowania i lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro ustawodawca w samej ustawie przewidział możliwość w szczególnych sytuacjach odstępstwa od zakazu lokalizowania w pasie drogowym opisanych obiektów i urządzeń, to należało w tym kontekście odnieść się do kwestii mocy zakazu zawartego w akcie podustawowym, jako podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym.
Tego jednak w sprawie organy nie uczyniły, co w kontekście zasady wyrażonej w art. 8 § 2 kpa., powołanych przez organ przesłanek jej nie zastosowania w sprawie, okoliczności, że skarżący od wielu lat jest stroną tego rodzaju postępowań, a także treści przepisów art. 11 i art. 107 § 3 stanowi również o istotnym naruszeniu wymienionych przepisów postępowania.
W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę powyższe uchybienia przepisom postępowania, przede wszystkim w zakresie naruszenia art. 61 § 1 kpa., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinowały samą możliwość rozstrzygania sprawy w oparciu o określoną podstawę prawną i w określonym przedmiocie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa zobowiązany był uwzględnić skargę.
Ze względu natomiast na konieczność przeprowadzenia niewadliwego postępowania objętego zakresem zaskarżenia od początku tj. od momentu złożenia wniosku, Sąd stosownie do powołanego przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 135 ppsa uchylił zarówno decyzję organu odwoławczego jak też punkt I decyzji organu I instancji, co obejmuje granice sprawy objętej kontrolą sądowoadministracyjną.
W ponownym postępowaniu organ uwzględni ocenę prawną i wskazania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do kwestii prowadzenia postępowania w zakresie wyznaczonym treścią wniosku. Weźmie więc pod uwagę, że złożony w sprawie wniosek dotyczy decyzji wydawanej w trybie art. 40 udp Rozstrzygnięcie sprawy w trybie art. 39 udp może nastąpić tylko o ile skarżący (na wezwanie organu) dokonana zmiany lub sprecyzowania wniosku, wyraźnie wskazując że chodzi mu o wydanie decyzji o zezwoleniu na lokalizację w pasie drogowym, a nie decyzji - zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a organ ustali, że przedmiot wniosku o lokalizację nie jest objęty istniejącą w obrocie prawnym decyzją lokalizacyjną. W decyzji lokalizacyjnej należy odnieść się do kwestii zakresu zastosowania ewentualnego zakazu sytuowania urządzeń reklamowych w pasie drogowym określonego w akcie podstawowym - w sprawie o udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu w pasie drogowym, biorąc pod uwagę, iż ustawodawca w samej ustawie (udp) przewidział możliwość i wyszczególnił podstawy odstępstwa od ustawowego zakazu lokalizowania w pasie drogowym wymienionych obiektów i urządzeń.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając wysokość wpisu, wynagrodzenia radcy prawnego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.