Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownik Działu Pomocy Rodzinie i Dziecku na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 16 i art. 54, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1769 z późn. zm., dalej powoływana jako u.p.s. lub ustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił skierowania F. G. (dalej określany jako skarżący) do domu pomocy społecznej.
W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
W przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżący ma [...] lat, mieszka sam i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności na stałe. Dochód skarżącego stanowi wojskowa renta inwalidzka oraz dodatek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 2338,71 zł netto. Na podstawie zawartej w lutym 2017 r. ugody płaci alimenty byłej żonie w wysokości po 700 zł miesięcznie. Faktyczny miesięczny dochód ustalony zgodnie z art. 8 ustawy wynosi 1638,71 zł. Syn skarżącego mieszka w W. i nie ma możliwości udzielenia mu pomocy. Z zaświadczeń lekarskich dołączonych do wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący przeszedł 3 razy zawał mięśnia sercowego oraz udar niedokrwienny mózgu. Jest osobą w pełni sprawną fizycznie. Samodzielnie zaspokaja swoje potrzeby i nie wymaga żadnej pomocy w tym zakresie. Nie korzysta z pomocy w formie usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania i nie jest również zainteresowany pomocą w tej formie. Potwierdza to złożone [...].04.2018 r. w obecności pracownika socjalnego oświadczenie.
Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z bezpośrednich rozmów przeprowadzonych przez skarżącego z pracownikami MOPR wynika, że złożył on wniosek o skierowanie do domu pomocy społecznej w celu zabezpieczenia sobie miejsca "na przyszłość", ponieważ obawia się o to, że z chwilą znacznego pogorszenia stanu zdrowia nie będzie mógł poradzić sobie z zaspokajaniem podstawowych potrzeb. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje "rezerwacji miejsca" w kolejce do domu pomocy społecznej. Pomoc w formie skierowania do domu pomocy społecznej jest udzielana osobom, które potrzebują takiej pomocy w chwili składania wniosku, a nie osobom, które mogą takiej pomocy potrzebować w przyszłości
Skarżący jest osobą sprawną fizycznie i może skorzystać z pomocy w formie usług świadczonych przez działające na terenie T. placówki oferujące pomoc w formie dziennego pobytu. Placówki te oferują zajęcia dla osób w podobnym wieku, pozwalające utrzymać sprawność fizyczną i umysłową.
Biorąc powyższe pod uwagę odmówiono się skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył F. G. wskazał, że powód odwołania przedstawi w Kolegium.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] na podstawie art. 54 ust. 1 u.p.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 54 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga więc oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, a w szczególności zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy, organ obowiązany jest ustalić, czy osoba ta może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący ma [...] lata, mieszka sam i utrzymuje się z wojskowej renty inwalidzkiej. Jest osobą legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim o stanie zdrowia oraz kartą informacyjną z leczenia szpitalnego przeszedł trzy zawały mięśnia sercowego oraz udar niedokrwienny mózgu. Ponadto choruje na miażdżycę, chorobę wieńcową, niewydolność krążenia, marskość wątroby oraz zwyrodnienia stawów. Jednak w opinii lekarza prowadzącego opisany stan zdrowia nie powoduje konieczności zapewnienia całodobowej opieki.
Z treści powołanego art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która pozostaje w leczeniu ze względu na liczne schorzenia. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, że wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia tej osobie prawidłowe funkcjonowanie pomimo innych możliwości pomocy, a więc w przypadku ustalenia, że rozmiar i zakres usług opiekuńczych byłby niewystarczający. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.
Należy zwrócić uwagę, że skarżący jest sprawny fizycznie, samodzielnie wykonuje czynności dnia codziennego, zaspokaja swoje życiowe potrzeby, a co więcej, nie jest zainteresowany udzieleniem mu pomocy w miejscu zamieszkania ze strony organów pomocy społecznej, które tą pomoc deklarują. Skoro więc sposób funkcjonowania skarżącego nie wskazuje, aby był on osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i wymagał konieczności zapewnienia całodobowej opieki i pielęgnacji, to tym samym nie przysługuje mu prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej, nawet na wniosek zainteresowanej osoby, powinno być ostatecznością. Tak długo bowiem, jak długo osoba wymagająca pomocy i opieki jest w stanie funkcjonować samodzielnie, ewentualnie z udzielaną pomocą w postaci usług opiekuńczych, powinna pozostawać w swoim dotychczasowym miejscu zamieszkiwania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 22.06.2017 r., sygn. akt III SA/Gd 387/17).
Skargę na powyższą decyzję złożył F. G. wskazując w niej, że organy nie wzięły pod uwagę orzeczenia Wojskowej Komisji Lekarskiej z 2001 r. o przyznaniu mu I grupy inwalidzkiej. Podkreślił, że mieszka sam, jego największą dolegliwością jest [...].
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga była zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.).
Podkreślenia wymaga, że organy administracji publicznej, stosownie do art. 6 K.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Ponadto, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Szczególnie należy zwrócić uwagę na to, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).
W toku postępowania będącego przedmiotem kontroli sądowo-administracyjnej organy naruszyły wszystkie ww. przepisy.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 2 tej ustawy wskazuje, że zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Niewątpliwie przepis art. 3 ust. 3 ustawy uzależnia rodzaj formę i rozmiar pomocy od okoliczności uzasadniających jej udzielenie, natomiast ust. 4 tego artykułu stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Rolą organu w toku postępowania było zatem ustalenie, czy skarżący spełnia ww. kryteria. Organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej miał zatem obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie, czy skarżący spełnia następujące przesłanki:
- 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności;
- 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu;
- 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.
Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wszystkich trzech wyżej wyliczonych przesłanek.
Prowadząc postępowanie w sprawie wniosku o skierowaniu do domu pomocy społecznej organ obowiązany jest poczynić nie budzące wątpliwości ustalenia co do stanu zdrowia przyszłego pensjonariusza jak i możliwości jego samodzielnego funkcjonowania w codziennym życiu. Niezbędne jest w związku z tym ustalenie, że z jednej strony istnieją okoliczności kwalifikujące daną osobę do umieszczenia w domu pomocy społecznej w postaci wieku, choroby lub niepełnosprawności. Z drugiej strony organ pomocy społecznej winien ustalić, że danej osobie nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne dokonanie ustaleń w tym zakresie.
W aktach sprawy znajdują się następujące dowody:
- 1. Zaświadczenie lekarskie z [...].04.2018 r. opisujące stan zdrowia skarżącego. Należy zwrócić uwagę, że w jego pkt 10 znajduje się zapis "Badana osoba ze względu na stan zdrowia wymaga/nie wymaga skierowania do: Domu pomocy społecznej", przy czym brak jest zaznaczenia lub skreślenia treści "wymaga/nie wymaga skierowania...".
Z kolei w pkt 11 odznaczono jako typ domu pomocy społecznej dom: dla osób w podeszłym wieku oraz dla osób przewlekle somatycznie chorych. Z powyższego nie wynika w sposób jednoznaczny, jakie jest stanowisko lekarza w przedmiocie konieczności skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej, choć Sąd dostrzega również, że w pkt 7 wskazano, że skarżący ze względu na stan zdrowia nie wymaga całodobowej opieki. Z uwagi na niejasności powyższego zaświadczenia rolą organu było zwrócenie się do lekarza w celu wyjaśnienia ww. wątpliwości.
- 2. Karta informacyjna z [...].08.2017 r., z której wynika, że skarżący jest niesamodzielny i wymaga opieki całodobowej osób drugich.
- 3. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...].03.2003 r., z którego wynika, że skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe.
- 4. Opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej podpisana przez pracownika socjalnego B. J. W jej pkt 4 wskazano, że skarżący wymaga skierowania na pobyt stały.
- 5. Oświadczenie z [...].04.2018 r., z którego wynika m.in., że skarżący korzysta z pomocy wnuczki żony i dlatego nie wymaga usług opiekuńczych. 5
- 6. Kwestionariusz wywiadu środowiskowego z [...].04.2018 r. autorstwa pracownika socjalnego B. J. Z jego treści wynika m.in., że skarżącemu doraźnie pomaga wnuczka byłej żony. Wskazano w nim, że ponadto, że "(...) z powodu wieku klienta oraz licznych chorób wnioskuję o przyznanie pomocy zgodnie z planem". Natomiast w dalszej części wywiadu (s.
- 15) opatrzonej datą 18.05.2018 r. widnieje zapis "odmowa umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej". Wskazuje się w nim dalej, że skarżący jest sprawny fizycznie i nie odwoływał się od poprzednich decyzji odmawiających umieszczenia go w domu pomocy społecznej, a jego stan zdrowia nie uległ pogorszeniu. Sam zabezpiecza potrzeby codzienne, nie chce pomocy w formie usług opiekuńczych. Z relacji skarżącego wynika, że chciałby zabezpieczyć swoją przyszłość, dlatego już teraz stara się o DPS. Równocześnie nie chce on skorzystać z DzDPS. Dlatego autor wywiadu nie widzi potrzeby umieszczania skarżącego w DPS.
Jak wynika z powyższego, zebrany materiał dowodowy jest często wzajemnie sprzeczny lub niejasny. Wymagało to od organu podjęcia konkretnych czynności mających na celu wyjaśnienie powyższego, czego nie uczyniono. W pierwszej kolejności organ winien zwrócić się do lekarza wydającego zaświadczenie lekarskie o jednoznaczne wskazanie, czy jest konieczne skierowanie skarżącego do DPS. Ponadto, autor wywiadu środowiskowego z jednej strony zaleca "przyznanie pomocy zgodnie z planem", a z drugiej wnosi o odmowę skierowania skarżącego do DPS. Uwzględnienia wymaga również treść karty informacyjnej z [...].08.2017 r., z której wynika, że skarżący jest niesamodzielny i wymaga opieki całodobowej osób drugich.
Powyższe okoliczności wymagały również od organu uzupełnienia postępowania dowodowego chociażby poprzez przesłuchanie skarżącego lub pomagającej mu wnuczki byłej żony skarżącego.
Dopiero wyjaśnienie wszystkich wyżej opisanych kwestii pozwoli na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Ponadto, wydając kolejną decyzję organ musi uwzględnić wynikający z treści wywiadu środowiskowego fakt dwukrotnej odmowy skierowania skarżącego do DPS decyzjami z [...].08.2017 r. i [...].12.2017 r., co winno mieć znaczenie pod kątem oceny, czy od daty ostatniej decyzji uległ zmianie stan zdrowia skarżącego. Okoliczność ta w żaden sposób nie została uwzględniona w uzasadnieniu decyzji organów obydwu instancji.
Podkreślenia również wymaga okoliczność, że skarżący złożył odwołanie nie powołując w nim żadnych konkretnych zarzutów, a jedynie wskazał, że powód odwołania przedstawi przed SKO. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zawarte w treści art. 10 § 1 K.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska (vide wyroki WSA w Krakowie z 29.11.2017 r., II SA/Kr 1205/17, LEX nr 2417851, WSA we Wrocławiu z 9.01.2018 r., IV SA/Wr 477/17, LEX nr 2440257). W toku postępowania przed organem II instancji nie pouczono skarżącego w trybie art. 10 § 1 K.p.a., co biorąc dodatkowo pod uwagę treść jego odwołania, mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Na koniec stwierdzić trzeba, że Sąd co do zasady podziela poglądy organów dotyczące kwestii wykładni treści art. 54 ust. 1 u.p.s., tym niemniej z uwagi na naruszenie przepisów postępowania rozważania w tym zakresie na obecnym etapie postępowania byłyby przedwczesne.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i po uzupełnieniu postępowania dowodowego wyda stosowne rozstrzygnięcie.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.