Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ("Kierownik BP ARiMR") w A. K., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2018, przyznał skarżącej A. W. wnioskowane płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z tym że jednolitą płatność obszarową (jpo) organ przyznał stronie do powierzchni stwierdzonej 59,78 ha (powierzchnia deklarowana 60,20 ha) w związku ze stwierdzonym - w następstwie przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni – przedeklarowaniem powierzchni działki rolnej E, natomiast płatność za zazielenienie w zmniejszonej wysokości (tj. do powierzchni 35,322 ha) ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i niezgodności (brak utrzymania powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie min. 5% powierzchni posiadanych gruntów ornych) oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia (zmniejszenie powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności za zazielenianie o 24, 458 ha).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącej, stwierdzone zostały nieprawidłowości (kod E2 i E15) w zakresie utrzymania zadeklarowanych elementów proekologicznych EFA 14a (międzyplon ścierniskowy) na działkach o nr ew. [...] położonych w obrębie ew. W., gm. B. oraz na działce o nr ew. [...] w obrębie ew. [...], gm. B.. W związku ze złożonymi zastrzeżeniami strony do raportu z kontroli odnośnie elementów proekologicznych EFA14a, organ podkreślił, że wykonawca kontroli potwierdził, że skarżąca nie utrzymała na ww. działkach poplonu do dnia [...] października 2018 r., kody nieprawidłowości E2 i E15 zastosowano zatem poprawnie, a także że kontrolę obszarów proekologicznych EFA14a przeprowadzono dnia [...] września 2018 r., tak jak wskazuje na to również wykonana w tym dniu dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do raportu z przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni.
Jednocześnie organ wskazał, że wobec wniesionych przez skarżącą zastrzeżeń do raportu z ww. kontroli wraz z załączonymi oświadczeniami M. S., S. P. oraz M. L., dokonano przesłuchania ww. osób w charakterze świadków celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Przy czym, jak wskazał organ, żaden ze świadków nie potwierdził okoliczności utrzymania międzyplonów ścierniskowych zadeklarowanych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 do dnia 15 października 2018 r. Wobec tego, organ stwierdził, że - w świetle wyników z kontroli zawartych w raporcie, wniesionych przez stronę zastrzeżenia do raportu z kontroli wraz z oświadczeniami ww. osób potwierdzającymi, iż w dniu [...] września 2018 r. na działkach skarżącej rósł poplon oraz złożonych dnia [...] lipca 2019 r. przez skarżącą zdjęć satelitarnych z dnia [...] września 2018 r. – nie można potwierdzić dotrzymania przez skarżącą terminu utrzymania mieszanki wysianej w ramach międzyplonu ścierniskowego (EFA14a) do dnia 15 października 2018 r. Celem potwierdzenia prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie organ wskazał na załączone do decyzji I-instancyjnej zdjęcia satelitarne z dnia 30 września 2018 r. i z dnia 13 października 2018 r. dla przedmiotowych działek (k. 52-54 akt sądowych; brak załączników do decyzji w aktach administracyjnych organu I instancji) i wyjaśnił że zdjęcia datowane na [...] września 2018 r. (załącznik nr 1 i 3) przedstawiają poplon na działkach (obszar poplonu zaznaczono kolorem zielonym), natomiast zdjęcia z [...] października 2018 r. (załącznik nr 2 i 4) przedstawiają brak poplonu na ww. działkach (obszar, na którym powinien być poplon zaznaczono kolorem czerwonym).
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wskazując, że organ I instancji bezkrytycznie zaakceptował raport z przeprowadzonej kontroli i nie odniósł się do podnoszonych przez nią w zastrzeżeniach do raportu z kontroli zarzutów, w tym w szczególności do zarzutu, że kontrola datowana na dzień [...] września 2018 r. nie była wykonana w tej dacie. Ponadto zdaniem skarżącej organ nie wyjaśnił powodu istnienia rozbieżności między ustaleniami zawartymi w raporcie kontroli, a ustaleniami poczynionymi w trakcie postępowania administracyjnego, dokonał błędnej interpretacji zeznań świadków - wnioskując, że jeżeli nie są oni w stanie potwierdzić, że poplon był w dacie [...] października 2018 r. na polu, to znaczy, że go nie było – i nie odniósł się do odpowiedzi świadków którzy potwierdzili, że na dzień wykonania zdjęć podczas kontroli na miejscu, na przedmiotowych działkach rósł poplon i wskazali rośliny, które wchodziły w skład mieszanki.
Zarzuciła również niezasadne uznanie zdjęcia satelitarnego z dnia [...] października 2018 r. za dowód w sprawie, podczas gdy w jej ocenie w obecnym stanie prawnym zdjęcia satelitarne nie mogą być podstawą do wydania decyzji administracyjnej. Wyjaśniła także, że to jak na zdjęciach z dnia [...] października 2018 r. wygląda poplon, składający się z roślin o słabo wykształconym systemie korzeniowym, spowodowane było suszą panującą w 2018 r. oraz szkodnikami. Wskazała, że na zdjęciach w podczerwieni widać wyraźnie, że nie są to pola zaorane, ponieważ jest na nich chlorofil w różnym natężeniu, ponieważ poplon był w różnym stanie – na działkach o gorszych glebach był bardziej zaschnięty niż na lepszych. Skarżąca zakwestionowała ponadto ustalenia dotyczące wyłączenia części działki nr [...] z powierzchni upraw uprawnionych do otrzymania jpo oraz prawidłowość zebranego w tym zakresie przez inspektorów terenowych materiału w postaci zdjęć.
Jak wskazała, na ww. działce znajdowały się wymienione przez nią w zastrzeżeniach elementy, ale odliczony od płatności został także teren znajdujący się między tymi elementami, który – jak podkreśliła - utrzymywany był w dobrej kulturze rolnej i kwalifikował się do płatności jpo. Zaznaczyła przy tym, że dokumentacja wykonana podczas wizyty terenowej w tym zakresie jest nieczytelna (szkic) i nieprawidłowo sporządzona (udokumentowanie braku elementu EFA 14a na działce rolnej E7 zdjęciem działki E4).
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odnosząc się do spornej kwestii daty wykonania kontroli, wyjaśnił, że zgodnie z informacją uzyskaną od wykonawcy kontroli, inspektor terenowy potwierdził swoją pomyłkę dotyczącą wpisania w raporcie kontroli błędnej daty kontroli EFA 14a – tj. [...] września 2018 r., która to pomyłka była wynikiem – jak wynika z wyjaśnień wykonawcy kontroli - błędnie ustawionej daty na urządzeniu do wykonywania zdjęć terenowych. Jak wskazał organ, według inspektora terenowego ww. kontrola miała miejsce [...] października 2018 r. Jednocześnie organ podkreślił, że wykonawca kontroli w przesłanej do organu notatce poinformował, iż wykonana dokumentacja fotograficzna dla działki nr [...] przedstawia działkę zaoraną, na której widać resztki uprawy międzyplonu.
Dodatkowo organ dokonał weryfikacji stanu działek na podstawie zdjęć satelitarnych wykonanych przez Sentinental-2 i Google Earth po dacie [...] września 2018 r., w wyniku której stwierdził, że w dniu [...] września 2018 r. na przedmiotowych działkach znajdował się międzyplon ścierniskowy, tak jak podnosi skarżąca. Niemniej jednak, zdaniem organu odwoławczego na dzień [...] października 2018 r. zdjęcia satelitarne wskazują na jego brak, co skutkuje stwierdzeniem, że nie został dotrzymany termin utrzymania EFA14a, co najmniej do dnia [...] października 2018 r. Odnośnie zaś zarzutu dotyczącego nieprawidłowego pomiaru działki nr [...], Dyrektor wyjaśnił, że wykonany w sprawie szkic obrazujący obszary wyłączone z powierzchni działki głównej E oraz licznie wykonana dokumentacja fotograficzna w wyraźny sposób obrazują przebieg granic użytkowania dla działki rolnej E, na której powierzchnię stwierdzoną wpływ miały obszary wyłączone z produkcji rolnej, na których złożone były baloty słomy, pryzmy z kiszonkami, obornik oraz drogi dojazdowe w obrębie siedliska, a także większa powierzchnia oczka wodnego niż była oznaczona we wniosku obszarowym.
Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i zarzucając naruszenie przepisów:
- - art. 6, 7, 8, 77, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako "kpa") przez nierozpoznanie istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego przed organem I instancji w celu ustalenia konkretnego terminu przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej i przedstawienia na tę okoliczność dowodów, ponieważ w przypadku przeprowadzenia kontroli w innej dacie niż [...] września 2018 r. następuje sprzeczność decyzji wydanej przez organy w oparciu o raport z tej kontroli, ze stanem faktycznym,
- - art. 107 kpa, ponieważ: uzasadnienie decyzji nie odzwierciedla zebranego w sprawie materiału dowodowego; organ nie wyjaśnił dlaczego wydał decyzję w oparciu o raport z kontroli, która nie wiadomo kiedy miała miejsce; organ wydał decyzję na podstawie dokumentu skutecznie kwestionowanego przez skarżącą; organ oparł swoją decyzję na zdjęciach satelitarnych ogólnie dostępnych, na co nie pozwala obowiązujące w Polsce prawo.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w szczególności, że wykonawca kontroli podał datę wykonania kontroli [...] października 2018 r. nie przedstawiając na tę okoliczność jakichkolwiek dowodów, a organ oparł decyzję odmawiającą przyznania części płatności na raporcie z kontroli datowanym na dzień [...] września 2018 r., który dokumentuje, jak zaznaczyła, kontrolę przeprowadzoną nie wiadomo kiedy. Ponadto mimo udowodnienia przez nią, że kontrola nie była wykonana [...] września 2018 r. organ ograniczył się do arbitralnego twierdzenia o prawidłowości stwierdzenia zawartego w raporcie, że rolnik nie dotrzymał terminu utrzymania deklarowanych we wniosku międzyplonów. Wskazała również, że poplon znajdował się na polu w dacie kontroli deklarowanej przez organ. Wprawdzie był w złym stanie, ale w żadnym wypadku nie był zaorany. Skarżąca zakwestionowała ponownie możliwość stosowania kontroli w formie monitorowania z wykorzystaniem danych z satelitów Sentinental i wskazała, że na podstawie zdjęć wyselekcjonowanych przez urzędnika ARiMR nie można stwierdzić, że zadeklarowane działki były zaorane.
Wyjaśniła, że na zdjęciach zauważyć można, że intensywność barwy okrywy zielonej na jej działkach malała stopniowo, co świadczy o tym, że roślinność tam rosnąca nie była zaorana lecz powoli zamierała z powodu braku wody i presji szkodników. Wskazała również, że na zdjęciach, które dołączyła do odwołania także widać, że barwa oznaczająca ilość chlorofilu na polu jest różnej intensywności w różnych miejscach działki, co oznacza, że pole nie było zaorane, a roślinność na nim się znajdująca była w różnej kondycji. W ocenie skarżącej nie da się stwierdzić w sposób bezsprzeczny za pomocą zdjęć satelitarnych, że na deklarowanych działkach nie rosły rośliny. Skarżąca zarzuciła ponadto brak należytej staranności, dokładności i rzetelności inspektora terenowego przeprowadzającego kontrolę w jej gospodarstwie, co potwierdza ogromna ilość błędów w pierwszej wersji raportu i wskazała na nieprawidłowości zdjęć dokumentujących brak okrywy zielonej na działce ew. nr [...] podnosząc m.in., że na żadnym ze zdjęć wykonanych podczas kontroli nie widać działki E7.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjne w Bydgoszczy zważył, co następuje
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są w ocenie Sądu zasadne.
Spór w sprawie sprowadza się przede wszystkim do rozstrzygnięcia kwestii czy w sprawie zaistniały podstawy do pomniejszenia skarżącej płatności za zazielenianie z uwagi na brak spełnienia wymogu utrzymywania powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych.
Płatność za zazielenianie przysługuje rolnikowi, który spełnia minimalne wymagania do otrzymania płatności bezpośrednich (art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o płatnościach). Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 1307/2013) płatność za zazielenienie jest przyznawana, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymywaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych, lub praktyk równoważnych.
W myśl natomiast art. 46 ust. 1 rozporządzenia 1307/2013, w przypadku, gdy grunty orne obejmują więcej niż 15 hektarów, rolnik zapewnia, aby od dnia [...] stycznia 2015 r. obszar odpowiadający przynajmniej 5% gruntów ornych był obszarem proekologicznym. W sytuacji zaś, gdy zostanie stwierdzone, że rolnik nie utrzymuje powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% powierzchni gruntów ornych wówczas, zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48 ze zm., dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 640/2014), obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania zgodnie z art. 23 niniejszego rozporządzenia (jeżeli obszar zgłoszony do jpo przekracza obszar zatwierdzony, do obliczania płatności z tytułu zazieleniania stosuje się obszar zatwierdzony) zmniejsza się o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy ustaliły, że powierzchnia gruntów ornych uwzględniająca obszary zatwierdzone wynosi 59,30 ha, a obszar proekologiczny zajmuje powierzchnię 0,5192 ha, co stanowi 0,88 %, a więc nie spełnia warunku 5% powierzchni gruntów ornych. Powierzchnia obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono wynosi zatem 2,4458 ha. Obszar wykorzystywany do obliczania płatności z tytułu zazieleniania (powierzchnia zatwierdzono do jpo), wynoszący 59,78 ha, należało zatem zgodnie z art. 26 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 zmniejszyć o dziesięciokrotność obszaru proekologicznego, którego istnienia nie stwierdzono (2,4458 x 10 = 24,458), a więc o powierzchnię 24,458 ha, co dało powierzchnię do przyznania płatności za zazielenianie w wymiarze 35,322 ha (59,78 - 24,458 = 35,322).
W sprawie skarżąca zakwestionowała stanowisko organów dotyczące braku utrzymania w gospodarstwie skarżącej powierzchni obszarów proekologicznych na poziomie minimum 5% gruntów ornych, powołując się na nieprawidłowość ustaleń kontrolnych dotyczących braku istnienia - w dniu kontroli wskazanym w raporcie - zadeklarowanego przez skarżącą elementu proekologicznego EFA14a (międzyplon ścierniskowy) na działkach o nr ew. [...].
W tym miejscu wskazać należy, że jedną z praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, z tytułu której przestrzegania przyznawana jest dla rolnika, stosownie do ww. art. 43 rozporządzenia nr 1307/2013, płatność za zazielenianie, stanowi praktyka polegająca na utrzymywaniu obszarów proekologicznych. W myśl § 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz.U. z 2015 r. poz. 354 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM") za obszary proekologiczne w przypadku obszarów, o których mowa w art. 46 ust. 2 lit. i rozporządzenia nr 1307/2013, uznaje się obszary, które zostały utworzone przez wysianie mieszanki składającej się co najmniej z dwóch gatunków roślin z następujących grup: zboża, oleiste, pastewne, bobowate drobnonasienne, bobowate grubonasienne, miododajne - z wyłączeniem mieszanki złożonej wyłącznie z gatunków zbóż.
Stosownie do § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia MR, za obszary proekologiczne uznaje się obszary, o których mowa w ust. 1 pkt 2, jeżeli mieszanka jest wysiewana w terminie: od dnia 1 lipca do dnia 20 sierpnia i utrzymywana co najmniej do dnia 15 października albo przez okres co najmniej 8 tygodni od dnia wysiewu mieszanki, jeżeli ten dzień został wskazany w oświadczeniu złożonym do kierownika biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w terminie 7 dni od dnia jej wysiewu - w przypadku międzyplonu ścierniskowego albo od dnia 1 lipca do dnia 1 października i utrzymywana co najmniej do dnia 15 lutego - w przypadku międzyplonu ozimego. Z przytoczonych regulacji bezspornie wynika, że w przypadku międzyplonu ścierniskowego koniecznym warunkiem otrzymanie płatności za zazielenienie jest utrzymanie wysianej mieszanki (elementu EFA14a) co najmniej do dnia 15 października.
W złożonym wniosku skarżąca zadeklarowała obszary proekologiczne w postaci m.in. czterech obszarów międzyplonów ścierniskowych (EFA14a) na działkach: nr [...] (dwa elementy EFA14a na część działki), nr [...] (jeden element EFA14a na całej działce) i nr [...] (jeden element EFA14a na całej działce). W ramach weryfikacji złożonego w sprawie wniosku została przeprowadzona w gospodarstwie skarżącej kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni, udokumentowana raportem z kontroli. W sporządzonym raporcie z przeprowadzonej kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni wskazano, że w dniu [...] września 2018 r. dokonano kontroli zgłoszonych we wniosku ww. elementów proekologicznych EFA14a, w odniesieniu do których zastosowano w raporcie kody pokontrolne E2 i E15. Do przekazanej kopii raportu z czynności kontrolnych skarżąca złożyła liczne zastrzeżenia, kwestionując odnośnie elementów proekologicznych w szczególności okoliczność przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a w dniu [...] września 2018 r. i wskazując, że w tym dniu rósł poplon na zadeklarowanych działkach oraz, że wykonane zdjęcia mające dokumentować brak elementów EFA14a są nieprawdziwe co do daty ich wykonania.
Na potwierdzenie powyższych twierdzeń skarżąca przedłożyła oświadczenia trzech świadków (sąsiadów): M. S., S. P. oraz M. L., w których wskazane osoby jednoznacznie oświadczyły, iż w dniu [...] września 2018 r. na działkach skarżącej rósł poplon, co potwierdziły następnie w trakcie przeprowadzonego przez organ I instancji przesłuchania świadków w dniu [...] listopada 2019 r. Celem wykazania, że na zadeklarowanych działkach rósł poplon skarżąca przedłożyła także do organu w dniu [...] lipca 2018 r. zdjęcia satelitarne z dnia [...] września 2018 r. Odnosząc się do ww. zastrzeżeń skarżącej organ I instancji powołał się na stanowisko wykonawcy kontroli w sprawie zastrzeżeń skarżącej, wskazując że wykonawca kontroli potwierdził, że kontrolę elementów EFA14a przeprowadzono w gospodarstwie skarżącej dnia [...] września 2018 r., i że potwierdza to również wykonana w tym dniu dokumentacja fotograficzna.
Organ II instancji natomiast wskazał, że w związku ze skierowaną przez organ w toku postępowania odwoławczego prośbą o wyjaśnienie kwestii daty wykonania kontroli i wykonania dokumentacji fotograficznej, wykonawca kontroli potwierdził w przesłanej notatce pomyłkę dotyczącą wpisanej w raporcie daty kontroli elementów EFA14a, wynikającą z awarii głównego sprzętu do wykonania zdjęć i błędnego ustawienia daty w zastępczym tablecie, wyjaśniając jednocześnie, że przedmiotowa kontrola miała miejsce w dniu [...] października 2018 r.
W świetle powyższych okoliczności, stwierdzić należy, że skarżąca bezsprzecznie w niniejszej sprawie skutecznie zakwestionowała zawarte w raporcie z kontroli dane dotyczące daty przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a i daty wykonania dokumentacji fotograficznej elementów EFA14a. Okoliczność ta zdaniem Sądu ma istotne znaczenie w sprawie i wymagała w związku z tym szczególnie wnikliwego wyjaśnienia przez organ wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii dotyczących okoliczności przeprowadzenia w gospodarstwie skarżącej kontroli elementów EFA 14a i wyników tejże kontroli, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w dokumentach zgromadzonych w aktach sprawy oraz w uzasadnieniu podjętej decyzji.. Tego jednak w sprawie zabrakło, co stanowi o wadliwości zaskarżonej do Sądu decyzji.
W tym kontekście wskazać należy, że rację mają orzekające w sprawie organy, że postępowanie wyjaśniające przed organami ARiMR zostało w istotny sposób zmodyfikowane, w stosunku do postępowania uregulowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego, co wynika z treści przepisów art. 3 ustawy o płatnościach. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W przepisie art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach określono zaś, że w postępowaniach tych organ administracji publicznej m.in. obowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2) oraz zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4).
Zgodnie natomiast z ust. 3 ww. artykułu, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powyższego wynika zatem, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym rodzajem postępowania administracyjnego, w którym to ustawodawca zdecydował się na odejście w ramach postępowania wyjaśniającego od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa i rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa, ograniczając obowiązek organów jednie do rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązkiem organów nie jest więc już wymóg poszukiwania z urzędu dowodów w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, lecz wymóg wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
To natomiast strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Niemniej niezależnie od wskazanych modyfikacji reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, organy ARiMR w postępowaniu o przyznanie płatności bezpośrednich obowiązane są, zgodnie z art. 6 kpa, działać na podstawie przepisów prawa, a stosownie do art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach stać na straży praworządności.
Ponadto także w tych postępowaniach obowiązuje zasada prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz zasada przekonywania wyrażona w art. 11 kpa, zgodnie z którą organy obowiązane są do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę, w ramach którego ustosunkuje się do wszystkich istotnych kwestii w sprawie, które rozważy w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W przedmiotowej sprawie pomniejszenie płatności za zazielenienie i wykluczenie elementów EFA14a na powierzchni przedmiotowych działek, oparte zostało m.in. na wynikach kontroli w gospodarstwie skarżącej, z której sporządzony został raport i dokumentacja fotograficzna, opatrzone w zakresie kontrolowanych elementów EFA14a datą [...] września 2018 r. Jak wskazano powyżej skarżąca w toku prowadzonego postępowania skutecznie podważyła określoną w raporcie datę przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a i w efekcie datę sporządzenia w trakcie tej kontroli dokumentacji fotograficznej przedmiotowych działek, co jednoznacznie wynika z treści decyzji organu II instancji, w której wskazano na potwierdzenie przez wykonawcę kontroli pomyłki co do wpisanej w raporcie daty kontroli elementów EFA14a. Wyniki kontroli skarżąca zakwestionował już bezpośrednio po otrzymaniu protokołu z kontroli, przedstawiła swojej wyjaśnienia, jak i dowody na potwierdzenie swojego stanowiska.
Zarzuty i twierdzenia skarżącej odnośnie nieprawidłowej daty przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a okazały się zasadne, i ostatecznie potwierdzone przez wykonawcę kontroli. W tych okolicznościach, ciężar dowodu w zakresie zarzucanych przez organ nieprawidłowości dotyczących utrzymania elementów EFA14a na działkach skarżącej, przeszedł na organy. Wskazać należy, że jeżeli zatem wynik kontroli, co do terminu jej przeprowadzenia, został skutecznie zakwestionowany przez skarżącą, a data kontroli ma w okolicznościach sprawy niezmierne istotne znaczenie, gdyż to właśnie kwestia utrzymania do określonego terminu elementów EFA14a bezpośrednio determinuje uprawnienie skarżącej do utrzymania płatności za zazielenienie, to niewątpliwie na organie, który zobowiązany jest stać na straży praworządności i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, spoczywał obowiązek wnikliwego sprawdzenia i wykazania kwestii niedotrzymania przez skarżącą warunku utrzymania elementów EFA14a do dnia 15 października 2018 r.
Tymczasem w sprawie nie została w sposób zgodny z prawem wyjaśniona i udokumentowana w aktach sprawy kwestia terminu przeprowadzenia kontroli elementów EFA14a na działkach skarżącej i rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli w tym zakresie, a organ II instancji poprzestał wyłącznie na wskazaniu w uzasadnieniu decyzji, że taka pomyłka miała miejsce, bez jakiegokolwiek odniesienia się do jej wypływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu niewystarczające w sprawie jest samo wskazanie na pomyłkę wykonawcy kontroli odnośnie określonej w raporcie daty przeprowadzenia kontroli i udzieloną przez niego informację, że kontrola ta miała miejsce [...] października 2018 r., w sytuacji gdy wcześniej wykonawca kontroli konsekwentnie podtrzymywał, wbrew zastrzeżeniom skarżącej, swoje stanowisko, że przedmiotowa kontrola elementów EFA14a miała miejsce [...] września 2018 r. Zauważyć należy, że w aktach sprawy nie ma nawet przesłanej do ARiMR notatki z wyjaśnieniami wykonawcy, na którą to powołał się organ II instancji.
Zdaniem Sądu w sytuacji, gdy w sprawie to data utrzymania obszarów proekologicznych determinuje prawo do otrzymania płatności za zazielenienie, obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie okoliczność rzekomej pomyłki wykonawcy kontroli oraz daty przeprowadzenia tej kontroli w gospodarstwie skarżącej, a nie jedynie wskazanie na notatkę wykonawcy kontroli, bez dołączenia jej nawet do akt sprawy. Organ powinien przedstawić dowody na okoliczność daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej i poczynionych w jej trakcie ustaleń, np. dowód z przesłuchania wykonawcy kontroli, skoro wykonawca kontroli zmienił swoje dotychczasowe stanowisko co do terminu przeprowadzenia kontroli i wykonania zdjęci, a kwestia ta – jak podkreślono -wiązała się z prawem skarżącej do otrzymania wnioskowanej płatności za zazielenienie. Zaznaczyć należy również, że w aktach sprawy nie ma także nawet zdjęć (fotografii) wykonanych w trakcie kontroli, obrazujących stan elementów EFA14a na przedmiotowych działkach.
W tych okolicznościach samo powołanie się w uzasadnieniu decyzji na dowód ze zdjęć satelitarnych nie może być uznane za wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia odnośnie spornej płatności za zazielenienie. Tym bardziej, że organ odwoławczy nie skonfrontował tych zdjęć z dokumentacją fotograficzną, obrazującą stan elementów EFA14a na przedmiotowych działkach. Organ odwoławczy nie odniósł się także do twierdzeń skarżącej, że nawet same zdjęcia satelitarne obrazują stopniowe pogarszanie się stanu elementów EFA14a na przedmiotowych działkach, w wyniku suszy i szkodników, a nie ich zaoranie jak twierdzi wykonawca kontroli. Na potwierdzenie tego skarżąca wskazała też na różnice w zabarwieniu na zdjęciach satelitarnych jej działek oraz działek sąsiednich.
Ponadto należy zauważyć, że w opisie zdjęć satelitarnych, zawartych w zaskarżonej decyzji, wskazuje się, że barwa uwidoczniona na zdjęciach "sugeruje" występowanie lub niewystępowanie roślinności (poplonu). Rozstrzygnięcie organu powinno być natomiast oparte na ustaleniach faktycznych, a nie sugestiach wystąpienia lub nie określonych faktów.
W tym stanie rzeczy, uwzględniają wskazane okoliczności, Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji, gdyż w sprawie wystąpiły uzasadnione wątpliwości co do poczynienia przez organ prawidłowych ustaleń faktycznych odnośnie stanowiącej przedmiot sporu kwestii braku utrzymania przez skarżącą na przedmiotowych działkach elementów EFA14a do dnia 15 października 2018 r. Wątpliwości te wynikają z braku rozpatrzenia całości materiału dowodowego (brak analizy i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do sporządzonej w trakcie kontroli na miejscu dokumentacji fotograficznej elementów EFA14a), braku wzajemnej konformacji zgromadzonego materiału dowodowego (zdjęć fotograficznych i zdjęć satelitarnych obrazujących stan upraw/ich braku na działkach skarżącej w analizowanych datach), niezweryfikowania terminu przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej i nie poczynienie ustaleń w tym zakresie w oparciu o niebudzące wątpliwości dowody, znajdujące się w aktach sprawy (np. protokół przesłuchania wykonawcy kontroli), a także z niejasności motywów i uzasadnienia zaskarżonej decyzji np. co do przyjętej przez organ daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej, oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania (w szczególności twierdzeń skarżącej o braku zaorania spornych działek i wyłącznie słabej kondycji w dniu [...] października 2018 r. znajdującego się na nich poplonu ze względu na określone uwarunkowania atmosferyczne i glebowe) i załączonego do niego dowodu w postaci zdjęcia satelitarnego z dnia [...] października 2018 r.
Z powyższych względów Sąd uznał, że wskazane nieprawidłowości działania organu II instancji, stanowią o naruszeniu przez ten organ przepisów art. 6, art. 11 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 140 kpa oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania, doprowadziło do braku możliwości prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji przede wszystkim poczyni jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenia odnośnie daty przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącej, na podstawie uzupełnionego materiału dowodowego, załączonego do akt sprawy (np. w oparciu o dowód z przesłuchania wykonawcy kontroli na okoliczność daty jej przeprowadzenia), odniesie się do wszystkich zarzutów odwołania oraz w sposób wyczerpujący rozpatrzy cały materiał dowodowy, który załączy do akt sprawy, w szczególności oceni dokumentację fotograficzną elementów EFA14a sporządzoną w trakcie kontroli i odniesie ją do zdjęć satelitarnych działek skarżącej (zarówno tych wskazanych przez organ, jak i przez skarżącą), celem analizy kwestii istnienia i stanu poplonu na przedmiotowych działkach w poszczególnych rozpatrywanych datach.
Należy przy tym wskazać, że wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy może być dowodem w sprawie, w tym i – wbrew twierdzeniom skarżącej - zdjęcia satelitarne, które jednak, jak podkreślono, należy skonfrontować z całym zgromadzony w sprawie materiałem dowodowym, w tym z raportem z kontroli i sporządzonymi w trakcie kontroli zdjęciami elementów EFA14a na działkach skarżącej. Organ II instancji w sposób jednoznaczny określi także podstawę faktyczną ewentualnego pomniejszenia płatności za zazielenienie, tj. wskaże – w sytuacji podtrzymania stanowiska co do stwierdzonej nieprawidłowości dotyczącej elementów EFA14a - czy jest nią brak istnienia (utrzymania) okrywy zielonej na działkach w dniu 15 października 2018 r. ze względu na – jak twierdzi wykonawca kontroli – zaoranie przedmiotowych działek, czy też – jak podnosi skarżąca – zły stan poplonu na spornych działkach w dniu 15 października 2018 r. Oceniając materiał dowodowy sprawy, organ weźmie pod uwagę, że wskazani przez skarżącą świadkowie, składali oświadczenia i zeznania w sprawie na etapie postępowania, kiedy organ I instancji i wykonawca kontroli konsekwentnie twierdzili, że kontrola elementów EFA14a przeprowadzona została [...] września 2018 r., tak jak wskazuje na to raport z kontroli, i tą też okoliczność świadkowie ci negowali w złożonych oświadczeniach i zeznaniach.
Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej dotyczących nieprawidłowego pomiaru w ramach przeprowadzonej kontroli metodą FOTO - działki rolnej E (działka ewid. nr [...]), a tym samym nieuprawnionego pomniejszenia powierzchni tej działki, wskazać należy, że w tym zakresie skarżąca nie przedstawiła dowodów skutecznie podważających ustalenia raportu, w związku z czym zarzuty skarżącej odnośnie tej kwestii nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że na powierzchnię stwierdzoną działki rolnej E wpływ miały obszary wyłączone z produkcji rolnej, na których złożone były baloty słomy, pryzmy z kiszonkami, obornik oraz drogi dojazdowe w obrębie siedliska, a także większa powierzchnia oczka wodnego niż była oznaczona we wniosku obszarowym. Na potwierdzenie powyższych ustaleń organ wskazał na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (raport z kontroli, sporządzone szkice i fotografie elementów wyłączonych i wpływających na zmniejszenie zadeklarowanej powierzchni działki).
Skarżąca natomiast nie przedstawiła dowodów wskazujących na inną powierzchnię działki rolnej E, a jedynie negowała ustalenia organu, bez poparcia wyrażanego stanowiska konkretnymi dowodami podważającymi bezpośrednio ustalenia organu. Wobec tego, uwzględniając wskazane powyżej reguły postępowania wyjaśniającego rządzące postępowaniem w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, w tym dotyczące ciężaru dowodu, Sąd nie znalazł podstaw do podważenia stanowiska organów o przedeklarowaniu powierzchni działki rolnej E. Z uwagi jednak na wskazane powyżej istotne uchybienia zaskarżonej decyzji dotyczące stwierdzonej w niej nieprawidłowości w zakresie utrzymania zadeklarowanych elementów proekologicznych EFA 14a na działkach o nr ew. [...] Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł o uchyleniu decyzji organu II instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.