Uzasadnienie
Orzeczeniem z dnia [...][...] Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w[...], na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm.), orzekł o zaliczeniu skarżącej R. W. do lekkiego stopnia niepełnosprawności, stwierdzając, iż niepełnosprawność istnieje od urodzenia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 22 lipca 2014r., a orzeczenie wydaje się do 31 sierpnia 2018 r.
W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że na podstawie analizy zgromadzonej dokumentacji medycznej: zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia 18 lipca 2014r. wystawionego przez lekarza pod którego, opieką lekarską zainteresowana się znajduje, wyników badań, zaświadczenia z PPP, historii chorób oraz bezpośredniego badania lekarskiego i przeprowadzonych wywiadów stwierdzić należy, że strona nie wymaga pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych, jednakże występują utrudnienia w codziennym funkcjonowaniu; aktualnie wskazana jest dalsza kontynuacja nauki i w związku z tym uzasadnione jest zaliczenie do lekkiego stopnia niepełnosprawności.
[...] Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."), orzeczeniem z dnia 1 października 2014 r., nr 55109/2014 uchylił orzeczenie organu I instancji przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Organ odwoławczy wskazał, iż "zasadność dokonania zmian przytoczonych w sentencji" rozstrzygnięcia stwierdził po zapoznaniu się z treścią odwołania oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego, a także w oparciu o bezpośrednie badanie przeprowadzone przez członków składu orzekającego oraz wykonaniu specjalistycznych badań psychologicznych.
Organ podniósł także, że specjaliści Wojewódzkiego Zespołu nie stwierdzili istotnych ograniczeń w codziennym funkcjonowaniu, które uzasadniałyby zaliczenie do osób niepełnosprawnych, a zakres naruszonej sprawności organizmu nie powoduje ograniczeń w pełnieniu ról społecznych skutkujących ustaleniem stopnia niepełnosprawności w przedmiotowej sprawie. Badania bezpośrednie nie wykazały dysfunkcji narządów, ani ograniczeń, dlatego specjaliści [...] Zespołu stwierdzili, że obecnie zainteresowana nie spełnia przesłanek kwalifikujących do osób niepełnosprawnych, określonych w art. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz § 31 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.).
Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższe ustalenia oraz wobec naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz § 31 ww. rozporządzenia, wydał orzeczenie uchylające w całości zaskarżone orzeczenie i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w celu ponownego przeprowadzenia postępowania orzeczniczego oraz ewentualnego zgromadzenia nowego materiału dowodowego, który potwierdzałby istnienie utrudnień w funkcjonowaniu orzekanej, uzasadniających kwalifikację do osób niepełnosprawnych.
R. W. złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego - Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, kwestionując prawidłowość ustaleń lekarskich odnośnie stanu jej zdrowia.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2015 r. (sygn. akt[...]) Sąd Rejonowy w [...] IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 464 § 1 K.p.c. przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Organ zwrócił przy tym uwagę, że nie znalazł podstaw do zastosowania przepisu art. 6c ust. 8 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób pełnosprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazuje skarżąca.
Na wstępie należy podkreślić, że dokonywana w niniejszej sprawie przez sąd administracyjny kontrola zgodności z prawem orzeczenia [...] Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności ograniczona jest tylko do kwestii proceduralnej tj. prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Poza możliwością orzekania przez sąd administracyjny pozostaje natomiast ocena, czy stanowisko organu odwoławczego jest poprawne merytorycznie – w tym zakresie orzekanie należy do sądu powszechnego.
Dokonując kontroli w powyższy sposób Sąd administracyjny nie mógł rozważać zarzutów skarżącej, które w istocie kwestionują merytoryczną poprawność ustaleń organu odnośnie stanu jego zdrowia.
Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.
W kontrolowanej sprawie Sąd uznał, że doszło do takiego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są:
- 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz
- 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji.
Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).
Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Należy wobec powyższego zwrócić uwagę, że w kontrolowanej decyzji - orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, organ ten dokonał merytorycznej oceny sprawy, stwierdzając, że obecnie skarżąca "nie spełnia przesłanek kwalifikujących do osób niepełnosprawnych". Ocena ta była poprzedzona nie tylko analizą dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, ale uzupełnieniem tegoż materiału o badania przeprowadzone we własnym zakresie przez organ odwoławczy.
Jednocześnie organ odwoławczy jedynie ogólnikowo wskazał, że przy wydawaniu orzeczenia przez organ I instancji doszło do "naruszenia przepisów i standardów orzeczniczych w zakresie art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz § 31 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności" nie wskazując, na czym polegały owe naruszenia, w szczególności, czy miały one charakter rażący.
W istocie zatem organ nie wykazał, że zachodziły przesłanki do wydania orzeczenia kasacyjnego: ani akta sprawy, ani argumentacja organu nie wskazują, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Jednocześnie organ odwoławczy nie wskazał, że w jakimś zakresie sprawa wymaga jeszcze wyjaśnienia i wyjaśnienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zaskarżonego orzeczenia – organ odwoławczy sam poczynił dodatkowe ustalenia, które pozwoliły mu dokonać merytorycznej oceny sprawy tj. pozwoliły na uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek kwalifikujących do osób niepełnosprawnych (nie spełnia wymaganych przesłanek).
Doszło zatem do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, jeżeli bowiem nie ma podstaw, aby nadal prowadzić postępowanie w celu wyjaśnienia istotnego zakresu sprawy, organ odwoławczy winien sam dokonać merytorycznego rozstrzygnięcia, czemu winien dać wyraz w sentencji orzeczenia.
W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, a w przypadku uznania, iż brak takich przesłanek – rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzeczono jak w sentencji wyroku.