Uzasadnienie
Postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) na podstawie art. 123 § 1 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej powoływana jako K.p.a.) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowania siedmiu otworów na wrota budynku stodoły, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] września 2015 r. J. F. (dalej określany jako skarżący) wniósł "o wszczęcie przez organ stosownych postępowań administracyjnych i zawiadomienie o ich wszczęciu lub odmowie ich wszczęcia pełnomocnika strony w trybie art. 61 i 61a w związku z art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego." Po doprecyzowaniu żądań ustalono, że jedno z żądań dotyczyło wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowania siedmiu otworów na wrota budynku stodoły.
Organ wskazał, że budynek w którym zamurowano wrota znajduje się 27 metrów od granicy działki skarżącego. W dniu [...].10.2015 r. przeprowadzono kontrolę, która potwierdziła zamurowanie wrót w ścianie szczytowej.
Na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak [...] (dalej WINB), na podstawie art. 61a § 1, art. 123 w zw. z art. 144 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej powoływana jako P.b.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu WINB podał, że do PINB w dniu [...].12.2014 r. wpłynęło pismo skarżącego, w którym zwrócił się do organu z prośbą o zajęcie stanowiska w związku z pracami budowlanymi prowadzonymi przez K. K. na jego działce, polegającymi na rozbiórce i przebudowie budynków oraz zmianie nawierzchni i podwyższeniu podwórza, z uwagą, że tego rodzaju prace grożą zalaniem budynków skarżącego, gdyż odpływ już teraz został zasypany gruzem.
W dniu [...].10.2015 r., PINB przeprowadził oględziny budynku stodoły i budynku gospodarczego (protokół 107/2015), podczas których stwierdzono m.in., iż: "z dokumentacji fotograficznej przesłanej do PINB przez Kancelarię Radcy Prawnego D. M.-S. wynika, że Pan K. K. wykuł otwór na wrota w ścianie szczytowej budynku obory i zwiększył otwór drzwiowy budynku gospodarczo-inwentarskiego na ścianie wschodniej. Podczas poprzedniej kontroli Pan K. o tych robotach nie informował. W powyższej sprawie zostanie wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w warunkach samowoli".
Kolejne oględziny organ I instancji przeprowadził w dniu [...].10.2015 r., które dokonano na skutek uzyskanej od K. K. telefonicznej informacji, iż oba obiekty będące przedmiotem wszczętego postępowania zostały przywrócone do stanu poprzedniego. Podczas oględzin stwierdzono przywrócenie obiektów do stanu poprzedniego, co zostało potwierdzone w protokole oględzin nr [...].
W dniu [...].06.2016 r. organ I instancji przeprowadził oględziny budynku stodoły na posesji w Książu nr [...], gm. S. podczas, której ustalił, że K. K. w roku 2011 nabył gospodarstwo rolne w miejscowości K. nr [...], gm. S.. Wśród budynków wchodzących w skład gospodarstwa m.in. znajduje się budynek stodoły, w którym w warunkach samowoli budowlanej zostały wykonane następujące roboty: zamurowanie 7 szt. wrót drewnianych dwuskrzydłowych i wstawienie po 1 oknie w każdym polu, wybicie otworu na wrota w ścianie szczytowej oraz wykonanie nowej posadzki betonowej.
Następnie, w dniu [...].07.2017 r. PINB, podczas oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce, stwierdził wykonanie w całości obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...].11.2016 r. Tym samym w dniu [...].08.2017 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku przez K. K. - właściciela posesji zlokalizowanej w miejscowości K.
- 9. gm. S., nałożonego decyzją PINB nr [...] z dn. [...].11.2016 r.
W uzasadnieniu WINB zauważył, że PINB w dniu [...].10.2015 r., wydał decyzję znak: [...], którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych na posesji w miejscowości K. nr [...], przez właściciela K. K.. W uzasadnieniu rzeczonej decyzji PINB wskazał, że wykonane w warunkach samowoli budowlanej roboty polegały na zwiększeniu otworu drzwiowego w budynku gospodarczym i wykuciu otworu drzwiowego w budynku stodoły.
Zdaniem WINB bezsporne jest, iż w sprawie ww. robót budowlanych polegających na wykuciu otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowaniu siedmiu otworów na wrota budynku stodoły zostały wydane rozstrzygnięcia. Zatem, jak wskazano wyżej, organ nie ma podstaw do ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego w tej samej sprawie.
WINB zauważył, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Zatem, w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się, bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.
WINB wyjaśnił, że w przypadku kiedy dana decyzja PINB jest ostateczna, to kwestionowanie słuszności wydanego rozstrzygnięcia, czy ustalenia okoliczności wydanego orzeczenia, może ewentualnie stanowić przesłanki zainicjowania przez skarżącego postępowań nadzwyczajnych uregulowanych w K.p.a.
Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący zarzucając mu:
naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie:
- - art. 61 a § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2015 r. dotyczy wyłącznie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej stodoły i zamurowania siedmiu otworów na wrota stodoły oraz uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy z treści wniosku z dnia [...] września 2015 r. i pisma uzupełniającego z dnia [...] maja 2019 r. wynika, że dotyczy on innych prac K. K. tj. wykonania betonowej posadzki, wstawienia siedmiu okien w ścianach bocznych stodoły, poszerzenia otworu na ścianie wschodniej mniejszego budynku inwentarskiego, które nie były objęte wydaną wcześniej decyzją;
- - art. 7 K.p.a., 77 § 1 § 2 § 3 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie zebrania materiału dowodowego w sposób należyty, w szczególności nie przeprowadzenia oględzin nieruchomości, wbrew ciążącemu na organach administracji obowiązkowi i nieustalenia czy wykonane prace przez K. K. są zgodne z przepisami prawa, czy stanowią odstępstwo od zatwierdzonej w procesie legalizacji dokumentacji projektowej, czy zamurowanie wykutego otworu w ścianie szczytowej stodoły zostało wykonane należycie i czy prześwity w ścianie szczytowej stodoły pomiędzy bloczkami betonowymi oraz brak przewiązania z istniejącą ścianą szczytową stwarzają ryzyko zawalenia się budynku;
oraz poprzez zaniechanie zbadania zakresu wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. i uznanie, że dotyczy on jedynie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowania siedmiu otworów na wrota stodoły, podczas gdy obejmował on również inne prace wykonane przez K. K. nieobjęte wcześniejszymi postępowaniami;
- - art.8 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do administracji publicznej, co przejawiło się w pobieżnej i nierzetelnej analizie wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. i jego zakresu, co doprowadziło do uznania, że dotyczy on sprawy zakończonej decyzją ostateczną;
W konsekwencji naruszenia przepisów postępowania doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt. 1, 2 i 3 oraz art. 51 ust. 5 P.b. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że brak jest podstaw do wydania orzeczeń w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, nakazania zaniechania robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora obowiązków w zakresie przedsięwzięcia odpowiednich zabezpieczeń i doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, gdy tymczasem przywołane przepisy dają podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania orzeczeń wstrzymujących i nakazujących zaniechania robót budowlanych oraz nakładających na inwestora obowiązki związane z doprowadzeniem prac do stanu zgodnego z prawem;
- - art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 P.b. poprzez niezastosowanie i zaniechanie wszczęcia kontroli prawidłowości wykonanego przez K. K. zamurowania otworu wykutego w ścianie szczytowej stodoły i zaniechanie nakazania przywrócenia ściany budynku stodoły do stanu zgodnego z prawem czy też usunięcia nieprawidłowości, podczas gdy istniały przesłanki do wszczęcia wspomnianego postępowania kontrolnego z uwagi na nienależyte zamurowanie otworu w ścianie szczytowej stodoły i występowanie między bloczkami dużych prześwitów, co może osłabiać konstrukcję ściany i stwarzać ryzyko zawalenia się budynku.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie postanowień organu I i II instancji i przekazanie sprawy organowi I Instancji do ponownego rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. Ł. K. (zwana dalej skarżącą) poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2020 r. została zawarta umowa darowizny gospodarstwa rolnego pomiędzy jej bratem J. F. (wcześniej skarżącym), a Ł. K., która przedłożyła wypis z aktu notarialnego umowy darowizny. W związku z tym - zgodnie z dyspozycją art. 30 § 4 K.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wobec powyższego skarżąca oświadczyła, że w pełni podtrzymuje treść wszystkich skarg złożonych przez jej brata do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zgodność z prawem postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2019 r. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] maja 2019 r. którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wykucia otworu drzwiowego w ścianie szczytowej i zamurowania siedmiu otworów na wrota budynku stodoły, o które wniesiono pismem z dnia [...] września 2015 r.
Zgodnie z art. 61a § 1 zd. 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano interpretacji tego przepisu, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22.05.2015 r., II OSK 2671/13 oraz powołane w nim orzecznictwo, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Innymi słowy, niedopuszczalne jest takie działanie organu, które polega na gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania - wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być zatem rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej strony.
W sprawie niniejszej powyżej opisane uchybienie było udziałem organów obydwu instancji. Miało ono wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie pierwszoinstancyjne, podlegały eliminacji z obrotu prawnego.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ administracji podjął czynności wyjaśniające (w oparciu o pismo skarżącego z dnia [...].12.2014 r. oraz następne w tym pismo inicjujące obecne postępowanie z dnia [...] września 2015 r.), bowiem dokonał czterokrotnie ([...].10.2015 r., [...].10.2015 r., [...].06.2016 r. i [...].07.2017 r.) oględzin nieruchomości, podczas których m.in. dokonał ustaleń dotyczących wykonania robót budowlanych budynku stodoły. Organ ustalił, że budynek, w którym zamurowano wrota znajduje się 27 metrów od granicy działki skarżącego. W dniu [...].07.2017 r. organ I instancji, podczas oględzin przeprowadzonych na przedmiotowej działce, stwierdził wykonanie w całości obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...].11.2016 r. W dniu [...].08.2017 r. wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku przez K. K. - właściciela posesji zlokalizowanej w miejscowości K.
9. gm. S., nałożonego decyzją PINB nr [...] z dn. [...].11.2016 r. Efektem podjętych działań było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że - niezależnie od tego, w jaki sposób skarżący sformułował swoje żądanie wszczęcia postępowania - organ nie miał pewności co do tego, czy prowadzić postępowanie, czy też nie i uznał, że zanim podejmie decyzję w tym przedmiocie, powinien dokonać wyjaśnień i przeprowadzić dodatkowe czynności. W ich trakcie de facto ustalał stan faktyczny i prawny sprawy, bowiem badał legalność prowadzonych robót budowlanych, uzyskiwał od inwestora wyjaśnienia i dokumenty, przeprowadzał kontrole. W takiej sytuacji, organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego przekonania, co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym, odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy w II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wydane postanowienia podlegały zatem uchyleniu.
Odnośnie zarzutów skargi stwierdzić trzeba, że zasadny był jedynie zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., z przyczyn wskazanych wyżej.
Natomiast zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego były przedwczesne, ponieważ zaskarżone postanowienia miały charakter proceduralny i ww. zarzuty mogą być rozważane jedynie w toku już wszczętego postępowania. To samo dotyczy zarzutów naruszenia wskazanych przepisów postępowania.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji, uwzględniając ocenę prawną Sądu, dokona formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania i określi jego przedmiot, a następnie - w zależności od oceny dopuszczalności prowadzenia tego postępowania - zakończy postępowanie stosowną decyzją podjętą w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy (w szczególności na co zwróciła uwagę w skardze strona skarżąca o ustalenia decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdzającej wykonanie obowiązku przez K. K. - właściciela posesji zlokalizowanej w miejscowości K.
9. gm. S., nałożonego decyzją PINB nr [...] z dn. [...].11.2016 r.). Pamiętać przy tym będzie organ, że ewentualne uznanie wydania rozstrzygnięcia merytorycznego za bezprzedmiotowe skutkować powinno wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W tak zainicjowanym postępowaniu organ zapewni udział jego stronom na każdym etapie rozpoznania sprawy, w tym dokona zawiadomienia w trybie art. 10 § 1 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania stronie skarżącej orzeczono zaś w oparciu o art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.