Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] odmawiającej przyznania skarżącemu Ł. D. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności. SKO podtrzymało stanowisko organu I instancji, że na podstawie przedłożonych przez skarżącego orzeczeń właściwych organów nie da się ustalić, iż niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem 21 roku życia, tymczasem stanowi to warunek konieczny możliwości przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r."). SKO podkreśliło, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. o stopniu niepełnosprawności (o treści ustalanej wyrokiem Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt [...]), stwierdzającym u skarżącego umiarkowany stopień niepełnosprawność, wskazano że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, a orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2021 r. uznające skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy do [...] marca 2025 r., zawiera szersze sformułowanie niż to, że naruszenie sprawności organizmu powstało przed ukończeniem 18 roku życia. Jednocześnie SKO zaznaczyło, że ustalenie stopnia niepełnosprawności i daty powstania niepełnosprawności odbywa się wyłącznie w oparciu o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, natomiast organ realizujący świadczenia rodzinne nie może czynić samodzielnie ustaleń w tym zakresie.
Na powyższą decyzję Ł. D. wniósł skargę do Sądu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ("k.p.a.) oraz art. 5 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573 ze zm., dalej powoływanej jako "u.r.z.s."). Skarżący stwierdził, że wbrew stanowisku organów, z przedłożonych przez niego dokumentów wynika, iż niepełnosprawność skarżącego powstała przed ukończeniem 21 roku życia, a zatem że w sprawie spełniony został przedmiotowy warunek z art. 16 ust. 3 u.ś.r. przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. W tym zakresie skarżący powołał się na orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2021 r. ustalające całkowitą niezdolności do pracy skarżącego do dnia [...] marca 2025 r., wskazując że z ww. orzeczenia – traktowanego stosownie do art. 5 pkt 2 u.r.z.s. na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności - wynika, że niepełnosprawność strony powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Podkreślił, że potwierdza to przesłane drogą e-mail pismo ZUS z dnia [...] lipca 2021 r. wskazujące na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącego - [...] marca 2003 r. Ponadto w sprawie skarżący, celem wykazania spełnienia ww. warunku przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, powołał się również (w odwołaniu) na opinię nr [...] Niepublicznej Specjalistycznej Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Osób Autystycznych i o Cechach Autyzmu w T. stwierdzającą u skarżącego zespół Aspergera i związane z tym nieprawidłowości od wczesnego dzieciństwa, oraz na wskazany w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2021 r. (o treści ustalanej wyrokiem z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt IV U 79/21) symbol przyczyny niepełnosprawności skarżącego - 12-C.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego na postawie art. 16 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z przywołanego przepisu wynika, że warunkiem przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego osobie, o której mowa w tym przepisie jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze, osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16 roku życia musi legitymować się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności; po drugie, niepełnosprawność tej osoby musi powstać przed ukończeniem przez nią 21 roku życia. W sprawie spór między stronami dotyczył tej drugiej przesłanki. Orzekające w sprawie organy stwierdziły bowiem, że skarżący nie wykazał na podstawie przedłożonych orzeczeń właściwych organów, że jego niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 21 roku życia, natomiast skarżący wyraził w tym zakresie stanowisko przeciwne.
Stosownie do art. 6 ust. 1 u.r.z.s. do orzekania o niepełnosprawności właściwe są powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. W myśl zaś § 13 ust. 2 pkt 11 i 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 857, dalej "rozporządzenie") orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zawiera datę lub okres powstania niepełnosprawności oraz datę lub okres powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności. Z powyższych regulacji wynika, że do ustalania stopnia niepełnosprawności oraz daty lub okresu powstania niepełnosprawności kompetentne są powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, oraz że ustalenia w tym przedmiocie zawiera wydane przez te jednostki orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Dlatego też rozpoznając sprawę w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego w przypadku, o jakim mowa w art. 16 ust. 3 u.ś.r, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania ani stopnia niepełnosprawności ani też daty, od której niepełnosprawność istnieje, skoro prawodawca wprost określił, że takie ustalenia określa się w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, a zatem to w oparciu o ten dokument organ administracji czyni ustalenia w zakresie stopnia i daty powstania niepełnosprawności. Jest to oczywiście ograniczenie postępowania co do zakresu i sposobu prowadzenia postępowania dowodowego przez organ pomocowy, lecz ma to uzasadnienie w specyfice materii.
Powyższe nie oznacza jednak, że organy administracji nie są uprawnione do całościowego odczytania zapisów orzeczenia o stopniu niepełnosprawności i wyciągnięcia z niego właściwych wniosków, opartych o obowiązujące przepisy prawa.
Przedłożone przez skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] stycznia 2021 r. o stopniu niepełnosprawności (o treści ustalanej wyrokiem Sądu Rejonowego we [...] z dnia [...] września 2021 r., sygn. akt IV U 79/21), stwierdza u skarżącego umiarkowany stopień niepełnosprawność ze wskazaniem że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ale jednocześnie określa przyczynę niepełnosprawności symbolem – 02-P i 12-C. Przepis § 32 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że przy kwalifikowaniu do znacznego, umiarkowanego i lekkiego stopnia niepełnosprawności bierze się pod uwagę zakres naruszenia sprawności organizmu spowodowany m.in. przez: pkt 12) całościowe zaburzenia rozwojowe, powstałe przed 16 rokiem życia, z utrwalonymi zaburzeniami interakcji społecznych lub komunikacji werbalnej oraz stereotypiami zachowań, zainteresowań i aktywności o co najmniej umiarkowanym stopniu nasilenia. Dla wskazanej przyczyny niepełnosprawności przypisany jest symbol oznaczony następująco: 12-C - całościowe zaburzenia rozwojowe (§ 32 ust. 2 pkt 12 rozporządzenia). Powyższe prowadzi do wniosku, że w zmienionym wyrokiem z dnia [...] września 2021 r. orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2021 r., wskazującym symbol 12-C, ustalono okres powstania niepełnosprawności i datuje się on na wiek skarżącego przed jego 16 rokiem życia. Choć więc w ww. orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, to w tych okolicznościach zapis ten należy odnieść do daty powstania niepełnosprawności, bowiem na jego podstawie można i da się wskazać, ustalić okres w którym ta opisana symbolem 12-C niepełnosprawność mogła powstać. Jak zasadnie podkreślono to w wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), nie należy traktować w sposób tożsamy daty powstania niepełnosprawności z okresem jej powstania, gdyż są to dwa różne przedziały czasowe, które mogą prowadzić do zupełnie innych wniosków. Poprzez taki opis właśnie symbolem 12-C niepełnosprawności skarżącego, dokonano w istocie ustalenia w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności okresu powstania niepełnosprawności. Tak więc zapis w orzeczeniu "Niepełnosprawność istnieje od – nie da się ustalić" odnosi się tylko i wyłącznie co do daty, ale nie co do okresu postania niepełnosprawności. Skoro więc z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. wynika okres powstania niepełnosprawności i datuje się on na wiek skarżącego przed jego 16 rokiem życia, to tym samym stwierdzić należy, że w sprawie spełniona została również druga z przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym u skarżącego powstała z całą pewnością przed 21 rokiem jego życia, czego wymaga dla przyznania zasiłku pielęgnacyjnego przepis art. 16 ust. 3 u.ś.r.
Przedstawiona przez Sąd analiza orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności nie zmienia go i w żaden sposób nie ingeruje w jego treść, prowadzi jedynie do właściwego odczytania zawartej w nim treści, do czego uprawnione, a wręcz zobligowane są organy administracji. Oparcie się przez organy administracji na przedłożonym przez skarżącego orzeczeniu o ustaleniu stopnia niepełnosprawności nie zwalnia organu od poprawnego czytania zapisów zawartych w tym orzeczeniu, włącznie z przywołanymi w nim przepisami prawa wyrażonymi symbolami. Niezależnie czy skutki wywodzimy z zapisów słownych zawartych w orzeczeniu czy ze wskazanych w nim artykułów prawa, konkretnych jednostek redakcyjnych, to każdy z tych zapisów zawiera określoną i równoważną sobie treść. To treść tych zapisów determinuje ostatecznie spełnienie określonych przesłanek (patrz ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 841/21).
Orzekające w sprawie organy wyciągnęły nieprawidłowe wnioski z przedłożonego przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (w ostatecznej wersji nadanej wyrokiem z dnia [...] września 2021 r.), gdyż zapis orzeczenia o tym, iż powstania niepełnosprawności nie da się ustalić powiązały jedynie z datą powstania niepełnosprawności, pomijając całkowicie okres, w którym tylko i wyłącznie mogła ona postać, na co wskazywał symbol przypisany tej konkretnej jednostce powodującej niepełnosprawność - symbol, który w istocie zawierał w sobie określoną treść słowną wynikającą z rozporządzenia.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania wyjaśniającego, gdyż nie dokonały prawidłowego i całościowego odczytania oraz wyczerpującego rozpatrzenia przedłożonego przez skarżącego dowodu, tj. orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, czym naruszyły art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i co w konsekwencji spowodowało naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 3 u.ś.r.
Powyższe zaniechanie dotyczy też przedłożonego przez skarżącego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] marca 2021 r., uznającego skarżącego za całkowicie niezdolnego do pracy do [...] marca 2025 r. i zawierającego wskazanie, że naruszenie sprawności organizmu powstało przed ukończeniem 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej - przed ukończeniem 25 roku życia lub w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej. Rację ma skarżący, że treść tego orzeczenia wskazuje, że zostało ono wydane z uwzględnieniem potrzeb skarżącego w zakresie świadczeń przyznawanych na podstawie odrębnych ustaw (w sprawy ustawy z dnia [...] czerwca 2003 r. o rencie socjalnej), a zatem odpowiada ona wymogom ustawowym dla określonych świadczeń (renty socjalnej). Nie można również pominąć, że zawiera ono sformułowanie o naruszeniu sprawności organizmu powstałym m.in. przed ukończeniem 18 roku życia (co wyczerpuje przesłankę z art. 16 ust. 3 u.ś.r. dotyczącą wymogu powstania niepełnosprawności przed ukończeniem 21 roku życia), a skoro tak to kwestia czy w przypadku skarżącego mamy do czynienia z tą właśnie sytuacją, wymagała jedynie potwierdzenia (a nie samodzielnego ustalenia przez organ pomocowy) w oparciu o informacje z ZUS czy akta sprawy, w ramach której wydano ww. orzeczenie, czego w sprawie organy nie uczyniły, pomimo że orzeczenie zawiera informację, która wprost determinowała uprawnienie skarżącego do wnioskowanego zasiłku pielęgnacyjnego. Należy przy tym podkreślić, że stosownie do art. 5 pkt 2 u.r.z.s. orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o całkowitej niezdolności do pracy, ustalone na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest traktowane na równi z orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku. Organy zobowiązane będą w szczególności do właściwego, całościowego i rzetelnego odczytania treści przywołanych dowodów oraz zakresu zawartych w nich ustaleń dotyczących skarżącego, istotnych w świetle przesłanek przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określonych w art. 16 ust. 3 u.ś.r.