Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Prezydent G., działając na podstawie m.in. art. 50 ust. 2, 4, 5, i 6 ustawy z dnia 12 marca 2002 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej powoływanej również jako "ups"), § 2, 3, 4 i 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej G. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2016 r. poz. 4806 ze zm., dalej powoływanej jako "uchwała") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm., dalej powoływanego jako "rozporządzenie MPS"), zmienił decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. przyznającą skarżącej H. P. pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych świadczonych w miejscu zamieszkania - zmienioną następnie decyzjami z dnia [...] lipca 2017 r., [...] listopada 2018 r. i [...] stycznia 2019 r. – w ten sposób, że:
- 1. ustalił należność w wysokości [...] zł z tytułu wydatków, które winny być poniesione za świadczenie usług w kwietniu i maju 2020 r. i jednocześnie odstąpił od żądania jej zwrotu;
- 2. zmienił odpłatność za świadczone usługi z 10% na 25% ich kosztu – od czerwca 2020 r.;
- 3. zmienił ilość świadczonych usług z 8 godzin dziennie w dni robocze oraz 8 godzin dziennie w soboty, niedziele i święta na 6 godzin dziennie w dni robocze oraz 6 godzin dziennie w soboty, niedziele i święta – od dnia [...] czerwca 2020 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że z uwagi na związaną z waloryzacją świadczeń emerytalno-rentowych zmianę sytuacji dochodowej skarżącej od marca 2020 r. - o której, jak podkreślił organ, skarżąca nie poinformowała ośrodka pomocy społecznej - ustalono, że od kwietnia 2020 r. odpłatność za świadczone skarżącej usługi winna wynosić 55 % ich kosztu, a tym samym należność za kwiecień i maj 2020 r. w wysokości [...] zł winna podlegać zwrotowi. Jednak mając na uwadze trudną sytuację życiową skarżącej spowodowaną m.in. złym stanem zdrowia, organ, w oparciu o art. 104 ust. 4 ups, postanowił odstąpić od żądania zwrotu.
Ponadto, wskazując na dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego przeprowadzenie wywiadu, tj. z kwietnia 2020 r. w wysokości [...] zł, organ wyjaśnił, że procentowa odpłatność za korzystanie z przyznanych skarżącej usług zgodnie z tabelą odpłatności stanowiącą załącznik do uchwały, winna wynosić aktualnie 55% ich kosztu. Jednakże, po przeanalizowaniu sytuacji finansowej i zdrowotnej skarżącej organ postanowił skorzystać z uprawnienia, jakie daje § 5 uchwały i obniżyć koszt przyznanych usług do wysokości 25% ich wartości. Ponadto organ stwierdził, że nadal zachodzą okoliczności uzasadniające kontynuację świadczonych usług, jednak z uwagi na brak możliwości spełnienia w pełni oczekiwań strony, postanowił zmniejszyć ilości godzin świadczonych usług. Zaznaczył przy tym, że aktualny zakres świadczonych specjalistycznych usług opiekuńczych określa diagnoza dotycząca stopnia samodzielności skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. Ponadto podkreślił, że przyznając pomoc ze środków publicznych, organ musi kierować się nie tylko potrzebami zgłoszonymi przez osobę potrzebującą wsparcia, ale także swoimi możliwościami finansowymi oraz potrzebami pozostałych wnioskodawców.
Wskazał przy tym na wysokość budżetu na realizację pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w 2020 r., a także na ilość osób objętych tą formą pomocy oraz wysokość środków pieniężnych wydanych na ten cel w 2019 r. i podkreślił, że potrzeby z zakresu tych usług ciągle wzrastają, dlatego ośrodek musi mieć na uwadze ewentualne zwiększenie potrzeb osób zarówno korzystających z tej formy wsparcia, jak i tych, które są zainteresowane objęciem tym rodzajem pomocy. Organ podniósł także, że skarżąca posiada dwójkę dzieci zamieszkałych w [...], które zobowiązane są zapewnić jej opiekę i podkreślił, że ośrodek pomocy społecznej działa na zasadzie subsydiarności i nie jest w stanie spełnić w pełni oczekiwań klientów.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca H. P., za pośrednictwem reprezentującej ją córki J. P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, oraz zarzucając:
- - naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), poprzez niezebranie przez organ w sposób kompleksowy materiału dowodowego niezbędnego do oceny jaka jest sytuacja materialna skarżącej i czy osoby zobowiązane wobec niej alimentacyjnie mają jakiekolwiek możliwości sprawowania opieki lub świadczenia w formie pieniężnej;
- - naruszenie art. 7, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 kpa, poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji, jakimi kryteriami kierował się organ obniżając wymiar świadczonych usług oraz dlaczego organ oparł swoje wnioski na diagnozie z dnia [...] maja 2020 r. i czy skonfrontował tę diagnozę z dokumentami medycznymi skarżącej.
W uzasadnieniu odwołania skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że zawiadomiła (przez pełnomocnika) organ o zmianie dochodu - w tradycyjnym liście oraz poprzez e-mail. Następnie zarzuciła organowi niezasadne podwyższenie odpłatności za świadczone usługi z 10% do 25%. W tym kontekście podniosła, że organ wadliwe dokonał oceny jej sytuacji materialnej, wskazując że koszty leczenia zostały w sprawie oszacowane na kwotę [...]zł, podczas gdy w rzeczywistości kwota ta waha się od [...] zł do [...] zł, na co wskazywał pełnomocnik skarżącej, a także że organ nie uwzględnił w ogóle kosztów rehabilitacji (tj. [...] zł miesięcznie) której poddawana jest skarżąca oraz że łączne koszty miesięczne jakie ponosi – z uwzględnieniem także opłat za czynsz, energię elektryczną i gaz (odpowiednio: [...] zł, [...] zł i [...] zł) wynoszą [...] zł, co przy dochodzie miesięcznym wynoszącym [...] zł, skutkuje tym, że na żywność, odzież, kosmetyki i środki czystości pozostaje jej zaledwie [...] zł, wobec czego trudno zaakceptować obciążanie jej kwotą około [...] zł, stanowiącą odpłatność za specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Odnosząc się natomiast do kwestii obniżenia ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, skarżąca podniosła, że twierdzenie organu I instancji, dotyczące możliwości przejęcia odpowiedzialności za sprawowanie opieki przez osoby zobowiązane do alimentacji wobec niej nie zostało poparte żadnymi dowodami w zakresie możliwości finansowych, zdrowotnych i logistycznych tych osób, a organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń. Wskazując na poszczególne koszty – m.in. za żywność, środki czystości, witaminy, leki, bieliznę, kosmetyki – podkreśliła, że rodzina wspiera ją w tym zakresie, jednak wszystkie te koszty oraz koszty za dotychczas świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze, stanowią granice finansowe skarżącej i jej rodziny. Zrzuciła organowi także brak wyjaśnienia konkretnego rozmiaru dokonanego zmniejszenia przyznanych świadczeń, wskazując, że samo zestawienie środków finansowych jakimi dysponuje organ ze środkami potrzebnymi do realizacji planowanych specjalistycznych usług opiekuńczych, nie daje pojęcia o tym, jakimi kryteriami kierował się organ dokonując takiego, a nie innego zmniejszenia, co nie pozwala ocenić czy organ działał w ramach swobody czy już dowolności wyboru.
Skarżąca zaznaczyła również, że z uwagi na rozwój choroby wymaga ona zwiększonej opieki, a nie jej redukowania i podniosła, że organ, opierając swoje wnioski w zakresie oszacowania wymiaru specjalistycznych usług opiekuńczych na diagnozie z dnia [...] maja 2020 r., nie wskazał kto tę diagnozę sporządził, na jakiej podstawie i jakie wynikają z niej wnioski.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie dla oceny ustalonej zaskarżoną decyzją ilości świadczonych specjalistycznych usług opiekuńczych ma okoliczność zwiększającej się liczby osób wymagających tej formy pomocy oraz uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 50 ust. 2 ups. W ocenie SKO organ I instancji odniósł się do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy i dokonał oceny poszczególnych okoliczności, stąd też nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Podkreślenia zdaniem SKO wymaga ponadto, że zapewnienie przedmiotowych usług ze strony organu pomocy społecznej opiera się na zasadzie pomocniczości, co oznacza w pierwszej kolejności obowiązek rodziny udzielenia osobie bliskiej niezbędnej pomocy w funkcjonowaniu.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła skarżąca, domagając się jej uchylenia i powielając zarzuty wraz z argumentacją podniesione już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu dotyczy kwestii legalności dokonanej w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. (zmienianej następnie decyzjami z dnia [...] lipca 2017 r., [...] listopada 2018 r. i [...] stycznia 2019 r.) w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie ilości przyznanych skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych (tj. zmniejszenia ich wymiaru z 8 godzin dziennie na 6 godzin dziennie) oraz wysokości odpłatności za ww. usługi (tj. zwiększenia z 10% na 25 % ich kosztu w ramach częściowego zwolnienia z odpłatności).
Skarżąca, kwestionując prawidłowość zmiany przyznanej jej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, zarzuciła przede wszystkim wadliwe przeprowadzenie postępowania w sprawie, a w szczególności nieuwzględnienie faktycznej sytuacji materialnej skarżącej oraz niezweryfikowanie realnych możliwości sprawowania opieki lub świadczenia w formie pieniężnej przez osoby zobowiązane wobec niej alimentacyjnie, niewskazanie kryteriów jakimi kierował się organ obniżając wymiar świadczonych usług, oparcie ustaleń w sprawie na niejasnej co do podstaw zmniejszenia przyznanych jej usług - diagnozie, a w konsekwencji nieuzasadnione obniżenie ilości świadczonych jej specjalistycznych usług opiekuńczych wobec jednoczesnego pogarszającego się stanu zdrowia skarżącej.
Natomiast organy, uzasadniając wydane w sprawie decyzje wskazały w szczególności na ograniczone możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej, uznaniowy charakter decyzji przyznającej pomoc w formie specjalistycznych usług opiekuńczych oraz działalność organów pomocowych na zasadzie subsydiarności.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 2 tej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. W ust. 4 tego samego artykułu wskazano zaś, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.
Wskazanie na gruncie ww. przepisu, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze "mogą być przyznane", świadczy o tym, że rozstrzygnięcie w sprawie przyznania tychże usług zapada w ramach tak zwanego uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 kpa, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela - o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy - art. 3 ust. 3 ups, ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej - art. 3 ust. 4 ups.
Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.
Zestawiając zaś treść art. 50 ust. 4 ups (w którym mowa, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi "dostosowane" do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności) z art. 3 ust. 3 ups (stwierdzającym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy) - zgodzić należy się z prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 września 2010 r. sygn. II SA/Sz 272/10 – dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jednocześnie – biorąc pod uwagę podnoszoną przez organy argumentację, mającą uzasadniać w ich ocenie ograniczenie przyznanej skarżącej pomocy w dokonany w przedmiotowej sprawie sposób – wskazać należy, iż nie budzi wątpliwości Sądu, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone, co wynika z ogólnych zasad przyznawania pomocy społecznej. Jednakże ograniczona ilość środków, przy jednoczesnym dużym wpływie wniosków o udzielenie pomocy w formie świadczonych usług, tym bardziej obliguje organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania, możliwego jedynie po uprzednim rzetelnym zweryfikowaniu rzeczywistych potrzeb osób wymagających tychże świadczeń.
Przenosząc zatem powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd, zważył, że organy obu instancji, w wydanych przez siebie decyzjach, przekroczyły granice uznania administracyjnego, przede wszystkim z tego względu, że nie wykazały należycie, aby dokonane w sprawie zmniejszenie ilości godzin przyznanych świadczeń było poprzedzane wnikliwą oceną aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, w tym szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju jej postępującego schorzenia oraz niepełnosprawności, a także było uwarunkowane faktycznymi możliwościami finansowymi organu w danym roku. Powtórzyć należy przy tym, iż Sąd nie kwestionuje samej potrzeby miarkowania ogólnej ilości godzin przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych ze względu na okoliczność posiadania przez organ pomocowy ograniczonych możliwości finansowych. Niemniej, organ dokonując ograniczenia, zobligowany jest do wykazania kryteriów, na podstawie których – w obliczu niewystarczającej ilości środków finansowych oraz wpływu dużej ilości wniosków – dokonuje odpowiednio zmniejszenia ilości świadczonych usług lub też odmowy ich przyznania.
W kontrolowanych decyzjach, na co zasadnie uwagę zwróciła skarżąca, brak jest natomiast jakichkolwiek rozważań odnośnie zastosowanego kryterium, na podstawie którego organ zmniejszał w danym roku ilość przyznawanych usług osobom już objętym pomocą lub też odmawiał przyznania tych usług osobom dopiero ubiegającym się o ich przyznanie. Organ, tłumacząc swoje możliwości finansowe, wskazał jedynie na takie dane jak ilość środków jaką dysponuje w 2020 r. na realizację pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych (5.000.000 zł) oraz na ilość osób, którym przyznano usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze w roku poprzednim (687), wraz ze wskazaniem kwoty przeznaczonej na realizację tychże usług w roku 2019 (4.918.742,31 zł). Przy czym, jak zauważył Sąd, z samego tylko zestawienia powyższych kwot jednoznacznie wynika, że środki wydane na realizację przedmiotowych usług w roku poprzednim były niemal o 80.000 zł mniejsze niż wysokość budżetu przeznaczonego na realizację tych usług w roku 2020, co - przy jednoczesnym braku "wykazania" zwiększonej ilości wpływających wniosków czy też rzetelnych prognoz w zakresie tendencji wzrostowej wpływu tych wniosków w roku 2020 - pozwala założyć, że organ posiada jednak odpowiednią ilość środków finansowych na realizację zgłaszanych w tym roku wniosków.
Organ I instancji powołując się na niepopartą jakimikolwiek konkretnymi danymi tendencję wzrostową potrzeb z zakresu przedmiotowych usług, wyjaśnił że musi mieć na uwadze ewentualne zwiększenie potrzeb osób zarówno korzystających z tej formy wsparcia, jak i tych, które są zainteresowane objęciem tym rodzajem pomocy. Z tak sformułowanego uzasadnienia wywieść można zatem, że powodem ograniczenia ilości świadczonych skarżącej usług, jest przede wszystkim ewentualna, bliżej nieokreślona i niepoparta żadnymi konkretnymi danymi możliwość zwiększenia potrzeb w zakresie przedmiotowych usług, którą to możliwość organ wywodzi z tendencji wzrostowej – której zaistnienia de facto nie wykazał. Niewystarczające w tym zakresie jest bowiem samo tylko zaakcentowanie w treści uzasadnienia, że w roku 2019, zgodnie ze sprawozdaniem MRPiPS-03, organ objął pomocą określoną ilość osób "narastająco", bez jednoczesnego poparcia tej okoliczności konkretnymi danymi, wykazującymi zasadność takiej oceny.
Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, że wobec braku poparcia argumentacji organów konkretnymi danymi, stanowiącymi wynik odpowiednio przeprowadzonej analizy (np. wskazania ilości wniosków zarejestrowanych w danym roku w chwili wydania decyzji w niniejszej sprawie i zestawienia tych danych z rokiem poprzednim, wskazania ilości środków jakie pozostały do rozdysponowania w danym roku, porównania ilości wniosków oraz wysokości rozdysponowanych środków w danym roku oraz w roku poprzedzającym w odniesieniu do poszczególnych miesięcy, wskazania jakim wnioskodawcom lub na podstawie jakiego kryterium przyznawane były świadczenia w pierwszej kolejności) oraz z uwagi na zbyt ogólny i hipotetyczny charakter argumentacji organów, wydane w sprawie rozstrzygnięcia zakwalifikować należy jako dowolne i podjęte bez należytego uzasadnienia. Organy winny natomiast działać w taki sposób, aby strona mogła z łatwością odczytać i zrozumieć zasadność rozstrzygnięcia, a ponadto zobligowane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.
Taką okolicznością niewątpliwie jest zarówno konkretne wykazanie możliwości finansowych organu w danym roku, jak i kryteriów, którymi kierował się organ ograniczając przyznawane świadczenia, w tym przyznane skarżącej decyzją zmieniającą specjalistyczne usługi opiekuńcze w zmniejszonej ilości, co jednak w sprawie nie zostało w sposób zgodny z prawem zrealizowane. Na marginesie wskazać należy również, że organ I instancji, z uwagi na okres w jakim wydał decyzję, tj. po upływie niemal połowy danego roku (24 czerwca 2020 r.), był w stanie na podstawie dotychczasowego wpływu wniosków oraz wysokości rozdysponowanych do tej pory środków finansowych, oszacować swoje możliwości na drugie półrocze. Skoro zaś jako na powód zmniejszenia przyznanych skarżącej świadczeń wskazał na swoje ograniczone możliwości finansowe, to winien był stronie wykazać, co leży u podstaw takiego wnioskowania. Dopiero wykazanie takich danych, potwierdzałoby powoływaną przez organy niewydolność lub przewidywaną niewydolność w finansowaniu realizacji wnioskowanych usług w perspektywie danego roku, a dopiero ta okoliczność mogłaby – w realiach sprawy – ewentualnie stanowić uzasadnioną podstawę ograniczenia zakresu przyznanych skarżącej usług. W przeciwnym razie, nie można bowiem mówić o działaniu organów w granicach uznania.
Wadliwość działania orzekających w sprawie organów, polegała w sprawie również na pominięciu przez organy konieczności rozeznania zakresu potrzeb skarżącej wynikających z jej schorzenia, z uwzględnieniem ustawowego wymogu "odpowiedniości" (art. 3 ust. 3 ups) i "dostosowania" (art. 50 ust. 4 ups) udzielonej pomocy do jej aktualnej sytuacji życiowej skarżącej, w tym w szczególności do aktualnych potrzeb wynikających z rodzaju jej postępującego schorzenia i niepełnosprawności. Przyznając świadczenia - które zgodnie z wolą ustawodawcy mają być dostosowane do szczególnych potrzeb osób potrzebujących pomocy, a także jak wszystkie świadczenia odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – organ zobowiązany był do uprzedniego należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tym przede wszystkim szczególnych potrzeb skarżącej wynikających z rodzaju jej schorzenia oraz okoliczności stanowionych podstawę udzielania pomocy.
Nie czyniąc tego w sposób niebudzący uzasadnionych wątpliwości, organ I instancji naruszył wynikającą z art. 7 kpa zasadę prawdy obiektywnej, która obliguje organy do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wadliwość organu I instancji w tym zakresie polegała w ocenie Sądu przede wszystkim na braku jednoznacznego ustalenia i wypowiedzenia się co do zakresu szczególnych potrzeb skarżącej wynikających z aktualnego jej stanu zdrowia. Organ ograniczył się w tym zakresie do wskazania, że zakres specjalistycznych usług opiekuńczych określa diagnoza dotyczącej stopnia samodzielności skarżącej z dnia [...] maja 2020 r. (k. 19 akt administracyjnych organu I instancji), sporządzona przez pracownika socjalnego. Diagnoza ta jednak, nie obrazuje wyraźnie i w sposób zindywidualizowany "szczególnych potrzeb" skarżącej wynikających z rodzaju jej schorzenia, w tym zwłaszcza rozmiaru tych potrzeb, a tym samym koniecznych ze względu na stan zdrowia usług.
Zawiera ona bowiem wyłącznie tabelę, skonstruowaną zgodnie z zapisami rozporządzenia MPS, gdzie kolejno wskazane zostały rodzaje specjalistycznych usług, obejmujących poszczególne czynności. W tabeli tej przy każdej z wymienionych pozycji pracownik socjalny, zaznaczył jedynie czy skarżąca ubiegając się o przedmiotowe usługi wymaga wsparcia w zakresie poszczególnych czynności z danego obszaru usług. Brak jest natomiast w powołanej przez organ I instancji diagnozie jakichkolwiek danych dotyczących rozmiaru aktualnych potrzeb skarżącej w zakresie świadczonych usług. Tymczasem zdaniem Sądu, w obliczu pogarszającego się stanu zdrowia skarżącej w związku z jej postępującą chorobą (na co wskazała skarżąca i co zostało potwierdzone przez pracownika organu w aktualizacji kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego opatrzonej datą [...] czerwca 2020 r.) oraz jednoczesnego zmniejszenia stronie ilości przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych, szczególnie pożądanym w sprawie było ustalenie i wyjaśnienie w decyzji zwłaszcza zakresu ilościowego specjalistycznych usług opiekuńczych zalecanych aktualnie skarżącej z uwagi na jej aktualny stan zdrowia.
Skoro w sprawie zabrakło ustaleń i wyjaśnień w tym zakresie, to tym samym uznać należy, że dokonane w sprawie ograniczenie ilości przyznanych skarżącej usług w obliczu jej postępującej choroby jest co najmniej przedwczesne. Dopiero bowiem odpowiednie rozważenie tego, jakie są szczególne potrzeby wynikające z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności skarżącej, w tym zwłaszcza jaki jest zakres tych potrzeb, daje podstawę - w obliczu niewystarczających środków finansowych - do rozważenia kwestii ograniczenia w oparciu o jasno określone kryterium przyznanych skarżącej świadczeń – tak aby można było mówić o dostosowaniu specjalistycznych usług opiekuńczych do stanu zdrowia skarżącej, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ups oraz o odpowiedniości rodzaju, formy i rozmiaru udzielonych świadczeń do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, stosownie do art. 3 ust. 3 ups.
Sąd podzielił także zarzuty skarżącej dotyczące braku poczynienia w sprawie ustaleń, opartych na zgromadzonym materiale dowodowym, niezbędnych do oceny możliwości sprawowania opieki lub świadczeń w formie pieniężnej przez osoby zobowiązane wobec skarżącej alimentacyjnie, tj. dzieci skarżącej. Organ I instancji, powołując się na okoliczność posiadania przez H. P. dwójki dzieci zamieszkałych w [...] oraz ich ustawowy obowiązek udzielenia wsparcia i pomocy matce, podkreślił że Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie działa na zasadzie subsydiarności i nie jest w stanie spełnić w pełni oczekiwań wnioskodawców, stwierdzając jednocześnie, że do zaspokojenia potrzeb skarżącej w zakresie umożliwiającym codzienne funkcjonowanie przyczyni się wsparcie rodziny, która jest do tego zobowiązana. Powyższe stanowisko, organu I instancji, nie zostało oparte jednak na poczynionych przez organ ustaleniach odnośnie możliwości udzielenia skarżącej wsparcia przez jej dzieci w zakresie oczekiwanym przez organ, a więc z uwzględnieniem ograniczenia ilości świadczonych usług i zwiększenia kwoty odpłatności za te usługi.
Organ w sprawie ustalił jedynie to, że skarżąca ma syna, z którym ma bardzo rzadki kontakt oraz córkę z którą pozostaje w stałym kontakcie i która – jak wynika z akt sprawy - świadczy jej pomoc w formie rzeczowej. Przy czym, obydwoje z nich zamieszkują w [...]. Nie podjęto jednak w sprawie jakichkolwiek pogłębionych działań w celu weryfikacji aktualnej sytuacji życiowej dzieci skarżącej m.in. w obszarze finansowym czy też zdrowotnym, które mają istotne znaczenie dla możliwości sprawowania przez nich opieki nad matką bądź świadczenia na jej rzecz w formie pieniężnej. W przypadku córki skarżącej działania te powinny obejmować zbadanie kwestii możliwości świadczenia przez nią pomocy matce w wymiarze większym niż dotychczas świadczony, zgodnie z deklaracjami pełnomocnik skarżącej. Przedwczesne, a zarazem mogące mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, było zatem w ocenie Sądu przyjęcie przez organ I instancji stanowiska, że wsparcie rodziny przyczyni się do zaspokojenia potrzeb skarżącej w zakresie umożliwiającym jej codzienne funkcjonowanie.
Istotnym uchybieniem organu odwoławczego, związanym z omówionymi wyżej kwestiami (tj. brakiem wykazania w sprawie faktycznych możliwości finansowych organu, nieustaleniem zakresu/wymiaru szczególnych potrzeb skarżącej wynikających z rodzaju jej postępującego schorzenia, niezweryfikowaniem możliwości sprawowania opieki nad matką przez jej dzieci) jest zaś bezkrytyczne zaaprobowanie podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia przy jednoczesnym braku podjęcia jakiejkolwiek próby weryfikacji ww. okoliczności, pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów w tym zakresie. Dodać należy, że organ odwoławczy nie odniósł się także do zarzutu odwołania, iż w sprawie - wbrew temu co wskazał organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - poinformowano organ o zmianie dochodu skarżącej.
Należy mieć na uwadze, że zgodnie z treścią art. 136 § 1 kpa, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem zaistnieje sytuacja niewyjaśnienia przez organ I instancji części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadzenia niepełnego materiału dowodowego wówczas organ odwoławczy ma możliwość i środki proceduralne, aby uchybienia te usunąć we własnym zakresie.
Odnosząc się natomiast do kwestii ustalonej w sprawie odpłatności za świadczone usługi, o czym organ I instancji orzekł w pkt 2 decyzji, zmieniając dotychczasową odpłatność za przyznane usługi z 10 % na 25 % ich kosztu, wskazać należy, że Sąd również w tym zakresie dostrzega istotne uchybienia organu. Podkreślenia wymaga, że organ ustalając zwiększony wskaźnik odpłatność za świadczone usługi z uwagi na wzrost dochodu skarżącej (55% ich kosztu) i jednocześnie zwalniając częściowo skarżącą na podstawie § 5 uchwały od odpłatności za te usługi z 55% ich kosztu do 25% ich kosztu, co stanowi jednak zwiększenie dotychczasowej odpłatności za świadczone usługi z 10% na 25% ich kosztu, powołał się przede wszystkim na analizę sytuacji finansowej skarżącej. W aktach sprawy znajduje się dokument, określony jako analiza sytuacji materialno-bytowej skarżącej (k. 9 akt administracyjnych organu I instancji).
We wskazanej analizie finansowej organ uwzględnił wydatki takie jak czynsz: [...] zł, energia: [...] zł, gaz: [...] zł, leki: [...] zł, oraz inne wydatki: [...] zł. Po odjęciu ww. wydatków od łącznego dochodu skarżącej, zgodnie z wyliczeniem organu, skarżącej pozostaje kwota [...]zł, z której to kwoty przy odpłatności za usługi w wysokości 55% ich kwoty zostaje: -[...], a przy odpłatności za usługi w 25% ich kosztu zostaje: -[...] zł. Zauważyć należy zatem, że w obydwu wskazanych sytuacjach wynik końcowy daje wartość ujemną. Jednak w ocenie organu, jedynie sytuacja, w której skarżąca płaciłaby 55% kosztu usług prowadziłaby do sytuacji nadmiernego obciążenia budżetu domowego.
Co więcej, córka skarżącej (działająca jako pełnomocnik skarżącej) w toku postępowania wskazywała na wyższe rzeczywiste koszty ponoszone miesięcznie przez skarżącą (koszty leczenia pomiędzy 800-900 zł, a nie jak przyjął organ I instancji jedynie 800 zł) i na potrzeby skarżącej (w szczególności koszty regularnej koniecznej rehabilitacji/fizjoterapii skarżącej związanej z jej schorzeniami - silna spastyczność, przykurcze kończyn górnych i dolnych - których wysokość w odwołaniu strona określiła na kwotę [...]zł). Ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie odniósł się jednak do okoliczności i danych wskazywanych w tym zakresie przez skarżącą i jej pełnomocnika. Wobec powyższych niejasności co do rzeczywistych kosztów związanych z procesem leczenia skarżącej, które nie zostały jednoznacznie wyjaśnione przez organy oraz mając na uwadze treść § 5 uchwały - zgodnie z którym osoba zobowiązana do ponoszenia odpłatności za usługi może zostać na jej wniosek bądź wniosek pracownika socjalnego zwolniona częściowo lub całkowicie od odpłatności ze względu na: konieczność ponoszenia stałych i uzasadnionych wydatków, których wysokość zagraża egzystencji świadczeniobiorcy związanych z: procesem leczenia, w tym z kosztami rehabilitacji, zakupem leków, artykułów higienicznych lub pielęgnacyjnych (ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz konieczność zabezpieczenia świadczeniobiorcy w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze powodującym, iż odpłatność za te usługi zagraża egzystencji świadczeniobiorcy (ust. 1 pkt 2) – Sąd uznał, że w sprawie nie zostały należycie rozważone okoliczności sprawy w zakresie sytuacji finansowej skarżącej oraz faktycznych kosztów ponoszonych na jej rzecz przez jej córkę (w formie rzeczowej lub w formie opłacania konkretnych świadczeń), w szczególności tych związanych z koniecznością rehabilitacji skarżącej.
W konsekwencji organy nie rozpatrzyły kompleksowo kwestii zaistnienia w sprawie przesłanek z § 5 uchwały, przemawiających za zwolnieniem skarżącej od ponoszenia odpłatności za usługi częściowo lub całkowicie, co mogło mieć istotny wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W realiach sprawy, koniecznym było precyzyjne ustalenie wszystkie ponoszonych wydatków ze względu na sytuację zdrowotną strony, w tym potrzebę jej rehabilitacji, a także przeanalizowanie czy wysokość miesięcznych wydatków strony nie zagraża egzystencji świadczeniobiorcy oraz jaki zakres tych wydatków ponosi córka skarżącej. Tego rodzaju ustaleń jednak w sprawie zabrakło.
Zdaniem Sądu, szczególna sytuacja która zaistniała w niniejszej sprawie, a więc sytuacja związana z ograniczeniem ilości świadczonych usług i zwiększeniem za nie odpłatności wobec jednoczesnego pogarszającego się stanu zdrowia skarżącej, wymagała od organów przeprowadzenia szczególnie wnikliwej analizy wszelkich okoliczności faktycznych sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia, wyjaśniającego stronie w sposób jasny i zrozumiały zasadność przesłanek, którymi kierował się organ, wydając określone rozstrzygnięcie w sprawie. Uznając, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie spełniają tych wymogów, gdyż nie zostały poprzedzone dokładnym ustaleniem i rozważeniem wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa), a także nie zostały uzasadnione w sposób pozwalający na uznanie, że nie doszło do naruszenia granic uznania administracyjnego (naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponowie rozpatrując sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W przypadku istniejącej konieczności ograniczenia zakresu przyznawanych specjalistycznych usług opiekuńczych ze względu na wykazane ograniczone możliwości finansowe organu, organy zobowiązane będą uprzednio wyjaśnić i ustalić jaki jest szczególny zakres potrzeb skarżącej wynikający z rodzaju schorzenia i aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącej, jakie są rzeczywiste możliwości udzielenia wsparcia i pomocy skarżącej przez osoby zobowiązane wobec niej do alimentacji, a dopiero w kolejnym kroku ustalić w oparciu o jasno wskazane kryterium, które ze zgłaszanych organowi wniosków o przyznanie pomocy, w obliczu niewystarczających środków finansowych, należy realizować w pierwszej kolejności i w jakim rozmiarze – tak aby można było mówić o dopasowaniu, choćby w minimalnym możliwym do uzyskania rozmiarze, przyznanych usług do stanu zdrowia osób potrzebujących (art. 50 ust. 4 ups) oraz konkretnych okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy (art. 3 ust. 3 ups).
W kontekście odpłatności za usługi, organy winny zaś weryfikować rzeczywistą sytuację finansową osoby ubiegającej się o pomoc w sposób kompleksowy, biorąc pod uwagę wszystkie koszty, faktycznie ponoszone na jej konieczne potrzeby, zwłaszcza zdrowotne i dopiero na tej podstawie rozważyć możliwość zwolnienia z odpłatności częściowo lub całkowicie.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w ww. trybie zgłoszony został przez organ (SKO w T.) w odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2020 r., a skarżąca w wyznaczonym terminie nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie.