Uzasadnienie
Zarządzeniem porządkowym nr ORG.0151-6/05 z dnia 14 lipca 2005 r. Wójt Gminy Lubicz, działając na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wprowadził zakaz używania wody dla celów innych niż bytowe. Zakaz używania wody z gminnej sieci wodociągowej do podlewania ogródków, działek i innych upraw oraz używania wody do celów innych niż bytowe uzasadniono niedoborem wody do picia i na potrzeby gospodarcze, spowodowanym panującymi warunkami atmosferycznymi.
Wojewoda Kujawsko - Pomorski rozpatrując powyższe zarządzenie w trybie nadzoru - stwierdził jego nieważność na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego nr 32/2005 z dnia 11 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał na brak podstawy prawnej do wydania zarządzenia porządkowego w tej konkretnej sprawie ze względu na fakt, iż zagadnienie ograniczenia w dostarczaniu wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru określone winny być zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 7 czerwca 200 l r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) w zezwoleniu na prowadzenie przez odpowiednie przedsiębiorstwo zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub w uchwalonym przez radę gminy regulaminie dostarczania wody, który stosownie do treści art. 19 ust. 2 ustawy określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług m.in. w przypadku niedotrzymywania ciągłości usług lub odpowiednich parametrów dostarczanej wody.
Rada Gminy Lubicz uchwałą nr IV /55/03 z dnia 10 lutego 2003 r. przyjęła stosowny "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków" stanowiący w swej istocie akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego na terytorium jednostki samorządu terytorialnego. Sytuacja taka wyklucza, zdaniem organu nadzorczego, możliwość wydania zarządzenia porządkowego w zakresie uregulowanym przepisami powszechnie obowiązującymi, choćby nawet ograniczonymi zakresem swego oddziaływania do określonego terytorium, co bezpośrednio wynika z treści art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wójt Gminy Lubicz wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Kujawsko Pomorskiego nr 32/2005 z 11 sierpnia 2005 r., zarzucając naruszenie przepisu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 ust. 3, art. 18 pkt 6 i art. 19 ust. 2 pkt 7 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Argumentacja strony skarżącej sprowadza się do stwierdzenia, że uchylone w trybie nadzoru zarządzenie porządkowe Wójta Gminy Lubicz nie dotyczy zakresu regulacji wynikającej z konkretnego zezwolenia na prowadzenie przez odpowiednie przedsiębiorstwo zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub w uchwalonym przez radę gminy regulaminie dostarczania wody, a więc akty powszechnie obowiązujące wydane zgodnie z ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Wyrażono opinię, że przepisy te mają zastosowanie w sytuacji, gdy przyczyna niedoboru lub przerw w dostawie wody tkwi po stronie przedsiębiorstwa wodociągowego, co w tym przypadku nie miało miejsca, bowiem ciśnienie wody w sieci było właściwe, a wszelkie komplikacje wyniknęły z przyczyn niezależnych - nagłego, zwiększonego poboru wody w określonych godzinach oraz niedoskonałości wewnętrznych sieci wodociągowych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko - Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości wywody zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Zdaniem organu argumenty skargi dotyczące braku odpowiedzialności przedsiębiorstwa za powstałe zakłócenia w dostawie wody nie są istotne dla oceny tej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko - Pomorskiego nie narusza prawa.
Zasadniczo przedmiot niniejszej sprawy sprowadza Się do ustalenia prawidłowości wydania przez Wójta Gminy Lubicz zarządzenia porządkowego w sprawie wprowadzenia zakazu używania wody dla celów innych niż bytowe, w kontekście spełnienia materialnych przesłanek określonych przepisem art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), które występując łącznie, upoważniają do wydawania przepisów porządkowych. Stosownie do przywołanego wyżej przepisu, w zakresie nie uregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Powstałe w tym trybie przepisy mogą przewidywać za ich naruszenie karę grzywny wymierzaną w trybie na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Dopuszczalność wydania przepisów porządkowych uwarunkowana jest zbiegiem dwóch koniecznych przesłanek. Po pierwsze - materia ta nie jest regulowana w przepisach powszechnie obowiązujących. Po drugie - uregulowanie takie jest niezbędne dla ochrony wartości wymienionych w art. 40 ust. 3 in fine tej ustawy.
Zakwestionowanie w trybie nadzorczym przez Wojewodę Kujawsko Pomorskiego zarządzenia porządkowego Wójta Gminy Lubicz, zgodnie z którym wprowadza się "zakaz używania wody z gminnej sieci wodociągowej do podlewania ogródków, działek i innych upraw oraz używania wody do celów innych niż bytowe" jest zgodne z prawem. Słuszne jest stanowisko Wojewody, że kwestia ograniczenia poboru wody nie została pominięta w obowiązującym stanie prawnym. W myśl bowiem art. 19 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 200 l r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia, rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem", obowiązujący na obszarze gminy. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 19 cyt. ustawy - regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:
- 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,
- 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,
- 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,
- 4) warunki przyłączania do sieci, 5)techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowokanalizacyjnych,
- 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,
- 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków.
Literalne brzmienie przepisu art. 19 w/w ustawy przesądza, że o sposobie postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostaw wody może rozstrzygać rada gminy w formie regulaminu, który jako akt prawa miejscowego z uwagi na terytorialny zakres obowiązywania stanowi kategorię źródła prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy. Bezspornym w sprawie pozostaje, że uchwałą z dnia 10 lutego 2003r. Nr IV /55/03 Rada Gminy Lubicz uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków opublikowany w Dz.U.Woj.Kuj.Pom.Nr22, poz.449. W § 15 regulaminu wskazano, że przedsiębiorstwo powinno informować odbiorców o planowanych przerwach, bądź ograniczeniach w dostawach wody lub też o przewidywanym obniżeniu jej jakości; a gdy przerwa w dostawie wody trwała powyżej 12 godzin, przedsiębiorstwo zobowiązane jest zapewnić dostawę wody z beczkowozu lub poprzez uruchomienie innego punktu jej poboru w bliskiej odległości.
Kwestia niedotrzymania ciągłości dostaw została zatem uregulowana przez Radę Gminy Lubicz w cytowanym Regulaminie w pełnym zakresie, a zatem nie mamy w tym przypadku do czynienia z brakiem regulacji tej materii w przepisach powszechnie obowiązujących.
Należy też zwrócić uwagę, że kwestia wzajemnych obowiązków i uprawnień pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług kształtowana jest w zawartej przez te strony umowie cywilno - prawnej. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, przy czym umowa ta musi zawierać w szczególności postanowienia dotyczący m.in. ustaleń zawartych w zezwoleniu na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków(ust.3 pkt5 w/w przepisu), a zatem również warunki wprowadzania ograniczeń dostarczania wody w przypadku wystąpienia jej niedoboru (art. 18 pkt6 omawianej ustawy). Ustawodawca przewidział zatem uregulowanie kwestii ograniczeń w dostarczaniu wody poprzez obowiązek dostosowania umów, jakie wiążą dostawcę wody z jej odbiorcami do obowiązujących w tej materii postanowień regulaminu dostarczania wody.
Wbrew zarzutom skargi, dla oceny legalności omawianego zarządzenia porządkowego, a zatem uznania, że kwestia ograniczenia poboru wody nie została pominięta w obowiązującym stanie prawnym me ma znaczenia sytuacja faktyczna, która skłoniła organ gminy do wydania zaskarżonego aktu. W szczególności oceny tej nie zmieniają okoliczności braku odpowiedzialności przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego za powstałe zakłócenia w dostawie wody. Regulacja sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług zawarta w Regulaminie uchwalonym przez Radę Gminy Lubicz odnosi się bowiem do wszystkich sytuacji związanych z niedoborem wody u jej odbiorców, bez względu na przyczynę tego stanu.
Skoro zagadnienie niedotrzymania ciągłości dostaw wody zostało kompleksowo prawnie uregulowane, to nie zachodzi pierwsza z wyróżnionych przesłanek wydawania w tej materii przepisów porządkowych; zarówno w drodze uchwały jak i zarządzenia porządkowego. Zarządzenie takie, wprowadzające przepisy porządkowe w dotyczące kwestii uregulowanych w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, narusza konieczny warunek wydania takich przepisów, określony w art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej.
Dlatego też należy stwierdzić, że zarządzenie porządkowe jest sprzeczne z prawem, a skoro tak, to z mocy art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ono nieważne.
Podsumowując wskazać należy, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, a w konsekwencji skarga, wobec bezzasadności, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).