Uzasadnienie
Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 155, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej zwanej: "k.p.a.", w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470), dalej zwaną: "u.d.p.", odmówił zmiany decyzji [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Zarządu Dróg Powiatowych w I. w zakresie wysokości opłaty należnej za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym ul. [...] w I..
Organ I instancji powyższe rozstrzygnięcie oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r., Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. siedzibą w I. w I., zwane dalej: "skarżącą" lub "wnioskodawczynią" wystąpiło do zarządcy drogi - Prezydenta Miasta I. z wnioskiem o zmianę opłaty ustalonej decyzjami wydanymi przez Zarząd Dróg Powiatowych w I., tj. ówczesnego zarządcę wskazanej drogi. Przedmiotowe decyzje nakładające na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy. Wniosek dotyczył nw. decyzji:
- - [...] z dnia [...] października 2016 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączem,
- - [...] z dnia [...] listopada 2016 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci kanalizacji sanitarnej,
- - [...] z dnia [...] marca 2011 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci wodociągowej i sieci kanalizacji sanitarnej,
- - [...] z dnia [...] maja 2019 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej,
- - [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej,
- - [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nakładającej na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci wodociągowej.
W ww. piśmie wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o zmianę ww. decyzji w kwestii dotyczącej wysokości opłaty za umieszczone urządzenia w pasie drogowym w trybie art. 155 k.p.a.
Wnioskodawczyni w wykonaniu polecenia organu, pismem z [...] stycznia 2020 r. przedstawiła wyliczenia dotyczące wszystkich decyzji, wskazując na różnicę w wysokości opłaty, wynoszącą łącznie [...] zł.
Wniosek strony nie może być uwzględniony.
Ulica [...] została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały nr X/115/2019 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26 września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej. Wskazana droga stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p., w dniu wejścia w życie uchwały, tj. 17 października 2019 r. Nie budzi również żadnych wątpliwości że urządzenie zlokalizowane jest w pasie drogowym tej ulicy.
Opłata roczna ustalana jest z góry na kolejne lata, na jakie zezwolenie zostało wydane, a także w oparciu o obowiązującą w dacie wydania decyzji uchwałę organu stanowiącego jednostkę samorządu terytorialnego.
Nadrzędną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.
W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt. II SA/Wa 148/17 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1341/17, stwierdzono że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową i można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem.
Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych. A zatem zastosowanie do tej części decyzji trybu przewidzianego w przepisie art. 155 k.p.a. uznać należy za rażąco naruszające ten przepis (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 80/13).
Decyzja ustalająca, tzw. opłatę roczną nie ma charakteru uznaniowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt. I OSK 242/06).
W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżąca wniosła o jej uchylenie zaskarżonej w całości i orzeczenie o zmianie wysokości opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej.
W uzasadnieniu odwołania, wskazano, co następuje:
Pismem z dnia [...] grudnia 2019r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę opłaty ustalonej decyzjami wydanymi przez Zarząd Dróg Powiatowych w I., w zakresie opłaty za zajęcie pasa drogowego zwracając uwagę, że w chwili wydawania zezwoleń drogi te miały status dróg powiatowych i w związku z tym w decyzjach stawki opłat zostały ustalone dla tej kategorii dróg. Natomiast obecnie drogi te są drogami gminnymi. Skarżąca uzasadniła, że opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń na terenie miasta są niższe niż na terenie powiatu, zatem opłaty, jakie uiszcza w pierwotnie ustalonej wysokości są wyższe niż opłaty, które wnoszą inni właściciele urządzeń umieszczonych w drogach gminnych. Dlatego też strona podnosiła, że obniżenie wysokości opłat leży w jej interesie oraz nie jest to sprzeczne z interesem społecznym, gdyż to Rada Miasta I. ustaliła wysokość stawki opłaty w stosunku do dróg gminnych. Nie ma zatem podstaw do różnicowania ich wysokości.
Nie kwestionując ich prawidłowości przytoczonych przez organ I instancji orzeczeń, należy zauważyć, że wypowiedziane one zostały w konkretnych sprawach administracyjnych, z których żadna nie była rodzajowo zbliżona do tej rozstrzyganej. Dlatego też w ocenie odwołującego się nie mogą one stanowić jedynego punktu odniesienia do oceny możliwości zmiany decyzji.
Analizując możliwość zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w pierwszej kolejności należy przypomnieć, iż w literaturze przedmiotu przyjmuje się, że "Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji oraz brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych". (A. Matan, (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t, Warszawa 2010). Niewątpliwie wszystkie one występują w przedmiotowej sprawie. W obrocie prawnym funkcjonuje bowiem decyzja ustalająca wysokość opłaty za umieszczenie urządzeń w pasie drogi publicznej, za jej zmianą przemawia słuszny interes wnioskodawcy przejawiający się w tym, że mógłby ponosić niższe koszty z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogi publicznej.
Nie sprzeciwia się temu słuszny interes społeczny, gdyż nowa wysokość opłat będzie zgodna ze stawkami opłat obowiązujących u aktualnego zarządcy. Ponadto skorzystają na tym podmioty korzystające z usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie miasta I., gdyż jest to przesłanka rzutująca na wysokość kosztów ponoszonych przez podmioty korzystające z usług wodociągowo - kanalizacyjnych na terenie Miasta I..
Obowiązujące opłaty w stosunku do dróg gminnych są znacząco niższe od tych obowiązujących w stosunku do dróg powiatowych. W stosunku więc do nowych urządzeń umieszczanych w pasie tych dróg będą stosowane nowe stawki. W związku z tym przyjmując stanowisko organu I instancji w praktyce dojdzie do powstania sytuacji, w których ten sam operator urządzeń przesyłowych, znajdujących się w pasie tej samej drogi publicznej będzie ponosił opłaty w odmiennej wysokości, tylko z tego powodu, że w międzyczasie zmienił się zarządca drogi. Takie zróżnicowanie niewątpliwie nie jest sprawiedliwe i z punktu widzenia interesu społecznego nie może być zaakceptowane, gdyż w tym samym stanie faktycznym i prawnym nakłada na podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji różne obowiązki.
W związku z tym powinny podjęte być działania zmierzające do wyeliminowania występujących różnic. Jednocześnie nie ma możliwości zmiany wysokości opłat w innym trybie niż zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Opłata za umieszczenie urządzeń w pasie drogowym jest bowiem integralna częścią zezwolenia na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym i nie może stanowić przedmiotu odrębnego orzekania.
W związku z tym gdyby uznać stanowisko organu I instancji za zasadne, to zmiana wysokości opłaty mogłaby się odbyć jedynie po wcześniejszym wygaszeniu dotychczasowego zezwolenia. W takim przypadku operator urządzeń przesyłowych narażałby się jednak na konieczność płacenia kar pieniężnych, do czasu wydania nowego zezwolenia, przez aktualnego zarządcę drogi. Z punktu widzenia społecznego taki stan nie może zostać uznany za akceptowalny i zgodny z interesem społecznym. Dlatego też jedyną formą procesową zmiany wysokości opłaty, bez narażania operatora urządzeń przesyłowych na ryzyko wystąpienia negatywnych następstw jest zmiana zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Na to, że zmiana stanu prawnego może być okolicznością przemawiającą za zmianą decyzji z uwagi na występujący interes społeczny zwraca się również uwagę w literaturze przedmiotu. T. Kiełkowski, zasadnie eksponuje traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności istotnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej.
Autor ten wskazuje, że unormowane w art. 154 i 155 k.p.a. podstawy uchylenia lub zmiany decyzji mogą być wykorzystywane jako swoisty surogat konstrukcji prawa intertemporalnego, pozwalając na "jurysdykcyjne dostosowanie do nowego prawa (w założeniu lepszego i bardziej adekwatnego do aktualnych potrzeb) ostatecznych decyzji wydanych pod rządami starego prawa, ilekroć to rozwiązanie nie zostało wyraźnie ustanowione przepisami przejściowymi"(zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r., 1048). W jego mniemaniu tego wariantu wykładni prawa nie wolno a limine odrzucać, (tamże, s. 1048). Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Niestety w analizowanym przypadku okoliczności te nie zostały przeanalizowane. Uznano, że związany charakter decyzji przemawia przeciwko możliwości jej zmiany. To zaś z punktu widzenia społecznego budzi uzasadnione wątpliwości. Dlaczego bowiem obecny zarządca drogi ma czerpać wyższe wpływy z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogowym tylko z tego powodu, że stawki opłat obowiązujące u wcześniejszego zarządcy były wyższe.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.d.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy oparł zasadniczo o następujące ustalenia i rozważania:
Decyzją nr [...] Z/2019 z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], działający z upoważnienia Zarządu Powiatu I., Wicestarosta, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w I., tj. wnioskodawczyni zezwolił jej na zajęcie odcinka pasa drogowego drogi kategorii powiatowej nr [...] ul. [...] w I. - dz. dr nr [...] obr. [...] I. o określonej powierzchni według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, w związku z budową sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej w celu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z działek o numerze ewidencyjnym [...] - umieszczeniem urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w dniach od 2 sierpnia 2019 r. - na czas nieoznaczony (punkt 1. decyzji). W punkcie 2. decyzji, organ ustalił natomiast opłatę za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w następujący sposób:
- 1) 1,32 m2x 0,4164 roku x 100,00 zł/l m2/l rok - 54,96 zł-jezdnia (rok 2019)
- 2) 0,72 m2x 0,4164 roku x 50,00 zł/lm2/l rok = 14,99 zł - chodnik (rok 2019)
- 3) 1,32 m2 x 1 rok x 100,00 zł/lm2/l rok = 132,00 zł - jezdnia (kolejne lata)
- 4) 0,72 m2 x 1 rok x 50,00 zł/lm2/l rok = 36,00 zł - chodnik (kolejne lata).
Wskazano, że opłata za umieszczenie urządzeń w 2019 r. wynosi 69,95 zł., natomiast za każdy następny rok 168,00 zł.
Dla ustalenia należnej opłaty zastosowano stawki określone uchwałą nr VI48/2011 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie Powiatu Inowrocławskiego (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. Nr 124, poz. 1060).
Droga powiatowa nr [...] - ul. [...] (od km 0+000 do km 1+623) o długości 1,623 km na odcinku od ul. [...] do ul. [...] została pozbawiona kategorii drogi powiatowej na mocy uchwały nr X/l 15/2019 Rady Powiatu Inowrocławskiego z dnia 26 września 2019 r. w sprawie pozbawienia odcinków dróg kategorii drogi powiatowej (Dz.Urz.Woj.Kuj.-Pom. poz. 5144) i w konsekwencji stała się drogą gminną na podstawie art. 10 ust. 5c u.d.p.
W związku z powyższym, wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. wnioskodawczyni wystąpiła do Prezydenta Miasta I. o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. m.in. przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...].
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przyczyną wydania decyzji odmownej była okoliczność, że decyzja nr [...] z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w zakresie ustalenia wysokości należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego jest decyzją związaną, podczas gdy przepis art. 155 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych.
Wobec utraty przez ww. drogę statusu drogi powiatowej w konsekwencji, Zarząd Powiatu Inowrocławskiego przestał być zarządcą tejże drogi, a stał się nim od dnia [...] października 2019 r., tj. z dniem wejścia w życie cyt. uchwały, Prezydent Miasta I..
Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, Prezydent Miasta I. jest zarządcą dróg gminnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II GW 70/17).
Tym samym, mimo że w dacie wydania zezwolenia zarządcą drogi ul. [...] w I. - dz. dr nr [...] obr. [...] I. był Zarząd Powiatu I., to po dacie zmiany kategorii drogi, tj. od [...] października 2019 r. jego właściwość w sprawach pasa drogowego ustała i przeszła na Prezydenta Miasta I.. Decyzja w niniejszej sprawie została zatem wydana przez organ właściwy.
Zastosowanie trybu z art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do rozpatrzenia sprawy niejako w "trzeciej" instancji, a także nie może prowadzić do obejścia przepisów dotyczących zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, zaś zmiana decyzji ostatecznej może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy pierwotnej, przy uwzględnieniu normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję pierwotną wydano.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że decyzje podejmowane w trybie art. 155 k.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2182/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 80/13). W konsekwencji, w omawianym trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, czyli takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom administracji publicznej na swobodne uznanie (tak również: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2569/15). Zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a.
Dodatkowo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazuje na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 101/17, w którym jednoznacznie wskazano, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe rozpatrzenie żądania strony, które w zasadzie dotyczy nowej sprawy administracyjnej, tj. sprawy, która swoim zakresem nie obejmuje dotychczasowej sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Sąd w tym wyroku potwierdził nadto zasadność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 155 k.p.a. w oparciu o zmieniony stan faktyczny sprawy (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 684/19).
Taka sytuacja występuje w sprawie, bowiem nastąpiła zmiana kategorii drogi, w której pasie zostały umieszczone urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego - z powiatowej na gminną.
Mając na uwadze powyższe jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie braku dopuszczalności zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji, która ma charakter związany oraz która została wydana w innym stanie faktycznym (na gruncie niniejszej sprawy - inna kategoria drogi publicznej), należy uznać, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa.
W skardze złożonej do Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta I. z dnia [...] czerwca 2020 oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzje organów obu instancji zostały oparte na błędnych założeniach oraz bezrefleksyjnym odwołaniu się do poglądów zaprezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, które niekoniecznie są adekwatne w przedmiotowej sprawne, gdyż albo zostały wypowiedziane w innych rodzajowo sprawach albo w zmienionym stanie prawnym. Podniesiono, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), wskazano, że nowe rozwiązania przyczynią się do bardziej partnerskiego podejścia administracji do obywateli przez wprowadzenie zasad i szczegółowych regulacji pozwalających na efektywniejszą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (m.in. zasada przyjaznej interpretacji prawa i rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony) oraz na wykorzystanie metod polubownego rozwiązywania kwestii spornych (mediacja). (Sejm VIII Kadencji. Projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku 1183).
Wywodzono, że na kanwie postanowień art. 7a par. 1 k.p.a. w orzecznictwie wskazuje się, że "Zasada rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości co do stanu taktycznego na korzyść strony odnajduje zastosowanie w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a nie przyznanie uprawnienia" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. II FSK 472/20). Wskazano, że ponoszenie opłat z tytułu umieszczenia urządzeń w pasie drogi publicznej jest obowiązkiem przy ustalaniu, którego dyrektywa wynikająca z art. 7a k.p.a. musi być brana pod uwagę. W związku z tym automatycznie powinna być ona uwzględniana także w przypadku zmiany zakresu tego obowiązku, lecz niestety konieczność zastosowania art. 7a k.p.a. w przedmiotowej sprawie nie była przez organy administracji obu instancji w ogóle analizowana.
Podniesiono, że organy administracji w przedmiotowej sprawie nie odwołały się do żadnego aktualnego poglądu zaprezentowanego w orzecznictwie, który mógłby znajdować zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Nie występuje w niej również wbrew twierdzeniom organów administracji zmiana stanu faktycznego, gdyż ten pozostaje niezmienny. Zmienił się jedynie stan prawny na podstawie którego zostały wydane decyzje objęte wnioskiem o zmianę.
Wskazano, że w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 listopada 2009 r. (II GPS 2/09) dopuszczalność zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa uzależniono nie od tego czy zaszły zmiany okoliczności faktycznych czy prawnych, ale od tego czy zgłoszone przez stronę żądanie dotyczy pierwotnego stosunku administracyjnoprawnego. Zdaniem Sądu o możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa powinno więc przesądzać to czy strona oczekuje w istocie nawiązania nowego stosunku administracyjnoprawnego czy też zmiany stosunku istniejącego. Podkreślono, że kluczowa trudność wydaje się przy tym leżeć w zakreśleniu granicy, rozdzielającej przypadki gdy żądanie strony ma już na celu wykreowanie nowego stosunku administracyjnoprawnego od tych przypadków gdy można uznać, iż dotyczy ono jeszcze zmiany stosunku istniejącego. W przywołany orzeczeniu Sąd podkreślił, że podstawowym wymogiem, który wydaje się nasuwać by można było mówić o tym, iż żądanie strony jest ukierunkowane na zmianę istniejącego stosunku administracyjnoprawnego (a nie wykreowanie nowego) jest to by dotyczyło ono istniejącego stosunku administracyjnoprawnego.
Z istoty złożonego wniosku musi wynikać, iż strona oczekuje odmiennego ukształtowania trwającego stosunku administracyjnoprawnego. Chodzi mianowicie o to, że nowy stosunek administracyjnoprawny ma stanowić kontynuację istniejącego, choć przy uwzględnieniu zmienionych okoliczności faktycznych i prawnych (tamże). Wszystkie te okoliczności występują w przedmiotowej sprawie.
Podkreślono, że również w literaturze przedmiotu wskazywano, że zmiana stanu prawnego może być okolicznością przemawiającą za zmianą decyzji z uwagi na występujący interes społeczny. T. Kiełkowski, zasadnie eksponuje traktowanie następczej zmiany prawa jako okoliczności istotnej dla oceny istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu bądź zmianie decyzji ostatecznej (zob. T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Molczyk, Warszawa 2015 r., 1048). Wywodzono, że również w najnowszej literaturze stwierdzono, że "rekonstruowanie jako przesłanki dopuszczalności zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa wymogu tożsamości stanu faktycznego i prawnego stoi w sprzeczności z istotą tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Przepis ten został bowiem przewidziany właśnie dla tych przypadków gdy następcza zmiana stanu faktycznego lub prawnego sprawi, iż zaktualizują się przesłanki wystąpienia interesu społecznego łub słusznego interesu strony w zmianie ostatecznej decyzji administracyjnoprawnej.
Słuszne jest więc stanowisko T. Kiełkówskiego, iż art. 155 kpa pozwała organowi jurysdykcyjnie reagować właśnie na następczą ewolucję determinant faktycznych decyzji administracyjnej " (M. Kondej, Tożsamość stanu faktycznego i prawnego jako wymóg konieczny zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo w trybie art. 155 K.p.a., Kwartalnik Prawo-Społeczeństwo- Ekonomia, 2019, nr 2, s. 74).
Stwierdzono, że w związku z tym przytoczone poglądy zaprezentowane w doktrynie jak i w orzecznictwie wskazują wprost na możliwość zmiany decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. w przypadku zmiany stanu prawnego.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje
Przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta I. odmawiającą zmiany decyzji; - [...] z dnia [...] października 2016 r., - [...] z dnia [...] listopada 2016 r., - [...] z dnia [...] marca 2011 r., - [...] z dnia [...] maja 2019 r., - [...] z dnia [...] lipca 2019 r. oraz - [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nakładających na skarżącą opłatę za zajęcie pasa drogowego ul. [...] w I., poprzez umieszczenie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym ww. ulicy, tj. sieci wodociągowej.
Decyzje, których zmiany domaga się skarżąca są decyzjami ostatecznymi, na podstawie których nabyła ona prawo do zajęcia pasa drogowego na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej i została obciążona obowiązkiem uiszczenia opłaty. Wniosek został ograniczony do żądania zmiany w zakresie ustalenia opłaty. Strona dąży zatem do zmiany zakresu swojego obowiązku określonego decyzją o ustaleniu opłaty.
Zgodnie z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Skarżąca jako podstawę wniosku o zmianę decyzji ostatecznej wskazała art. 155 k.p.a., który dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, w każdym czasie, za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
W przypadku złożenia wniosku o zmianę decyzji administracyjnej w tym trybie organ bada zatem jaki jest zakres żądania, czy zmiana decyzji zgodnie z żądaniem nie naruszy przepisów prawa, a także czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym wymienione przesłanki muszą wystąpić łącznie.
Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (tak uchwała NSA z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS2/ 09, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99).
Nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości fakt, że skoro decyzja kończy określone postępowanie w znaczeniu materialnym i formalnym to jej zmiana może odbywać się tylko w tak zakreślonych ramach.
Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m˛ pasa drogowego.
Według zaś do ust. 9, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty.
Wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenie opłaty, uwzględniano stawki właściwe dla drogi powiatowej, w oparciu o stosowne postanowienia właściwej uchwały. Zmiana kategorii drogi oznacza również zmianę zarządcy drogi. W tym przypadku, zarządcą drogi stał się z mocy prawa Prezydent I. w miejsce Zarządu Dróg Powiatowych. Konsekwencją tych zmian jest fakt, że droga podlega odmiennym regulacjom szczegółowym w zakresie zajęcia pasa drogowego. Ustalenie zatem opłaty dla innej kategorii drogi stanowi inną sprawę, a to oznacza brak tożsamości sprawy. Zezwolenie i opłata zostały skarżącej udzielone na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej a domaga się ona ustalenia opłaty właściwej dla innej kategorii drogi. Wprawdzie urządzenia nadal pozostają lokalizacyjnie w tym samym pasie drogi ale nie tej samej drogi, gdyż drogi innej kategorii.
W konsekwencji, sam fakt konieczności przeprowadzenia analizy stanu fatycznego co do obowiązywania innych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, drogi o innej kategorii, wykracza poza zakres przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Zwłaszcza też, że brak jest tożsamości przepisów prawnych i w konsekwencji warunków lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą, w odniesieniu do drogi powiatowej i gminnej. Zróżnicowanie stawek opłat jest tego konsekwencją.
Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może natomiast polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Ustalanie i stosowanie innych stawek opłat w związku ze zmianą kategorii drogi prowadzi do ukształtowania praw lub obowiązków w nowej sprawie, w innym postępowaniu. Rozstrzygnięcie, którego oczekuje skarżąca nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, zwykłym postępowaniu. W żadnym natomiast przypadku, wymienionego trybu nie można też traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej - trzeciej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest, co do zasady, nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., I OSK 586/06).
Należy również podkreślić, co znajduje odzwierciedlenie np. w wyroku NSA z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, lex 784233, że tryby przewidziane w art. 154 i art. 155 K.p.a. mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne. Niewątpliwie decyzja w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego należy do decyzji związanych, a zatem zastosowanie do tej części decyzji przepisu o charakterze reformatoryjnym nie jest możliwe.
W tych okolicznościach należy przyznać rację organowi, który uznał za niedopuszczalną zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Z uwagi na szczególny tryb i ściśle określone przesłanki zmiany decyzji ostatecznej nie znajdują uzasadnienia okoliczności podnoszone jako naruszenie ogólnych przepisów postępowania. Ponadto, norma proceduralna nie może zmieniać reguł bezwzględnie obowiązujących.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 3 grudnia 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020 r., poz. 857).