Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2023r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta M. T. z [...] stycznia 2023r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. E. R. (dalej: Skarżąca) wystąpiła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym (w stopniu znacznym) ojcem J. S..
Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Prezydent M. T. odmówił przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Odmowę przyznania ww. świadczenia organ uzasadnił ziszczeniem się w sprawie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r.", bowiem Skarżąca od [...] października 2017 r. uprawniona jest do otrzymywania emerytury.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu I instancji.
Na skutek skargi wywiedzionej przez Skarżącą powyższe decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z [...] września 2021r. w sprawie II SA/Bd 226/21. Skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 września 2022r. (sygn. akt I OSK 292/22).
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uzyskał informację, że wyplata świadczenia emerytalnego przysługującego Skarżącej została zawieszona od [...] stycznia 2022r. Wypłata emerytury została wstrzymana decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] grudnia 2021r.
Prezydent M. T. decyzją z [...] stycznia 2023r. nr [...] (ponownie rozpoznając wniosek Skarżącej z [...] lipca 2020r.):
- - odmówił ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2020r. do [...] grudnia 2021r,
- - przyznał E. R. świadczenie pielęgnacyjne od [...] stycznia 2022r.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca domagała się jej uchylenia oraz przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od [...] lipca 2020r. do [...] grudnia 2021r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:
- - naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 a w zw. z art. 24a ust. 1-3 u.ś.r. orz w zw. z art. 95 ust. 1 i art. 135 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie wynikające z błędnej wykładni przejawiającej się założeniem, że okres podlegania prawu do świadczenia pielęgnacyjnego należy liczyć jedynie od wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, podczas gdy organy nie sprostały obowiązkowi informacyjnemu, o którym mowa jest w orzeczeniach sądowych statuujących obecny kierunek wykładni norm prawnych u.ś.r. (wyrok NSA z 18 czerwca 2020r. sygn.. akt I OSK 254/20),
- - rażące naruszenie art. 16 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i art. 79a k.p.a. poprzez obciążenie strony wszystkimi negatywnym konsekwencjami wadliwości legislacyjnej przepisu i jego rozbieżnych interpretacji uwidocznionej w działaniach wszystkich organów postępowania na poziome postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, w sytuacji stwierdzonego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z 15 września 2021r. braku pouczenia strony o możliwościach działania lub działaniach wymaganych przepisami prawa w celu uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia i braku wskazania przy pierwszym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji o przesłankach uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego,
- - naruszenie zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7, 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, przejawiające się konsekwentnym prowadzeniem postępowania w sposób ochronny jedynie dla interesu finansów publicznych, bez uwzględnienia zakresu ochrony praw słusznie nabytych przez stronę, który to zakres nie może być abstrahować od faktu niejasności prawa i od jednokierunkowej praktyki orzeczniczej organów i tworzyć modeli postępowania podmiotu prawa niemożliwych w praktyce do realizacji.
Wskutek rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję opisaną na wstępie.
W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 15 września 2021r. w sprawie II SA/Bd 226/21 wyraził pogląd, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie wypłaty świadczenia emerytalnego skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r. – co prowadzić powinno do konkluzji, że prawidłowe zastosowanie art. 24 ust. 2 u.ś.r. w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury oznacza przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tj. od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami).
Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wobec takich wskazań i ustalenia, że wypłata emerytury przyznanej Skarżącej nastąpiła od [...] stycznia 2022r. przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego mogło nastąpić dopiero od tej daty. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że Skarżąca uprawniona była do stałego zasiłku i Prezydent M. T. uchylił dopiero z dniem [...] stycznia 2022r. własną decyzję orzekającą o przyznaniu tego świadczenia stronie. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, e prawo do zasiłku stałego także stanowiło przeszkodę w nabyciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 a u.ś.r.
W skardze skierowanej do tut. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. R. wniosła o orzeczenie co do istoty sprawy i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od [...] lipca 2020r. Podniosła, że cały czas od 2020r. sprawowała opiekę nad ojcem, a otrzymywała jedynie kwotę [...]zł. Podniosła, że jest osobą która również potrzebuje leków i leczenia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego zamiast rozprawy zdalnej, jeżeli nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 19 grudnia 2023r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.
W sprawie sporna pomiędzy organem administracji a Skarżącą jest jedynie data początkowa od której przyznano powyższe świadczenie. W ocenie Skarżącej, skoro wniosek o przyznanie świadczenia wpłynął do organu I instancji w lipcu 2020r., to z uwagi na treść art. 24 ust. 4 u.ś.r. oraz zaniechanie organów co do prawidłowego pouczenia jej o przesłankach nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnioskowane świadczenie powinno było być przyznane począwszy od lipca 2020r.
Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy dostrzec, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w przypadku rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożonego przez osobę pobierająca emeryturę, winna ona móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Przy czym źródłem takiego uprawnienia strony jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 ustawy regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych).
Wyboru świadczenia wnioskodawca może dokonać przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie natomiast wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.).
Wprawdzie emerytura jest prawem niezbywalnym, ale przyjąć należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r. sygn. akt. I OSK 1079/21 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wskazuje się też w orzecznictwie, skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro zaś zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury wypłata powinna następować od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (tak np. wyroki: NSA z 25 marca 2022 r. sygn. akt. I OSK 1267/21, z 23 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1160/21, z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21, z 21 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 872/21 – dostępne jw.).
W zakresie twierdzenia Skarżącej o braku podstaw do uzależniania daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedłożenia decyzji ZUS o wstrzymaniu wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego nie można tracić z pola widzenia, iż dopiero wydanie takiej decyzji przez organ rentowy eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odstąpienie od wyłącznie językowej wykładni przesłanek warunkujących nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i w konsekwencji umożliwienie wnioskodawcy wyboru uzyskiwanego świadczenia czyni niezbędnym odpowiednie stosowanie innych przepisów ustawy, w tym także w zakresie niezbędnych elementów wniosku o przedmiotowe świadczenie. Skoro z wniosku wynikało, że w sprawie istnieje negatywna przesłanka przyznania świadczenia (tj. wypłacana jest emerytura), dopiero po wykazaniu, że owa przesłanka odpadła istniały podstawy do uznania go za spełniający wymogi do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W razie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty wniesienia wniosku, w takim przypadku doszłoby do sytuacji, w której - wbrew wyraźnej regulacji ustawy - Skarżąca pobierałaby w tym samym okresie emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne.
Nie jest przy tym możliwa wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto) bo takie działanie, pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Trafnie zresztą podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe (por. np. wyrok NSA z 12 października 2021 r. sygn. akt I OSK 484/21 – dostępne jw.).
Wreszcie warto wskazać na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt. SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki, np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.
W tym stanie rzeczy, z uwagi na bezzasadność podniesionych w skardze zarzutów, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.