Uzasadnienie
A. S. (inwestor) [...] maja 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy B. B. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo - gospodarczego z wiatą wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz pozostałą niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb C., gmina B. B.. Wniosek został złożony w związku z nałożonym na inwestora obowiązkiem uzyskania dla w/w inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] października 2015 r., [...].
Wskutek przeprowadzonego postępowania (w toku którego kilkakrotnie była uchyla decyzja organu I instancji) Wójt Gminy B. B. decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania M. J. (tj. Skarżącej) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2018 nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Z kolei w wyniku rozpatrzenia skargi M. J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] kwietnia 2019 r. (sygn.. II SA/Bd 1249/18) uchylił ww. decyzję Kolegium z [...] sierpnia 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta z [...] maja 2018 r.
Sąd w wyroku wskazał, że organ pominął w analizie część działek objętych obszarem analizowanym, co skutkowało wadliwością całej sporządzonej analizy urbanistycznej, w szczególności w zakresie wyliczonych średnich parametrów zabudowy.
Sąd podkreślił, że ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie nastąpiło w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym. Dlatego przy określeniu wymagań wynikających z art. 61 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., w skrócie "u.p.z.p."), organy powinny odnosić przyjęte dane do konkretnych parametrów powstałej inwestycji, albowiem inwestycja ta, jak słusznie podnosi Skarżąca, jest inwestycją już zrealizowaną. Wyznaczenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu winno odnosić się do istniejącego obiektu, a to oznacza konieczność dokonania analizy, czy powstałe skutkiem posadowienia tego obiektu parametry są zgodne z parametrami wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej "rozporządzenie"). W konsekwencji powyższego zbędnym było przyjmowanie wskaźników minimalnych i maksymalnych, co mogłoby sugerować, że wniosek dotyczy nowej, a nie zrealizowanej już zabudowy. W sytuacji przyjęcia jednak takich wskaźników, należało je odnieść do wskaźników zrealizowanej inwestycji, celem wykazania, czy mieszczą się one w przyjętych granicach.
Odnośnie linii zabudowy Sąd zaś wskazał, że z racji na specyfikę sprawy – ustalenie warunków zabudowy dla samowolnie zrealizowanego obiektu na zapleczu działki nr [...] – zbędnym było określanie dla tej inwestycji parametru linii zabudowy wyznaczanej od strony ulicy (drogi publicznej). Zdaniem Sądu nie ma żadnych podstaw do tego aby ustalać kolejne linie zabudowy (drugą lub nawet trzecią) jeżeli zachodzi potrzeba rozbudowy terenów na zapleczu już istniejącej od strony drogi zabudowy (vide: wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 779/07) Sąd poparł stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym zabudowa "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej linii zabudowy, a w takiej sytuacji wyznacznikiem powinno być to, czy ta nowa zabudowa jest możliwa do skorelowania z zabudową na obszarze analizowanym w zakresie ładu przestrzennego, przy czym ocena powyższego nie powinna być nadmiernie sformalizowana i arbitralna oraz prowadzić do zniweczenia zamierzenia objętego wnioskiem inwestora (vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 496/10 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponownie rozpatrując sprawę Wójt Gminy B. B. decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla budynku garażowo – gospodarczego z wiatą na działce nr [...], wskazując następujące parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
- linia zabudowy - nie ustala się;
- wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu: maksymalnie 9 %;
- udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki lub terenu - minimalnie 40 %;
- szerokość elewacji frontowej:
o dla budynku garażowo – gospodarczego 11,0 m, o dla wiaty – 3,0 m,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki:
o 2,95 m do okapu dla budynku garażowo – gospodarczego, o 6,3 m w szczycie dla budynku garażowo – gospodarczego, o 2,7 m w szczycie dla wiaty,
o kąt nachylenia połaci dachowych: 40 stopni dla budynku garażowo – gospodarczego, płaski do 5 stopni dla wiaty, o wysokość główne kalenicy: 6,3 m dla budynku garażowo – gospodarczego, 2,7 m dla wiaty, o układ połaci dachowych: dwuspadowy dla budynku garażowo – gospodarczego, jednospadowy dla wiaty, o kierunek głównej kalenicy: równoległy lub prostopadły do dowolnej granicy działki.
W złożonym odwołaniu Skarżąca zarzuciła, że decyzja jest plagiatem wcześniej wydanych i uchylonych decyzji. Odwołująca uznała, że treść zaskarżonej decyzji ma na celu ukrycie przed organem odwoławczym faktu, że postępowanie dotyczy legalizacji samowoli budowlanej. Postępowanie Wójta ma ponadto na celu ukrycie niejasności związanych z nielegalną rozbiórką przez inwestora starego budynku i naruszeniem granicy z nieruchomością Skarżącej.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta z [...] maja 2022r.
Kolegium ustaliło, że w obszarze analizowanym znajdują się przykłady istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowa zagrodowa, zatem inwestycja stanowi kontynuację i uzupełnienie funkcji zabudowy istniejącej.
Odnośnie linii zabudowy Kolegium wskazało, że zgodnie ze stanowiskiem Sądu linii tej nie ustaliło.
Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu Kolegium stwierdziło, że w sprawie zastosowano przewidziane w § 5 ust. 2 rozporządzenia odstępstwo od średniego wskaźnika, co zostało szczegółowo uzasadnione podobną zabudową występującą w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Zdaniem Kolegium ustalenie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w przedziale do 9 % nie zaburzy zastanego ładu przestrzennego.
Odnośnie szerokości elewacji frontowej Kolegium stwierdziło, że średnia wartość szerokości elewacji frontowych budynków położonych w obszarze analizowanym wynosi 12,8 m co z uwzględnieniem tolerancji 20 % daje przedział od 10,2 m do 15,4 m, natomiast dla budynków niemieszkalnych w tym gospodarczo – garażowych wynosi 8 m. co z uwzględnieniem tolerancji 20 % daje przedział od 6,4 m do 9,6 m. Wyznaczenie przedmiotowego parametru na poziomie 11 m dla budynku garażowo – gospodarczego i 3 m dla wiaty nie wpłynie zdaniem Kolegium na zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym.
Odnośnie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie zastosowano odstępstwo przewidziane w § 7 ust. 4 rozporządzenia.
W kwestii geometrii dachu Kolegium podniosło, że analiza wykazała dużą różnorodność geometrii dachów występujących w sąsiedztwie planowanej inwestycji, co pozwoliło na ustalenie geometrii dachu zgodnie z wnioskiem inwestora.
Kolegium stwierdziło, że inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych. Wobec tego należało wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez inwestora.
Kolegium podkreśliło ponadto, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy stwierdza jedynie dopuszczalność, z punktu widzenia przepisów prawa, określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej, nie przesądzając jeszcze o możliwości legalizacji samowoli budowlanej.
Zdaniem Kolegium fakt, że część terenu inwestycji znajduje się w pasie technologicznym istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej nie przekreśla możliwości posadowienia budynku, a zmusza jedynie do uzgodnienia przedsięwzięcia z gestorem sieci. Zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie odbywa się na etapie ustalenia warunków zabudowy.
W skardze do sądu M. J. zarzuciła, że organ wskazuje na określenie parametrów dla planowanej inwestycji, a tymczasem inwestycja została już zrealizowana.
Skarżąca zarzuciła, że Kolegium naruszyło przepisy art. 6, 7, 8, 77, 80 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") nierozpoznając stanowiska Skarżącej.
Skarżąca podniosła, że Kolegium próbuje zataić, że sprawy dotyczy samowoli budowlanej, nie uwzględnia istnienia pasa technologicznego linii energetycznej 400 kV oraz nie uwzględnia istnienia na przedmiotowej działce budynku mieszkalnego, będącego również samowolą budowlaną, o czym świadczy decyzja Wójta Gminy B. B. z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzająca wydanie z naruszeniem prawa decyzji o warunkach zabudowy dla tego budynku. Skarżąca podkreśliła, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Kolegium w szczególności podkreśliło, że od początku postępowania podkreślano, że postępowanie dotyczy samowoli budowlanej, nie można zatem mówić o ukrywaniu tego faktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni stanowiska Skarżącej.
Zasadnie w szczególności podkreśla Kolegium, że w kontrolowanym postępowaniu od początku jasno wskazywano, że ustalenie warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie związane jest z legalizacją samowoli budowlanej dotyczącej budynku gospodarczego. Wskazywanie w zaskarżonej decyzji, że określone warunki zabudowy dotyczą "planowanej inwestycji" należy wobec tego odczytać jako rodzaj niedokładności, korzystania z utartych sformułowań, a nie próbę ukrycia faktu ustalania warunków zabudowy dla celów ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu.
Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądu, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zarówno organy jak też Sąd związane są stanowiskiem zawartym w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 24 kwietnia 2019 r. (sygn. II SA/Bd 1249/18, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), w szczególności co do braku konieczności wyznaczenia linii zabudowy w ramach wyznaczania warunków zabudowy dla zrealizowanej (a podlegającej ewentualnej legalizacji) inwestycji polegającej na budowie budynku garażowo - gospodarczego z wiatą. Zarzut skargi odnośnie braku wyznaczenia linii zabudowy jest zatem niezasadny.
Niezasadny jest także zarzut odnośnie braku uwzględnienia przy określeniu warunków zabudowy istnienia w pobliżu działki inwestora linii elektroenergetycznej 400 kV. W kwestii uwzględnienia usytuowania zabudowy względem sieci przesyłowych wypowiada się art. 61 ust. 1 pkt 6 lit. a) wymagając, aby planowana zabudowa (w przedmiotowym przypadku będzie to zabudowa podlegająca legalizacji) nie znajdowała się na obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy (tj. zakaz wznoszenia i utrzymywania obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi). W sprawie nie wykazano, aby tego typu decyzja znajdowała się w obrocie prawnym. Ustalenie zaś ewentualnych ograniczeń związanych z istnieniem innego rodzaju linii elektroenergetycznej w pobliżu legalizowanej zabudowy wymaga, tak jak wskazał organ, ustaleń na etapie orzekania przez organ nadzoru budowlanego (z udziałem właściciela linii elektroenergetycznej), który winien mieć ma uwadze granice pasa technologicznego wyznaczanego dla każdej linii elektroenergetycznej w oparciu o dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448)).
Dalsze rozważania należy poprzedzić uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa – co ma miejsce w obecnej sprawie szczególności w zakresie dotyczącym prawidłowości sporządzonej analizy urbanistycznej i określenia na jej podstawie parametrów zabudowy.
Kontrolując w wyżej wskazany sposób zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd w pierwszej kolejności stwierdził brak wskazania, czy autorem sporządzonego projektu decyzji o warunkach zabudowy jest osoba spełniająca wymogi ustawowe. Z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W art. 5 u.p.z.p. mowa jest o osobach, które spełniają jeden z następujących warunków:
- nabyły uprawnienia do projektowania w planowaniu przestrzennym na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. poz. 99, 178 i 192, z 1990 r. poz. 198 i 505 oraz z 1993 r. poz. 212);
- nabyły uprawnienia urbanistyczne na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.);
- posiadają kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uzyskane na podstawie ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2013 r. poz. 932 i 1650);
- posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;
- posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie innym niż określony w pkt 4 oraz ukończyły studia podyplomowe w zakresie planowania przestrzennego, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej;
- są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, którzy nabyli kwalifikacje zawodowe do projektowania zagospodarowania przestrzeni i zagospodarowania przestrzennego w skali lokalnej i regionalnej odpowiadające wymaganiom określonym w pkt 4 lub 5.
Z powołanych wyżej regulacji wynika, że autorem zarówno projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu otaczającego teren zamierzonej inwestycji, musi być osoba posiadająca szczególne kwalifikacje w zakresie urbanistyki lub architektury. Stanowi to gwarancję odpowiedniego poziomu merytorycznego projektu decyzji, koniecznego dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarze pozbawionym planu miejscowego, zgodnie z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Sporządzona przez uprawnioną osobę analiza urbanistyczna jest środkiem dowodowym zbliżonym do opinii biegłego i stanowi merytoryczną część ustaleń organu pierwszej instancji ustalającego warunki zabudowy.
Brak sporządzenia analizy urbanistycznej przez osobę spełniającą powyższe wymagania ustawowe oznacza naruszenie ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 listopada 2019 r., II SA/Gl 659/19, publ. CBOSA oraz LEX nr 2751635). W przedmiotowej sprawie w aktach sprawy organu I instancji znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy (tożsamy z decyzją Wójta z [...] maja 2022 r. nr [...]), który nosi adnotację, że został sporządzony przez A. N., bez wskazania jednakże kwalifikacji tej osoby. Jednocześnie w aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na weryfikację, czy jest to osoba posiadająca kwalifikacje wymagane przez art. 60 ust. 4 i art. 5 u.p.z.p.
Nawet uzupełnienie powyższego braku poprzez wykazanie, że A. N. spełnia ww. kryteria nie pozwoliłyby jednak pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji ze względu na jej inne wadliwości dotyczące sposobu określenia poszczególnych parametrów zabudowy i zagospodarowania terenu.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18 (publ. CBOSA) z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, że parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Odstępstwo od parametrów średnich winno zatem wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Przy ocenie tych przesłanek należy mieć na uwadze, że naczelnym celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ładem przestrzennym zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Wynika z powyższego, że odejście od wartości średnich jest dopuszczalne nie ze względu na jakiekolwiek spostrzeżenia dotyczące ukształtowania przestrzeni (w tym zabudowy) w obszarze analizowanym, ale wyłącznie w oparciu o takie wskazane w analizie cechy ukształtowania przestrzeni, dzięki którym analizowana przestrzeń jest harmonijną całością oraz które są przejawem "uporządkowanych" (a nie "jakichkolwiek") relacji uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno – gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno – estetycznych.
W przedmiotowej sprawie zabrakło spełniających powyższe warunki wskazań odnośnie powodów odejścia od wyliczonych parametrów średnich.
Odnośnie ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu § 5 rozporządzenia wskazuje, że wyznacza się go na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Odnosząc do tego przepisu powyższe stanowisko dotyczące możliwości odejścia od wartości średnich należy przyjąć, że jeżeli analiza urbanistyczno – architektoniczna nie jest w stanie wskazać żadnej "harmonijnej całości" lub "uporządkowanej relacji" mającej odbicie we wskaźniku powierzchni zabudowy, to prawodawca w celu wprowadzenia jakiejś uporządkowanej relacji w niezorganizowaną przestrzeń nakazuje przyjąć wartość średnią (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lutego 2022 r. sygn. II SA/Bd 1172/21). W przedmiotowej sprawie wyliczony średni wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został określony na 14 %. Kolegium w swojej decyzji wskazało, że zasadne jest ustalenie tego wskaźnika w przedziale do 9%. Poza jednakże stwierdzeniem, że takie odstępstwo jest możliwe na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Kolegium nie wskazało na jakiekolwiek przesłanki przemawiające za takim odstępstwem, w szczególności nie wskazało, jakie zapisy analizy urbanistycznej dają podstawę po pierwsze – do zastosowania odstępstwa, po drugie – do zastosowania odstępstwa właśnie w takim rozmiarze (zmniejszenie z 14 % do 9%).
Należy zauważyć, że wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji organu I instancji, w części B znajduje się tabela, w której w środkowej kolumnie wskazano "Parametry występujące w obszarze analizowanym" a w prawej kolumnie "Ustalenia dla wnioskowanej inwestycji". W tej ostatniej kolumnie wskazano, że obecnie działka objęta wnioskiem zabudowa jest w ok. 9 %. "Biorąc pod uwagę zróżnicowanie parametrów istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a także wniosek Inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono na poziomie maksymalnym 9 % (...) Wskaźnik ten nie wykracza poza parametr średni wyznaczony dla obszaru analizowanego". Z tak sformułowanej analizy nie wynika jakakolwiek przesłanka odstąpienia od średniej 14 % i ustalenia parametru 9 % w nawiązaniu do stwierdzonego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego. Nie można uznać, że taką przesłanką miałby być sam fakt występowania "zróżnicowanych parametrów istniejącej zabudowy". Wszak przy zabudowie niezróżnicowanej tj. jednakowej wyznaczanie średniej danego parametru zabudowy byłoby nieracjonalne. Skoro zaś to występowanie zróżnicowanej zabudowy należy uznać za przyczynę dla której ustawodawca sięgnął po rozwiązanie w postaci wyliczenia średniej danego parametru zabudowy i wyznaczenia na tej podstawie parametru przyszłej zabudowy – to równocześnie istnienie zróżnicowanej zabudowy nie może przyczyną do odstąpienia od ww. rozwiązania. Przyczyną tą, jak wyżej wskazano, powinna być jakaś cecha zabudowy będąca przejawem ładu przestrzennego tj. harmonijnej całości lub uporządkowanej relacji. Tego rodzaju przyczyny w analizie nie wskazano.
Słusznie przy tym Skarżąca zwraca uwagę na istnienie na przedmiotowej działce nr [...] budynku mieszkalnego. W sprawie nie wskazano, jaką powierzchnię zabudowy ma ten budynek. Jeżeli nawet przyjęty przez organ parametr zabudowy "maksymalnie 9 %" byłby prawidłowy to należy zauważyć, że odnosi się on do całej zabudowy na działce nr [...]. Ustalenie zatem, że suma powierzchni zabudowy istniejącego budynku mieszkalnego oraz legalizowanego budynku garażowo – gospodarczego z wiatą przekracza dopuszczalny parametr wskazany dla działki inwestora w analizie urbanistycznej powinna skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy.
Należy przy tym zauważyć, że samo stwierdzenie niezgodności z prawem warunków zabudowy budynku mieszkalnego nie czyni go zabudową nielegalną. O legalności zabudowy przesądza bowiem pozostawanie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę – co nie jest w sprawie kwestionowane.
Nie można uznać za prawidłowy sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
W świetle § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie zaś z § 7 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Z zestawienia tych przepisów wynika, że "działkami sąsiednimi" o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia są działki bezpośrednio graniczące z działką inwestora, a nie "działki sąsiednie" w szerokim znaczeniu tj. tworzące obszar analizowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. II SA/Po 329/16, publ. CBOSA). Kolegium w zaskarżonej decyzji odnośnie tego parametru ograniczyło się do zacytowania przepisu rozporządzenia oraz stwierdzenia, że zastosowano odstępstwo przewidziane w § 7 ust. 4 rozporządzenia. Organ nie wskazał jednak, w jaki sposób potrzeba tego odstępstwa wynika z analizy tj. w oparciu o jakie argumenty zawarte w analizie.
Należy przy tym zauważyć, że z treści analizy nie wynika, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowy na działkach sąsiednich o których mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia tj. na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Z analizy nie sposób wywnioskować, czy wysokość ta tworzy uskok, a tym samym, że spełniona jest przesłanka aby określić analizowany parametr zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia tj. w oparciu średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Nie sposób także ocenić, czy przyjęta w analizie wartość dla legalizowanej inwestycji została ustalona jako odstępstwo od średniej z obszaru analizowanego, a jeżeli tak – jaki był powód tego odstępstwa. W tabeli cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w kolumnie "Parametry występujące w obszarze analizowanym" przy parametrze "Wysokość górnej krawędzi elewacji, gzymsu lub attyki" wskazano na wysokości "do okapu" (parametr "wysokości do okapu" nie jest znany ustawodawcy) dla budynków z dachami skośnymi, "od 6,0 do 9,0 m w szczycie dla budynków z dachami skośnymi" oraz "od ok. 2,3 m – 3,0 m do ok. 6,5 m dla budynków z dachami płaskimi". Nie sposób wywnioskować, czy cytowane parametry odnoszą się do budynków z działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora (zabudowanych kilkoma budynkami) czy też do budynków z całego obszaru analizowanego. Zupełnie arbitralnie wskazano w kolumnie "ustalenia dla wnioskowanej inwestycji" wartości rozważanego parametru. Powodem przyjęcia wskazanych tam parametrów było bowiem stwierdzenie, że "powyższe parametry nie wykraczają poza wskaźniki występujące w obszarze analizowanym". Takie uzasadnienie pozwala przyjąć każdy dowolny parametr występujący w obszarze analizowanym, bez względu na to czy jest on czy nie jest przejawem ustalonego ładu przestrzennego.
Uszło też uwadze Kolegium, że w decyzji organu I instancji w punkcie B podpunkt 4 brzmi wprawdzie "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" tj. zgodnie z treścią art. 61 ust. 7 pkt 4 u.p.z.p., lecz treść lit. a) tego punku nie wskazuje wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ewentualnie wysokości górnej krawędzi gzymsu elewacji frontowej lub wysokości górnej krawędzi attyki elewacji frontowej. Zamiast którejś z tych wysokości wskazano wysokość "do okapu". Okap to dolna, pozioma krawędź dachu, zwykle wysunięta przed płaszczyznę elewacji (por. https://pl.wikipedia.org/wiki/Okap_(budownictwo)). Okap jest zatem częścią dachu a nie częścią elewacji frontowej budynku, której wysokość ma wyznaczyć organ w decyzji o warunkach zabudowy.
Reasumując stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Organy wydając decyzje w oparciu o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną, przyjęły jej treść bezkrytycznie, nie poddając w ogóle jej treści ocenie, naruszając tym samym art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ jest związany powyższym stanowiskiem Sądu tj. powinien uzyskać analizę urbanistyczną i projekt decyzji podpisane przez osobę o wymaganych przez art. 5 u.p.z.p. kwalifikacjach. Analiza będąca podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, o ile będzie wskazywała na potrzebę odejścia od przewidzianych przez prawodawcę wartości średnich parametrów, powinna wskazywać na zidentyfikowane w obszarze analizowanym cechy ładu przestrzennego uzasadniające odstępstwo od wyliczonej średniej.