Uzasadnienie
Uchwałą nr XVIII/476/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. Rada Miejska w Nakle nad Notecią na podstawie m.in. art. 11 i 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 122, dalej powoływanej jako "uoz"), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią (dalej powoływany jako "Program").
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w Nakle nad Notecią, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części – w zakresie § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 oraz § 8 ust. 1 Programu – i zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.:
- art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz poprzez zaniechanie wskazania w § 7 ust. 2 załącznika do ww. uchwały konkretnego lekarza weterynarii, mającego dokonywać usypiania ślepych miotów;
- art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz poprzez zaniechanie wskazania w § 5 ust. 2 załącznika do ww. uchwały konkretnego lekarza weterynarii, który przeprowadza zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz poprzez zmodyfikowanie treści ustawy o ochronie zwierząt w § 8 ust. 1 załącznika do ww. uchwały i zawężenie zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich.
W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że co prawda w § 9 ust. 1 załącznika skarżonej uchwały wskazano, iż całodobową opiekę weterynaryjną zwierząt domowych oraz kotów wolno żyjących, także w przypadku zdarzeń drogowych, udzielana jest przez Klinikę Weterynaryjną [...] s.c. R. S., P. N., ul. M., [...], na podstawie odrębnie zawartej umowy z Gminą Nakło nad Notecią, jednakże z treści uchwały nie wynika w sposób dostatecznie jasny, niebudzący wątpliwości, iż to ta właśnie placówka weterynaryjna upoważniona jest do przeprowadzenia czynności usypiania ślepych miotów wskazanych w § 7 ust. 2 załącznika do uchwały.
W § 5 ust. 2 załącznika skarżonej uchwały wskazano, iż zabiegi sterylizacji i kastracji przeprowadza wyłącznie lekarz weterynarii.
W tym wypadku zdaniem Prokuratora nie skonkretyzowano o jakiego lekarza weterynarii chodzi. Zapis § 5 ust. 2 załącznika skarżonej uchwały powiela wytkniętą wadę polegającą na nieokreśleniu konkretnego podmiotu wykonującego wskazane zabiegi. Nie wskazano żadnego adresu podmiotu, miejscowości, numeru porządkowego ulicy, przy której lekarz weterynarii przeprowadza zabiegi sterylizacji i kastracji. Z treści przepisu nie wynika też, czy wskazane zabiegi będzie wykonywał lekarz weterynarii zatrudniony w schronisku wskazanym z nazwy w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, czy też inny jeszcze lekarz weterynarii (np. zatrudniony w placówce wskazanej w § 9 ust. 2 załącznika uchwały).
Ponadto stosownie do treści § 8 ust. 1 załącznika zaskarżonej uchwały, bezdomne zwierzęta gospodarskie zostaną umieszczone w gospodarstwie rolnym M. P., zam. K. [...] N., z którym Gmina Nakło nad Notecią ma podpisaną umowę na zapewnienie opieki.
W ocenie Prokuratora ograniczenie umieszczenia zwierząt gospodarskich u wskazanego podmiotu jedynie do zwierząt bezdomnych było w świetle treści art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz niedopuszczalne. Doszło w tym przypadku do jednoznacznego naruszenia delegacji ustawowej określonej w cytowanym przepisie. Prokurator zauważył, że pojęcia,,zwierzęcia bezdomnego" i,,gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 uoz zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom uoz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając ją za nieuzasadnioną.
Zdaniem organu Prokurator nie wziął pod uwagę 11a ust. 4 uoz. Ta jednak regulacja ma charakter fakultatywny, gdyż ustawodawca posłużył się sformułowaniem "może". Co więcej konkretyzacja podmiotu, który będzie wykonywał takie czynności następuje w drodze powierzenia mu zadań, a nie w akcie prawnym. Ustawodawca przewidział zatem zupełnie inną formę konkretyzacji podmiotu, który będzie dokonywał sterylizacji i usypania.
Według organu fakultatywność tego rozwiązania oznacza, iż gmina nie musi powierzać tego zadania podmiotowi prowadzącemu schronisko. Skoro nie powierza tych zadań podmiotowi prowadzącemu schronisko, to znaczy, że te zadania wykona samodzielnie. Takie też rozwiązanie przyjęła Rada Miejska w Nakle nad Notecią. Zdecydowała ona, iż usypianie i sterylizacja będą wykonywane przez gminę samodzielnie i nie skorzystała ona z możliwości, jakie daje ust.
- Potwierdzeniem powyższego było zawarcie umowy nr [...] z dnia [...].12.2019 r. z Fundacją "[...]". Zgodnie z § 2 tej umowy fundacja przejęła zadania Gminy określone w art. 11 ust. 1 uoz, a więc także zabiegi sterylizacji i kastracji.
Organ podniósł, że Prokurator pominął też wykładnię systemową. Zakwestionował on § 5 ust. 2 i § 7 ust. 2 załącznika do uchwały nie analizując całości paragrafu. Tymczasem z § 5 ust. 1 wynika, iż adresatem tego przepisu jest gmina. Do podobnego wniosku prowadzi także treść § 7 ust. 1, gdyż zwierzęta znalezione, przygarnięte lub urodzone w punkcie zatrzymań też pozostają pod opieką gminy. Skoro zatem jedynym adresatem kwestionowanych norm jest gmina, a ponadto nie skorzystała ona z możliwości powierzenia zadań podmiotowi prowadzącemu schronisko, to nie zachodzi potrzeba wskazania w uchwale konkretnego podmiotu, który za gminę te czynności wykona. W uchwale wskazano jedynie, iż musi to być lekarz weterynarii.
Istotne jest także to, że konkretyzacja, jaki podmiot wykona za gminę te czynności następuje nie w akcie prawnym, a poprzez powierzenie, które będzie polegało na zawarciu umowy przez gminę z konkretnym lekarzem weterynarii. W taki bowiem sposób następuje powierzenie. Co istotne powierza organ wykonawczy gminy, a nie jej organ prawodawczy.
Organ podkreślił, iż § 9 załącznika do uchwały jest jedynie wykonaniem upoważnienia ustawowego z art. 11 a ust. 1 pkt 8 uoz. W odróżnieniu od wyżej kwestionowanych zarzutów adresatem § 9 jest każda osoba, a nie tylko gmina. Zrozumiałe jest, że w tym przypadku musiało dojść do konkretyzacji podmiotu sprawującego całodobową opiekę. Każda osoba musi bowiem wiedzieć, kto taką opiekę sprawuje.
Odnosząc się do ostatniego zarzutu organ podniósł, iż wskazanie w § 8 ust. 1 na bezdomne zwierzęta gospodarskie. Oczywistą rzeczą jest, iż w gospodarstwie wskazanym w § 8 załącznika do uchwały będą przechowywane zwierzęta bezdomne. Takie bowiem tylko zwierzęta gospodarskie objęte są opieką gminy, prowadzoną na podstawie programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako,,p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej powoływanej jaka,,u.s.g."), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalenia.
Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie w zakresie obejmującym zapisy zaskarżone przez Prokuratora – tj. § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 Programu.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 usg. Regulacje te stanowią, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. W przypadku spraw dotyczących opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o ochronie zwierząt. Ustawa ta określa art. 11 ust. 1, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 tej ustawy, należą do kompetencji rady gminy, która zgodnie z art. 11a ust. 1 uoz umocowana została do uchwalania corocznie do dnia 31 marca programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Program ten, co aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowi akt prawa miejscowego. Program, stosownie do ust. 2 art. 11a uoz, obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 uoz, tj. sprawy: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
- opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania;
- odławiania bezdomnych zwierząt;
- obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
- poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
- usypiania ślepych miotów;
- wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
- zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z ust. 5, program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a uoz.
Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Miejskiej w Nakle nad Notecią nr XVIII/476/2020 z dnia 27 lutego 2020 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 1 uoz. Okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, a więc akt wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, oznacza że Rada Miejska w Nakle nad Notecią uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt) zobowiązana była przestrzegać granic upoważnienia ustawowego określonych w zakresie elementów obligatoryjnych w art. 11a ust. 2 i 5 uoz. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie naruszać zakresu upoważnienia. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Wszystkie więc akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Takimi aktami niższego rzędu są akty prawa miejscowego w stosunku do ustaw jako aktów wyższego rzędu. W konsekwencji więc organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego zobligowany jest do podjęcia tego aktu w granicach upoważnienia zawartego w ustawie i zgodnie z treścią ustawy. Obliguje do tego także konstytucyjna zasada praworządności określona w art. 7 Konstytucji RP.
Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi więc ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące istotnym naruszeniem prawa, oznacza z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia czy zrealizowanie go w sposób nieprawidłowy, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego przepisem upoważniającym.
Przede wszystkim należy wskazać, że wykonawczy charakter aktu nie zostanie zachowany, jeżeli pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących zadania w nim przewidziane. Niewystarczające jest zatem ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do ogólnego wskazania na bliżej nieokreślonego przedstawiciela pewnej grupy podmiotów – np. lekarza weterynarii – jako na podmiot zajmujący się poszczególnymi zadaniami wskazanymi w art. 11a ust. 2 uoz. Ustalenie w programie konkretnego podmiotu zobowiązanego do wykonywania poszczególnych czynności wskazanych przez ustawodawcę, ma bowiem istotne znaczenie, ponieważ po pierwsze stanowi to o faktycznym zabezpieczeniu przez radę gminy wykonania poszczególnych, zleconych przez ustawodawcę zadań, a po drugie, jest walorem informacyjnym dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z pomocy wskazanych podmiotów. Za powyższą oceną przemawiają także sformułowania, którymi posługuje się przepis art. 11a uoz. Określenia,,zapewnienie (...) miejsca",,,wskazanie",,,zapewnienie (...) opieki" niewątpliwie wskazują na konieczność skonkretyzowania miejsc i podmiotów, które takiej opieki i schronienia udzielają.
Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd podzielił podniesione w skardze zarzuty w zakresie naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz. Program winien bowiem regulować kwestie realizacji ustawowych zadań, a zatem również przeprowadzania sterylizacji i kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 uoz) oraz usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz), w sposób konkretny i jednoznaczny. Nie powinno być przede wszystkim wątpliwości co do tego, jaki podmiot konkretnie oznaczony – również w zakresie adresu pod jakim się znajduje - upoważniony jest do przeprowadzania zabiegów związanych z kwestiami opisanymi powyżej. Akt prawa miejscowego – przede wszystkim z uwagi na swój informacyjny i wykonawczy charakter – winien bowiem realizować w tym zakresie określenie przez radę gminy konkretnego trybu, w którym przedmiotowa kwestia została na terenie gminy uregulowana, w czego ramy wpisuje się niewątpliwie jednoznaczne wskazanie chociażby placówki weterynaryjnej lub też adresu lekarza weterynarii. Jak wynika zaś z § 5 ust. 2 Programu, zabiegi sterylizacji albo kastracji przeprowadza tylko i wyłącznie lekarz weterynarii. Z regulacji tej – jak zasadnie podniósł w skardze Prokurator - nie wynika zatem jaki konkretnie oznaczony lekarz weterynarii wykonuje wskazane zabiegi oraz pod jakim adresem można go znaleźć w razie potrzeby skorzystania z jego pomocy. Podkreślić należy zarazem, że kwestii tej nie sposób wywieść również z § 5 ust. 1 Programu, z którego wynika, że zabiegi te realizowane będą w schronisku, z którym gmina podpisała umowę na zasadach ustalonych z jednostką prowadzącą schronisko. Niemniej jednak zasady tejże umowy, nie zostały bliżej określone na gruncie przedmiotowej uchwały, a tym samym nie został zrealizowany informacyjny cel przedmiotowego aktu prawa miejscowego, jakim jest wskazanie adresatom uchwały, na jakich zasadach i przez kogo realizowane będą poszczególne zadania wynikające z art. 11a ust. 2 uoz. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, iż z treści zaskarżonej uchwały nie wynika czy zgodnie z intencją uchwałodawcy, wskazany w § 5 ust. 2 Programu lekarz weterynarii to lekarz zatrudniony w schronisku dla zwierząt, z którym gmina ma podpisaną umowę (zob. § 4 ust. 2 Programu), konkretnie wskazany na gruncie § 9 Programu lekarz świadczący całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt czy też jeszcze inny lekarz weterynarii - co w konsekwencji stanowi o nienależytym wypełnieniu przez organ delegacji ustawowej, w sposób pozbawiający wydany akt prawa miejscowego charakteru informacyjnego i wykonawczego. Z analogicznych przyczyn wadliwym w ocenie Sądu jest również § 7 ust. 2 Programu, gdzie wskazano, że usypianie ślepych miotów przeprowadza lekarz weterynarii. Ponownie należy wskazać w tym miejscu, że tak sformułowany zapis nie wyjaśnia do kogo może zwrócić się mieszkaniec gminy, w razie znalezienia się w sytuacji, wymagającej uśpienia ślepego miotu. Niewskazanie danych konkretnego podmiotu uniemożliwia zatem w praktyce realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11, LEX 975201). Wobec powyższego, Sąd uznał, iż zapisy § 5 ust. 2 oraz § 7 ust. 2 Programu nie wypełniają należycie delegacji ustawowej zdeterminowanej art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz i z tej przyczyny są istotnie wadliwe.
Sąd podzielił również zarzut Prokuratora dotyczący § 8 ust. 1 Programu, w którym to lokalny prawodawca niezasadnie sprowadził wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz, wymóg wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, do wskazania gospodarstw, w których umieszczane będą jedynie bezdomne zwierzęta gospodarskie. Podkreślić należy w tym miejscu, że interpretacja ww. przepisu ustawy o ochronie zwierząt pozwala stwierdzić, iż wolą ustawodawcy nie było, aby rada gminy zapewniła miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie dla zwierząt gospodarskich, które są bezdomne, a zatem niewątpliwie zakres delegacji ustawowej wynikający z art. 11a ust. 2 pkt 7 uoz jest szerszy i obejmuje poza zwierzętami gospodarskimi bezdomnymi, szerszą kategorię tych zwierząt – w tym np. zwierzęta odebrane właścicielom z uwagi na ich niehumanitarne traktowanie. W sprawie doszło zatem do zawężenia zakresu materii ustawowej regulowanej uchwałą jedynie do bezdomnych zwierząt gospodarskich, przy czym zauważyć należy, że pojęcia,,zwierzęcia bezdomnego" i,,gospodarskiego" są pojęciami ustawowo zdefiniowanymi w art. 4 ust. 16 i 18 uoz, zatem nie jest dopuszczalne ich dowolne reinterpretowanie lub zamienne stosowanie, wbrew jasnym przepisom ustawy. W konsekwencji zapis ten, jako ograniczający delegację ustawową, uznać należało za istotnie wadliwy.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 5 ust. 2, § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.