Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 13 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 957/20

Uzasadnienie

A. P., reprezentowany przez adwokata [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2020 r. [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa umorzono postępowanie odwoławcze, wniesione od decyzji Wójta Gminy D. z [...] czerwca 2020 r. znak: [...], w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na terenie dz. nr ew. [...], obręb R., gm. D. Postępowanie w sprawie prowadzone było na wniosek [...] Spółka z o.o. w W. (inwestor) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na dz. nr ew. [...], obręb R., gm. D. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. znak: [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanego przedsięwzięcia.

Inwestycja została oprotestowana przez okolicznych mieszkańców w formie petycji i sprzeciwów. Na skutek złożonego przez [...] Spółkę z o.o. w W. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na terenie dz. nr ew. [...], obręb R., gm. D. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. - reprezentowany przez pełnomocnika – A. P. W odwołaniu zarzucono naruszenie:

1. 1. Art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a-d w zw. z § 3 ust. 8 pkt 1 lit. a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten,
2. 2. Art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dlaczego organ analizował wielokrotnie zaniżone moce anten wiedząc, że wszelkie wątpliwości winny być rozstrzygane na korzyść środowiska.
3. 3. Nie podanie mocy wyjściowej jednego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
4. 4. Nie określenie danych producenta i typu anten oraz nadajników, radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
5. 5. Nie dokonanie wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania A. P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 kpa, decyzją z [...] września 2020 r. znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu stanowiska organ II instancji stwierdził, że odwołujący się nie jest stroną postępowania w sprawie dotyczącej decyzji organu I instancji, ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] na terenie dz. nr ew. [...], obręb R., gm. D. Kolegium stwierdziło, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. ponieważ strona postępowania utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 K.p.a. Organ odwołał się do art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który statuuje prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu różnice pomiędzy interesem faktycznym strony, a interesem prawnym, stwierdzając, że bycie stroną postępowania lokalizacyjnego wymaga wykazania, że jest to inwestycja, która bezpośrednio wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości. Konieczne jest każdorazowe określenie obszaru oddziaływania inwestycji. Podstawowym ograniczeniem związanym ze stacją bazową telefonii komórkowej jest pole elektromagnetyczne emitowane z zainstalowanych urządzeń nadawczych. Konieczność ograniczenia zagospodarowania terenów sąsiadujących ze stacją bazową powstanie w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Organ zwrócił uwagę, że wartości te do 31 grudnia 2019 r. określone były w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Samo ograniczenie w zagospodarowaniu terenu w postaci prawa do zabudowy wynika z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 ze zm.), który stanowi że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Z punktu widzenia powyższych uwarunkowań, najistotniejszą kwestią do stwierdzenia czy dany podmiot należy uznać za stronę postępowania jest wyznaczenie obszarów wokół urządzeń stacji bazowej, w których przekroczone zostaną wartości dopuszczalne poziomu pól elektromagnetycznych, a następnie zweryfikowanie czy obszary te faktycznie ograniczają prawa właścicieli, użytkowników wieczystych oraz zarządców nieruchomości sąsiednich do zagospodarowania tych terenów.

Organ odwoławczy wskazał, że mocą art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., utraciło moc w dniu 1 stycznia 2020 r., a w tym dniu weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Zmiana powyższa doprowadziła do skrócenia zasięgów stref o ponadnormatywnych wartościach.

Organ odwołał się od załączonej do wniosku: "Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m3" z listopada 2019 r., sporządzonej zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. o dopuszczalnych poziomach pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobach sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883).

Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego uzyskało od Inwestora "Analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 r. poz. 2448)". Zgodnie z powyższą analizą, przewidywane obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych ograniczają się do 5,8 m od urządzenia, co ogranicza się w całości do działki [...], objętej wnioskiem.

W oparciu o powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przyjęło, że planowana inwestycja będzie oddziaływać jedynie na działkę [...], której właścicielami są K. i I. B. Organ odwoławczy zweryfikował krąg stron postępowania w postępowaniu odwoławczym, pod katem przesłanek wynikających z art. 134 K.p.a. i uznał, że przepis ten ma zastosowanie do sytuacji, w których kwestia braku istnienia po stronie osoby wnoszącej odwołanie legitymacji do zainicjowania postępowania drugoinstancyjnego nie budzi wątpliwości, np. w przypadku wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Zdaniem Kolegium, w przypadku zaś ustalenia w toku postępowania odwoławczego nieposiadania interesu prawnego przez podmiot odwołujący się, zastosowanie znajduje art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., przyznający organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego.

W postępowaniu administracyjnym, nie wyłączając postępowania odwoławczego, obowiązuje wszak zasada, w myśl której każde wszczęte postępowanie powinno być zakończone wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty w sprawie lub kończącej sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 K.p.a.). Legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 29 i art. 30 K.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego jako takiego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Kolegium uznało, że podmiot inicjujący postępowanie odwoławcze nie wykazał, aby przysługiwało mu prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co z kolei wykluczyło możliwość uznania odwołującego się za stronę postępowania. To natomiast obligowało organ odwoławczy do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a.

A. P., reprezentowany przez adwokata T. C., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., umarzającą postępowanie odwoławcze.

W skardze pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. 1. Art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nie musi weryfikować dokumentacji, a jedynym wyznacznikiem obszaru oddziaływania inwestycji jest zasięg pola elektromagnetycznego o wartościach odpowiadających strefie zagrożenia w środowisku pracy,
2. 2. Art. 28 K.p.a., poprzez pominięcie, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które należy analizować ustalając obszar oddziaływania obiektu to tym samym istnieje interes prawny po stronie osób podważających prawidłowość sporządzonej dokumentacji technicznej,
3. 3. Art. 6 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich błędną interpretację,
4. 4. Art. 2, art. 6 ust. 1 lit. a, art. 9 ust. 2 i ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, sporządzonej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r., w związku z art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w powiązaniu z § 2 ust. 1 pkt 7 lit. b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.) poprzez przyjęcie, że społeczeństwo nie ma prawa do kwestionowania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie odnoszącym się do dokumentacji technicznej oraz decyzji środowiskowej.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Kierując się powyższymi kryteriami, Sąd uwzględnił skargę.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] września 2020 r. [...], umarzająca postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w związku z odwołaniem A. P. od decyzji Wójta Gminy D. z [...] czerwca 2020 r. znak: [...], ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na terenie działki nr [...] obręb R., gm. D. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla powyższego przedsięwzięcia.

Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy rzeczywiście tak jak stwierdził organ odwoławczy, A. P. nie jest stroną postępowania odwoławczego w związku z wniesionym odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Skład Sądu podziela stanowisko organu odwoławczego, że status strony postępowania lokalizacyjnego wymaga wykazania, że inwestycja bezpośrednio wpływa na ograniczenie możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości. Na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej w przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji telefonii komórkowej niezbędne jest określenie obszaru oddziaływania pola elektromagnetycznego emitowanego z zainstalowanych urządzeń nadawczych, ponieważ zachodzi konieczność ograniczenia zagospodarowania terenów sąsiadujących ze stacją bazową.

Ograniczenie to powstanie w przypadku przekroczenia wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.

Ograniczenie w zagospodarowaniu terenu w postaci prawa do zabudowy wynika z § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019, poz. 1065 ze zm.). Przepis ten wprowadza ograniczenie w kwestii usytuowania budynku w strefie przekraczającej dopuszczalny poziom oddziaływania pola elektromagnetycznego stanowiąc, że: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".

W ocenie Sądu nie jest sporny przytoczony w zaskarżonej decyzji przez organ stan prawny. Od 31 grudnia 2019 r. uległy zmianie wartości dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. poz. 1883). Rozporządzenie to na mocy art. 34 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448).

Sąd uważa za przedwczesne stanowisko organu odwoławczego, że Skarżący nie jest stroną postępowania w przedmiocie lokalizacji planowanej inwestycji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego należy ich poszukiwać w treści art. 105 k.p.a. (A. Wróbel, LEX 2016 komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego – podmiotu lub przedmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r. sygn. akt II SA 70/98, Lex nr 43205).

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji przysługuje wyłącznie stronie postępowania. A zatem w przypadku, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten, przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie, dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. Jeżeli organ ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania obowiązany jest na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyć postępowanie odwoławcze. Taki też powód wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze został wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, kontroli Sądu podlegała wyłącznie ocena, czy organ II instancji prawidłowo odmówił Skarżącemu przymiotu strony, a w konsekwencji, czy prawidłowo orzekł w oparciu o ww. przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dokonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie obejmuje oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, ani też kwestii materialnoprawnych związanych z przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym wydano tę decyzję. Sąd może jedynie skoncentrować się na zbadaniu, czy istniały prawnie uzasadnione przesłanki do umorzenia postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy.

Z powyższych względów Sąd nie badał zaskarżonej decyzji w kontekście tych zarzutów skargi, które odnosiły się do kwestii merytorycznych, niezwiązanych z istotą rozpoznawanej sprawy.

Dokonując oceny sprawy przypomnieć należy, że skarżący wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji wydanej na podstawie przepisów ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293), ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji do bycia stroną postępowania i rozważając w tym zakresie interes prawny Skarżącego do odwołania od decyzji organu I instancji, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a także nie rozpoznał badanej kwestii w jej całokształcie i nie dokonał wyczerpującej oceny, w konsekwencji czego w sposób istotny naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, a w rezultacie naruszył także art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazać należy, że treść art. 7 K.p.a. obliguje organ do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada z kolei na organy obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny. W myśl zasady ustalonej w art. 8 K.p.a., organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny, w tym w ramach postępowania odwoławczego, także w odniesieniu do okoliczności powoływanych przez podmiot wnoszący odwołanie. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Natomiast w kontekście zasad z art. 8 i art. 11 K.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu, Kolegium nie sprostało powyższym obowiązkom, ponieważ nie rozpoznało w sposób wyczerpujący oraz całościowy kwestii legitymacji odwołującego się, a dokonana ocena - przedstawiona w decyzji - jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak przeprowadzenia całościowej i wyczerpującej oceny w kontekście okoliczności faktycznych dotyczących planowanej inwestycji spowodował, że kontrolowana decyzja nie odpowiada też wymogom z art. 107 § 3 K.p.a.

Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zawiera szczególnego unormowania odnoszącego się do pojęcia strony postępowania w sprawie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Dlatego, dla ustalenia stron omawianego postępowania konieczne jest posłużenie się przepisem art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014r. sygn. akt II OSK 46/13, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy obok inwestora i właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości objętej ustaleniami warunków zabudowy oraz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich mogą także być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania zależy nie tylko od usytuowania poszczególnych nieruchomości względem terenu inwestycji, ale też od charakteru planowanego przedsięwzięcia, rodzaju, stopnia i zakresu uciążliwości inwestycji oraz zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2235/16 i powołane tam orzecznictwo). Powyższy pogląd Sąd w pełni podziela na gruncie niniejszej sprawy.

O posiadaniu przez konkretny podmiot przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie decyduje zatem tylko bezpośrednie sąsiedztwo z działką (nieruchomością) przewidzianą pod inwestycję. Ustalenie kręgu stron tego postępowania zależy również od okoliczności faktycznych występujących w konkretnej sprawie. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Natomiast źródłem interesu prawnego strony w takim przypadku jest m.in. art. 140 i art.144 K.c., na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy.

Wedle zaś art. 144 K.c., właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Tak więc obowiązkowi właściciela odpowiada - po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich - uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia. Określając krąg podmiotów posiadających status strony w omawianym postępowaniu nie można też pominąć art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy, z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1261/13).

Oddziaływanie inwestycji może rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, które nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę.

Ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ musi badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające, tak jak w przedmiotowej sprawie, na emitowaniu pola elektromagnetycznego. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego i przepisów prawa powszechnie obowiązującego dotyczących sfer oddziaływania inwestycji, winien ustalić zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, którym przysługuje status strony postępowania.

W przedmiotowej sprawie dla prawidłowego rozważenia interesu prawnego osób składających odwołanie niezbędne było poczynienie przez organ ustaleń co do zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a także wyjaśnienie, czy osoby te posiadają lub nie posiadają, nieruchomości, na które przedmiotowa inwestycja oddziałuje. Niewątpliwie wyniki postępowania wyjaśniającego w tym zakresie powinny zostać przedstawione, a następnie poddane ocenie - w uzasadnieniu decyzji, tak aby możliwa była kontrola prawidłowości stanowiska organu.

Tymczasem, w zaskarżonej do Sądu decyzji, w ogóle nie ustalono tytułu prawnego do nieruchomości, na podstawie której Skarżący wywodzi swój interes prawny. Stanowisko wyrażone w decyzji o sąsiedztwie jest zbyt ogólne. Decyzja nie zawiera konkretnych danych z podaniem numeru działki ewidencyjnej, wypisu z rejestru gruntów i analizy map, czyli dowodów umożliwiających weryfikację położenia nieruchomości należącej do Skarżącego.

Z powyższych względów nie jest możliwe badanie naruszenia interesu prawnego Skarżącego i zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość. Stanowisko organu odwoławczego, oparte na posiadaniu przez Skarżącego jedynie interesu faktycznego, nie zostało poparte żadnymi konkretnymi dowodami. Brak jest również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska w tym zakresie.

Organ nie wyjaśnił kwestii zasięgu oddziaływania inwestycji, w szczególności nie odniósł się do jej charakteru i parametrów. Natomiast określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, charakteru i parametrów projektowanej stacji bazowej. Wprawdzie szczegółowe rozwiązania w zakresie określonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, niemniej jednak należy zauważyć, że ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko na tym kolejnym etapie postępowania, lecz już w ramach postępowania prowadzonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić też trzeba, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach lokalizacji inwestycji są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Organ, rozpatrując odwołanie, powinien mieć na uwadze, że Skarżący w zarzutach wskazał na oddziaływanie inwestycji wynikające z jej charakteru i parametrów, w tym emitowanych fal elektromagnetycznych. Natomiast w sprawie nie ustalono nawet, a przynajmniej nie wynika to z kontrolowanej decyzji, gdzie położne są nieruchomości należące do Skarżącego (o ile takie istnieją) oraz czy planowana inwestycja może mieć wpływ na te konkretne nieruchomości.

W ocenie Sądu, organ wadliwie przyjął w zaskarżonej decyzji, że interes prawny strony należy łączyć z położeniem nieruchomości sąsiedniej w obszarze strefy pola elektromagnetycznego o poziomach wyższych od dopuszczalnych, które w rozpoznawanej sprawie ograniczono do 5,8 m od urządzenia, a więc w całości do działki nr [...], objętej wnioskiem. Organ nie wypowiedział się, czy istnieje możliwość przekroczenia wartości dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Wystąpienie stanu, w którym budynek mieszkalny znajduje się na obszarze strefy z przekroczeniami wartości dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych, będzie świadczył o naruszeniu interesu prawnego.

Natomiast o interesie prawnym można mówić wówczas, gdy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania pola elektromagnetycznego.

W art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzono ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Natomiast w art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nałożono obowiązek, aby decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określała wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 644/10).

W ocenie składu orzekającego, w przedmiotowej sprawie stanowisko to znajduje zastosowanie również w postępowaniu dotyczącym ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przy ustaleniu interesu prawnego nie ma znaczenia, czy inwestycja celu publicznego będzie dotyczyła budynku, drogi, czy stacji bazowej telefonii komórkowej. Bezpośrednie lub bliskie sąsiedztwo z nieruchomością objętą planowana inwestycją co do zasady uprawniać może do posiadania interesu prawnego. Natomiast przekroczenie ograniczeń wynikających z przepisów prawa materialnego, w tej sprawie z rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, świadczy o naruszeniu interesu prawnego stron postępowania.

Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.

Wobec powyższego, nie zasługuje na uznanie stanowisko organu odwoławczego oparte na zmianie przepisów, która doprowadziła do skrócenia zasięgów stref o ponadnormatywnych wartościach. Niewystarczającymi dokumentami na ustalenie interesu prawnego stron postępowania są załączona do wniosku "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych 0,1 W/m3" z listopada 2019 r., sporządzona zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz przedstawiona w toku postępowania odwoławczego "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 r. poz. 2448)".

Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w zaskarżonej decyzji nie dokonano opisu przedsięwzięcia z uwzględnieniem charakterystyki inwestycji, obejmującej określenie jej charakterystycznych parametrów technicznych. W decyzji organu I instancji w części określającej parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dopuszczono w ramach budowy stacji bazowej telefonii komórkowej budowę wieży wolnostojącej o wysokości do [...] m nad poziomem morza wraz z fundamentem wieży oraz odgromnikiem. Dopuszczono montaż instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii zawieszonych na wieży, elementów torów antenowych oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży. Dopuszczono montaż trzech anten sektorowych na projektowanej wieży, pracujących w częstotliwościach 900 MHz. Wysokość zawieszenia (środek elektryczny) dla każdej z anten sektorowych określono jako [...] m n.p.t.

Maksymalne pochylenie głównej wiązki dla każdej anteny sektorowej określono jako [...]. Dopuszczono montaż dwóch anten radioliniowych na projektowanej wieży. Maksymalną równoważną moc promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny sektorowej określono jako więcej niż 1000 W i mniej niż 2000 W, przy zachowaniu miejsc dostępnych dla ludności, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, ponad 70 m od środka elektrycznego.

Powyższe elementy decyzji organu I instancji określają parametry techniczne planowanej stacji telefonii komórkowej, które zostały zakwestionowane przez odwołujących się.

W ocenie Sądu, organ powinien odnieść się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, wyjaśniając ich wpływ na status strony. Jedynie wykluczenie sytuacji opisanych w odwołaniu, a następnie usytuowanie nieruchomości stron poza zasięgiem oddziaływania inwestycji będzie świadczyło o braku przymiotu strony.

W ocenie Sądu, interes prawny odwołujących powinien zostać oceniony w oparciu o fakt położenia ich nieruchomości w stosunku do nieruchomości inwestycyjnej, a następnie w oparciu o realną możliwość negatywnego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na ich nieruchomości. Brak dokonania ustaleń i oceny w powyższym zakresie oznacza, że nie rozważono należycie okoliczności, które mogły mieć wpływ na ustalenie interesu prawnego Skarżącego w przedmiotowym postępowaniu.

Stosowanie do powyższego, Sąd za przedwczesne uznał prezentowane przez organ odwoławczy stanowisko, że Skarżący legitymuje się interesem faktycznym i nie posiada przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Tym samym, zdaniem Sądu, należało stwierdzić, że do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wskazania Sądu co do prawidłowego sposobu postępowania, wynikające z niniejszego wyroku. W zależności od wyników sprawdzenia interesu prawnego Skarżącego, organ wyda decyzję merytoryczną rozstrzygającą sprawę co do jej istoty lub też umorzy postępowanie, należycie uzasadniając takie rozstrzygnięcie.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach, postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie - Dz.U. 2015 r. poz. 1800 ze zm.) i opłatę od pełnomocnictwa -17 zł.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 października 2020 r. nr 41/2020 odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Niniejszą sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r.

Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID 19 uzasadnia przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W związku z powyższym, wyjaśnienia wymaga, że informacja o terminie posiedzenia niejawnego dostępna była na stronie internetowej tutejszego Sądu pod adresem http://www.nsa.gov.pl/ewokanda/wsa/bydgoszcz/. Elektroniczna wokanda zawiera informacje o rozprawach, które zostały już wyznaczone. Od dnia 4 listopada 2020 r. elektroniczna wokanda obejmuje również informacje o treści orzeczeń wydawanych na posiedzeniach niejawnych. Treść wydanego w sprawie orzeczenia (wynik posiedzenia) jest dostępna w e-Wokandzie przez 30 dni, licząc od dnia jego wydania. Informacje tam zamieszczone są powszechnie dostępne.