Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze:
- - uchyliło decyzję Prezydenta M. B. z [...] marca 2020r. w części, w jakiej organ odmówił P. F. zezwolenia na zajęcie pasów drogowych następujących ulic poprzez umieszczenie w nich słupów reklamowych: [...] ora ul. [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji,
- - w pozostałym zakresie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
P. F. (Skarżący) pismami z [...] lutego 2019r. i [...] marca 2019r. (data wpływu do organu) wniósł o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od [...] marca 2019r. do [...] marca 2019r. przez słupy reklamowe w lokalizacji ustalonej "przed 1994r." oraz naliczenie opłaty za zajęcia pasa drogowego. Wnioskiem tym (i jego korektą z [...] marca 2019r.) objął on słupy zlokalizowane przy: ul. [...] (nr nośnika Z 0010), ul. [...] (nr nośnika Z 0011), [...] (nr nośnika Z 0020), [...] (nr nośnika Z 0022), [...] (nr nośnika Z 0028) i ul. [...]- C. (nr nośnika Z 0071).
Prezydent M. B. (zwany dalej "Prezydentem") decyzją z [...] maja 2019r., na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, zwanej w skrócie "u.d.p.") i art. 105 k.p.a. odmówił P. F. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...], [...] słupów reklamowych w terminie od [...] do [...] marca 2019r.- z uwagi na ich umieszczenie w sprzeczności z zapisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz niedopełnienie przez stronę warunków określonych ustawą Prawo budowlane (brak zgłoszenia i uzyskania pozwolenia na budowę). Organ w części umorzył jednocześnie postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych poza pasami drogowymi ulic [...].
W rezultacie rozpatrzenia odwołania Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO"), decyzją z [...] sierpnia 2019r. (nr [...]) uchyliło zaskarżoną powyższą decyzję w części odmawiającej udzielenia zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych i przekazało sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania – zarzucając naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent M. B. wydał [...] września 2019r. dwie decyzje:
- - nr [...] ([...]) odmawiającą P. F. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] słupa reklamowego w terminie od [...] do [...] marca 2019r.,
- - [...]) odmawiającą P. F. wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym [...] słupów reklamowych w terminie od [...] do [...] marca 2019r.
Rozpoznając odwołania wniesione od powyższych decyzji SKO w B. wezwało Skarżącego do wyjaśnienia, czy wniosek z [...] lutego 2019r. dotyczył jedynie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też wydania decyzji lokalizacyjnej w oparciu o art. 39 ust. 3 u.d.p. W odpowiedzi na to wezwanie, w uzupełnieniu odwołania, Skarżący w piśmie z [...] listopada 2019r. przedstawił dotychczasową praktykę organu I instancji polegającą na wydawaniu zarówno decyzji lokalizacyjnej, jak i zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na jego wnioski formułowane jedynie w zakresie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego naliczenie opłaty. Za zasadne uznał sformułowanie zatem zarzutu bezpodstawnego dokonywania zmiany przedmiotu postępowania przez organ I instancji.
Skarżący stanął bowiem na stanowisku, że wydanie już jednej pozytywnej decyzji lokalizacyjnej powinno być uznane za wystarczające dla ubiegania się o wydanie kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego.
Decyzjami z [...] grudnia 2019r. nr [...] i nr [...] SKO w B. uchyliło obie decyzje Prezydenta M. B. wydane [...] września 2019r. – wskazując na brak podstaw do prowadzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych oraz konieczność rozpoznania wniosku Skarżącego z [...] lutego 2019r. w świetle przesłanek określonych w art. 40 ust. 1 u.d.p.
Kolejny raz rozpoznając wniosek P. F. z [...] lutego 2019r. Prezydent M. B. wydał decyzję [...]). Rozstrzygnięciem tym z [...] marca 2020r. Prezydent odmówił P. F. wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego: ul. [...], ul. [...], [...], [...], ul. [...], [...] – celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie od [...] do [...] marca 2019r.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że P. F. nie posiada aktualnej decyzji uprawniającej go do lokalizacji przedmiotowych słupów w pasach drogowych ww. wymienionych lokalizacjach. Organ wskazał przy tym, że ostatnia decyzja lokalizacyjna wydana została [...] sierpnia 2018r. (nr [...]) i obejmowała okres od [...] do [...] września 2018r.
Rozpatrując odwołanie wniesione od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję – w oparciu o art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p.
W uzasadnieniu decyzji, po przywołaniu treści przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zajęcie pasa drogowego przez reklamę nie może być utożsamiany z wnioskiem o lokalizację (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym. Zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał też, że ostatnia pozytywna decyzja lokalizacyjna wydana w oparciu o art. 38 ust. 3 u.d.p. zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych (decyzja [...]) została wydana na czas określony – tj. na okres od [...] września 2018r. do [...] września 2018r. Oznacza, to zdaniem SKO, że decyzja ta wygasła z dniem [...] września 2018r. i obecnie nie toczy się żadne postepowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej obejmującej okres od lutego 2019r.
Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja z [...] sierpnia 2018r. nie została zakwestionowana przez Skarżącego w zakresie w jakim określono w niej termin obowiązywania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym. Organ odwoławczy potwierdził też, że we wcześniejszych okresach organ I instancji przyjmował błędną praktykę, że składne co miesiąc przez Skarżącego wnioski o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach załatwiał dwiema decyzjami odrębnymi – tj. decyzją lokalizacyjną oraz decyzją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust.2 pkt 3 u.d.p. Organ odwoławczy zauważył jednak, że Skarżący zakwestionował tę praktykę i jej wadliwość uczynił przedmiotem zarzutów formułowanych w części odwołań kierowanych do SKO. Za bezzasadne zatem SKO uznało czynienie zarzutu, że organ I instancji odstąpił od wcześniejszej praktyki w sytuacji, w której zmiana sposobu postępowania przed organem była w znacznym stopniu podyktowana zmianą stanowiska samego Skarżącego. W konsekwencji SKO nie dopatrzyło się w sprawie naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a.
Uzasadniając wydanie decyzji kasatoryjnej i umorzenie w części postepowanie administracyjne przed organem I instancji, SKO powołało się na stan rzeczy osądzonej i częściowe uprawomocnienie się decyzji Prezydenta M. B. z [...] maja 2019r. Nr [...]
P. F., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika (radcę prawnego) zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części utrzymującej decyzję organu I instancji.
W skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych – tj. zaakceptowaniu przez organ odwoławczy wadliwego działania organu I instancji w postaci odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
- 2. art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę utrzymania w mocy decyzji [...] błędnego założenia, że wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy nie obejmował wniosku o zezwolenie na lokalizację, a co za tym idzie, że organ I instancji – związany wnioskiem Skarżącego – nie miał podstaw do wydania decyzji lokalizacyjnej – w oderwaniu od okoliczności faktycznej sprawy, a także praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań Skarżącego; podczas gdy Skarżący złożył wniosek o treści analogicznej do poprzednio składanych przez niego wniosków, zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji,
- 3. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:
- - nierozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania,
- - nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy (w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego),
- - niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie został przez Skarżącego złożony,
- - zaniechanie wezwania Skarżącego do usunięcia ewentualnych braków wniosku,
- - zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez bezzasadne uznanie, że Skarżący w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do sprecyzowania wniosku "jednoznacznie" wskazał na złożenie wniosku jedynie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy Skarżący nie formułował tak jasnych oświadczeń, a jedynie wyrażał uprawnione oczekiwanie, że w wyniku złożenia wniosku uzyska zarówno decyzję lokalizacyjną, jak i decyzję zezwalająca na zajęcie pasa drogowego.
Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zaskarżonej oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną.
W związku z powyższym z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie – na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z 21 stycznia 2021r.
Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesionych.
Przedmiotem oceny jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w oparciu o art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. – a zatem w przedmiocie udzielenia zezwolenia na zajęcia psa drogowego.
Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z 2016r., poz. 1264).
Organy administracji były zatem związane wnioskiem nie tylko co do jego przedmiotu, ale też i zakresu. Organy nie miały kompetencji do podejmowania czynności postępowania poza zakresem żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie - określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania.
W niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji wszczęto na podstawie wniosku Skarżącego z [...] lutego 2019r. (data wpływu wniosku do organu) o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przez wskazane we wniosku słupy reklamowe i naliczenie odpowiedniej opłaty za to zajęcie. Wnioskiem objęte zostały słupy reklamowe zlokalizowane na: ul. [...] (nr nośnika Z 0010), ul. [...] (nr nośnika Z 0011), [...] (nr nośnika Z 0020), [...] (nr nośnika Z 0022), [...] (nr nośnika Z 0028) i ul. [...] (nr nośnika Z 0071). Wniosek ten jest jednoznaczny co do jego zakresu.
Skarżący domagał się bowiem uzyskania stosownego zezwolenia na zajęcie określonych we wniosku pasów drogowych przez urządzenia reklamowe - również zidentyfikowane poprzez numery poszczególnych nośników reklamowych. Wniosek ten określił zatem jasno granice sprawy administracyjnej, której rozpoznania i rozstrzygnięcia żądał Skarżący. Tymczasem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie w zakresie nie objętym wnioskiem Skarżącego – odmówił bowiem wydania zezwolenia na zajęcie pasów drogowych we wniosku niewymienionych (tj. [...] przez nośnik Z 0019, R. 2 i ul. [...] przez nośnik nr [...] oraz ul. [...] przez nośnik nr [...]) – czego nie dostrzegł organ odwoławczy, a co ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem tej decyzji.
Organy nie miały prawa wyjścia poza granice sprawy zakreślonej żądaniem Skarżącego, ponieważ oznacza to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zajęcie ww. pasów drogowych [...] ul. [...], [...]) potraktować zatem należało jako działanie podjęte z urzędu bez zgody Skarżącego – a zatem z naruszeniem art. 61 § 2 k.p.a. skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.
Przechodząc do oceny zasadności zgłoszonych zarzutów skargi to w pierwszej kolejności należy wyraźnie zaznaczyć, że zaskarżona decyzja zapadła wyłącznie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie objęła ona rozstrzygnięcia w przedmiocie zlokalizowania reklam w pasie drogowym.
W tym względzie zasadnie organ odwoławczy podkreśla konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stanowisko to od dawna jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08) i nadal jest podtrzymywane (por. np. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18).
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p., zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się m.in. lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogi lub potrzebami ruchu drogowego.
Na zasadzie wyjątku od generalnej zasady opisanej w art. 39 ust. 1 u.d.p., warunki legalnego zlokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam należy jednak odczytywać w powiązaniu z art. 39 ust. 3 u.d.p. W powołanym art. 39 ust. 3 u.d.p. ustalono, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wymienionych tam obiektów oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 (dotyczy kanału technologicznego), art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (umowa najmu, dzierżawy lub użyczenia gruntów w pasie drogowym, umowa partnerstwa publiczno-prawnego w celu wykonywania działalności gospodarczej w nieruchomościach leżących w pasie drogowym oraz odpłatna umowa cywilnoprawna na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych na gruntach w pasie drogowym).
W myśl z kolei art. 39 ust. 3 pkt 2 u.d.p., zarządca drogi odmawia zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, jeżeli ich umieszczenie mogłoby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, lub zmniejszenie jej trwałości, lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego oraz w przypadkach, gdy reklamy nie spełniają warunków, o których mowa w art. 42a (dotyczącym reklam emitujących światło - nieistotnym w sprawie).
Wymóg określony w art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. odsyła do art. 40 u.d.p. regulującego kwestię zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz zasad ustalania należnych opłat z tego tytułu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym - podobnie jak w przypadku zezwolenia na umieszczenie (lokalizowanie) danego obiektu w pasie drogowym - wymóg ten nie dotyczy podmiotu będącego stroną którejś z umów, o których mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c u.d.p. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p., przedmiotowe zezwolenie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.).
Podmiot ubiegający się o legalne, czasowe umieszczenie takiego obiektu w pasie drogowym zobowiązany jest do uzyskania zgody na umieszczenie (lokalizację) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.), a przed przystąpieniem do robót budowlanych związanych z umieszczeniem reklamy w pasie drogowym winien zgłosić on zamiar wykonywania tych robót organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego) i uzyskać zezwolenie na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Ze sposobu naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego również wynika, że jest to zgoda o charakterze czasowym. Powyższe oznacza, że z upływem ostatniego dnia zezwolenia, właściciel obiektu będzie zobowiązany do jego usunięcia pod rygorem nałożenia kary w trybie art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu. Jeśli zaś podmiot z zajęcia pasa już korzysta, to możliwość pozostawania w pasie drogowym urządzenia lub obiektu, na który udzielone zostało zezwolenie, uzależniona jest od wydania kolejnego zezwolenia.
Tak więc mimo udzielenia zezwolenia na lokalizację obiektu niezwiązanego z drogą, dla jego legalnego pozostawania w pasie drogowym wymagane jest zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na każdy kolejny okres pozostawania obiektu w tym pasie, udzielone przez właściwego zarządcę drogi. Właściwy zarządca drogi jest zobowiązany każdorazowo do oceny, czy zajęcie pasa drogowego jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Z treści wniosku Skarżącego wynika, że dotyczy on zezwolenia na zajęcie określonych pasów drogowych przez wymienione w nim słupy reklamowe, a co więcej Skarżący powołuje się na ich wcześniejszą lokalizację - ustaloną (co ważne!) już przed 1994r. - uznając, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem jest brak negatywnego wpływu słupów na funkcjonowanie układu drogowego.
Organy obu instancji, wydając rozstrzygnięcia odmawiające udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powołały się na brak w obrocie prawnym aktualnej decyzji lokalizacyjnej. Co do zasady stanowisko to uznać należy za prawidłowe.
Zezwolenie na umieszczenie (lokalizację) w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzenia drogą lub potrzebami ruchu drogowego jest bowiem rozstrzygnięciem pierwotnym względem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - warunkuje możliwość powzięcia rozstrzygnięcia o zajęciu pasa drogowego (por. Maciejko Wojciech, Zaborniak Paweł, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, publ. LexisNexis 2010). Decyzja o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, określając m.in. rodzaj inwestycji, sposób, miejsce i warunki jej umieszczenia w pasie drogowym, sankcjonuje samą czynność umieszczenia takiego obiektu w danym miejscu w pasie drogowym i pod danymi warunkami. Decyzja o zajęciu pasa drogowego, o której mowa w art. 40 u.d.p., dotyczy zaś kwestii legalnego trwania umieszczonego obiektu w miejscu określonym decyzją o lokalizacji (umieszczeniu).
Jak już powyżej wskazano, wynika to przede wszystkim z uregulowania zawartego w art. 40 u.d.p. i zasad naliczania opłat za czasowe usytuowanie obiektu w pasie drogowym, a więc ustanowienie warunku legalności stanu rzeczy następuje już po zlokalizowaniu np. reklamy w pasie drogowym. Obie decyzje, będąc wobec siebie komplementarne, rozstrzygają jednak inne żądania. Zajęcie pasa drogowego przez obiekt jest nieodzownie związane z jego umieszczeniem jako czynnością rozpoczynającą trwający na przyszłość stan rzeczy, zaś każda czynność związana z umieszczeniem w pasie drogowym obiektu, w tym czynność związana z pozostawieniem w pasie drogowym obiektu (reklamy) już tam umieszczonego wymaga wydania zezwolenia przez zarządcę drogi na zajęcie pasa drogowego (vide: wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., II GSK 532/2008).
Zauważyć należy, że decyzja o zezwoleniu na umieszczenie może być wydana raz, co upoważni wnioskodawcę do umieszczenia danego obiektu w pasie drogowym, by następnie stanowić podstawę do następujących po sobie, okresowych decyzji o zajęciu pasa drogowego i określania należnych opłat z tego tytułu.
Jeśli Skarżący złożył wniosek przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia, kolejny wniosek przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, stanowiłby wniosek kontynuacyjny, nie wymagający nowego wniosku na lokalizację reklamy i nowej decyzji lokalizacyjnej. Jeśli zaś wniosek złożony zostałby po upływie ważności poprzedniego zezwolenia, istotne byłoby wydanie decyzji o lokalizację (umieszczenie) reklamy, gdyż uprzednia zgoda zostałaby skonsumowana przez zakończenie okresu zajęcia (w wyniku zgody na zajęcie pasa drogowego w oparciu o pierwotną decyzję lokalizacyjną). Konieczne byłoby też złożenie wniosku na zajęcie pasa drogowego, gdyż decyzja z wydanym zezwoleniem na czas określony, po upływie terminu wygasa.
Tymczasem w oparciu o przedstawione akta administracyjne nie sposób ustalić, czy istniały wcześniej decyzje dotyczące tych samych słupów reklamowych i czy były to decyzje zezwalające na zajęcie pasa drogowego, wydawane cyklicznie na podstawie wcześniejszej decyzji o umieszczeniu reklamy w pasie drogowym, czy były to decyzje wydawane równolegle na podstawie jednego, powtarzanego wniosku. Organy powołują się na okoliczność wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej wydanej [...] sierpnia 2018r. (nr [...]) na okres od [...] września 2018r. do [...] września 2019r.
Sąd zauważa jednak, że decyzja ta stanowi zezwolenie na lokalizację słupów reklamowych w pasach drogowych na działkach o wskazanej w tej decyzji powierzchni i nie obejmuje wszystkich pasów drogowych wymienionych we wniosku Skarżącego z [...] lutego 2019r. (np. nie obejmuje pasa drogowego przy [...]). W tych okolicznościach, powołanie się na decyzję lokalizacyjną z [...] sierpnia 2018r. bez ustalenia czy były uprzednio wydane inne decyzje lokalizacyjne obejmujące słupy reklamowe ujęte we wniosku i jak wyglądał proces udzielania kolejnych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (czy stanowił kontynuację z zachowaniem terminu do złożenia kolejnego wniosku w okresie obowiązywania wcześniejszej zgody na zajęcie pasa drogowego), czyni w rozpoznawanej sprawie przedwczesnym stwierdzenie, że zasadna była obecnie odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa, wobec wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnej.
W ocenie Sądu powyższe wskazane braki w ustaleniu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy (istnienia aktualnej i ostatecznej decyzji lokalizacyjnej obejmującej wszystkie słupy reklamowe wskazane we wniosku Skarżącego) stanowi o naruszeniu przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., oraz prawa materialnego w postaci art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 39 ust. 3 u.d.p. W ocenie Sądu w sprawie doszło też do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania przed organem I instancji w części dotyczącej odmowy wydania zezwolenia na zajęcia przez słupy reklamowe pasów drogowych ul[...] oraz ul. [...] w sytuacji, w której co do tych słupów nie zachodził stan rzeczy osądzonej. Decyzją Prezydenta M. B. nr [...] z [...] maja 2019r. umorzono postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej dotyczącej słupów reklamowych o wskazanej lokalizacji: ul. [...] i [...].
Nie można przy tym podzielić stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu skargi, że "wystarczające było wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej". Po pierwsze Skarżący nie wskazuje, jaka konkretna decyzja lokalizacyjna (wydana z jaką datą) miałaby być "pierwszą", a po drugie nie wyjaśnia, czy przed złożeniem wniosku [...] lutego 2019r. uzyskał on zgodę na umieszczenie (lokalizację) słupów reklamowych w konkretnych pasach drogowych na okres dłuższy niż 1 miesiąc. Sądowi z urzędu znana jest bowiem praktyka Skarżącego, który powiela wnioski obejmujące tak krótkie okresy, a w ich rozpoznaniu wydawane są decyzje zezwalające na lokalizację urządzeń reklamowych w pasach drogowych wyłącznie na 1 miesiąc.
Zauważyć nadto należy, że chociaż jak już wspomniano, zezwolenie na lokalizację urządzenia reklamowego zasadniczo ma charakter jednorazowy, to w przypadku wydania w tym przedmiocie decyzji na czas ściśle określony, z upływem tego okresu upada moc wiążąca takiej decyzji. W tym zakresie należy podzielić stanowisko organów. Co prawda istotą zgody na lokalizację urządzeń na podstawie art. 39 u.d.p. nie jest określenie terminu jej obowiązywania albowiem decyzja ta (w przeciwieństwie do decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) może być wydana jednorazowo i stanowić podstawę następujących po sobie, terminowych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Jednakże decyzje administracyjne, poza elementami określonymi w art 107 § 1 k.p.a., mogą zawierać klauzule dodatkowe, zwane także postanowieniami dodatkowymi, takimi jak termin, warunek i zlecenie. Do katalogu warunków umieszczenia urządzenia w pasie drogowym zaliczyć można bez wątpienia też termin tego umieszczenia (co wynika z art. 39 ust. 3a u.d.p., który nakazuje określić w decyzji lokalizacyjnej m.in. warunki umieszczenia inwestycji w pasie drogowym). Określenie zaś w decyzji administracyjnej terminu ważności powoduje, że taka decyzja wygasa z upływem terminu, na jaki została wydana.
W sytuacji zatem, gdy Skarżący uzyskał w przeszłości zezwolenie na umieszczenie słupów reklamowych w pasie drogowym na określonych warunkach (w tym na określony czas) – to nie może wywodzić z tego dorozumianego istnienia decyzji "lokalizacyjnej" po upływie terminu, na jaki została ona wydana.
Ponadto Skarżący zarzuca organom naruszenie zasady "uprawnionych oczekiwań" w zakresie nie rozpoznania jego wniosku z [...] lutego 2019r. jako obejmującego zarówno żądanie udzielenia zezwolenia na lokalizację urządzeń reklamowych w pasie drogowym, jak i udzielenia zezwolenia na pozostawienie urządzeń w pasie drogowym. W przekonaniu Skarżącego stanowi to naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie jest jednak zasadny. W istocie bowiem sprowadza się on do twierdzenia, że sprawę należało rozstrzygnąć biorąc pod uwagę utrwaloną od lat praktykę (zarówno Skarżącego, jak i organu I instancji), która polega na tym, że organ na wniosek o zajęcie pasa drogowego wydawał dwie decyzje: decyzję lokalizacyjną oraz decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego.
Wyjaśnić należy, że wyrażona w art. 8 § 2 k.p.a. zasada nieodstępowania przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym nie dotyczy sytuacji, kiedy skutkiem jej zastosowania byłoby usankcjonowanie działań sprzecznych z prawem. Błędność ww. praktyki rozpatrywania wniosków Skarżącego (w zakresie wykraczającym poza przedmiot i zakres wniosku) nie uzasadnia dokonywania ustaleń faktycznych odnośnie treści żądania odmiennie niż wynika to ze złożonych w niniejszej sprawie pism Skarżącego; nie uzasadnia także niemającego oparcia w prawie stanowiska, że samo zgłoszenie żądania o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego jest równoznaczne ze zgłoszeniem żądania o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym.
Co więcej nie można przyjąć, że brak zgłoszenia żądania wydania decyzji lokalizacyjnej przy formułowaniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi brak formalny wniosku opartego na przepisie art. 40 u.d.p.
Jak już Sąd wskazał wcześniej - w postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), organ może wpływać na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 868/19).
Zasadnie zatem w toku postępowania w sprawie organ odwoławczy (wydając decyzję [...] grudnia 2019r.) nie powielił błędnej praktyki organu pierwszej instancji polegającej na "domniemywaniu", że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanego we wniosku urządzeń reklamowych w pasie drogowym.
Należy zauważyć, że we wniosku z [...] lutego 2019r. Skarżący wyraźnie żądał wydania zezwolenia "na zajęcie pasa drogowego", a nie wydania zezwolenia na zlokalizowanie (umieszczenie) reklam w pasie drogowym. Co więcej, odwołując się od decyzji organu I instancji z [...] września 2019r. nr [...] i odpowiadając na wezwanie organu odwoławczego o sprecyzowanie żądania, w piśmie procesowym z [...] listopada 2019r., zarzucił "bezpodstawne przekwalifikowanie przez organ I instancji postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wnioskowanych słupów reklamowych". W takim stanie sprawy zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie było przesłanek do ustalenia, iż Skarżący określił przedmiot wniosku w inny sposób, niż to wprost wyraził we wniosku – w piśmie z [...] lutego 2019 r.
Sąd nie podzielił zasadniczych zarzutów skargi, jednakże dostrzeżone wady postępowania zarówno przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji – o czym Sąd orzekł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.
Rozpoznając ponownie sprawę organ oceni czy wniosek z [...] lutego 2019r. dotyczy nowych obiektów, czy już istniejących, a jeżeli tak, to kiedy i na jakiej podstawie zostały one umieszone w pasie drogowym, czy poza decyzją z [...] sierpnia 2018r. [...]) była wydana wcześniej decyzja lokalizacyjna obejmująca wszystkie słupy reklamowe wskazane we wniosku, a także czy wniosek złożono w okresie obowiązywania poprzedniego zajęcia. Organ winien orzekać z uwzględnieniem ogólnych zasad postępowania - w szczególności zasad uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, pogłębiania zaufania obywateli oraz przekonywania,
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonego przez Skarżącego wpisu w kwocie 200 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.