Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2020r. Nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla terenu obejmującego części działek nr [...], [...] i [...], obręb geodezyjny J., gm. R., w zakresie budowy linii kablowej średniego napięcia 15kV i niskiego napięcia 0,4 kV wraz z budową stacji transformatorowej 15/0,4V.
Decyzja została doręczona stronom postępowania za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu [...] grudnia 202r. Burmistrz wydał obwieszczenie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wywieszono [...] grudnia 2020r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy R., tablicy ogłoszeń przy ul. P., tablicy ogłoszeń obrębu J. Obwieszczenie ze wszystkich powyższych tablic zdjęto [...] stycznia 2021r. Ponadto obwieszczenie zamieszczono [...] grudnia 2021r. na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej R. S. Z. w piśmie z [...] grudnia 2020r. zwrócił się do organu o ksero, kopię decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z [...] grudnia 2020r. Orzeczenie zostało wnioskodawcy wysłane za zwrotnym potwierdzeniem odbioru i doręczone jemu [...] stycznia 2021r.
W piśmie z [...] stycznia 2021r. (wpływ do organu [...] stycznia 2021r). S. Z. złożył odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. W zarzutach odwołania Skarżący nie zgodził się z lokalizacją transformatora – 20m w odległości od posesji skarżącego i 200m od 2 jezior. Lokalizacja powyższej inwestycji kłóci się, zdaniem skarżącego, z ochroną przyrody, środowiska oraz spokojem na jego działce nr [...].
Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., działając na podstawie art. 129 § 1, art. 134, art. 124, art. 125 § 1 i § 3 oraz art. 49 i art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) stwierdziło, że odwołanie skarżącego, występującego w imieniu własnym oraz w imieniu J. L. i P. L. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...], znak [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu obejmującego część działek nr [...], [...] i [...], obręb geodezyjny J. gm. R. w zakresie budowy linii kablowej średniego napięcia 15 kV i niskiego napięcia 0,4 kV wraz z budową stacji transformatorowej 15/04 kV, zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego do jego wniesienia.
S. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...].
W skardze Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wszechstronny i zupełny materiału dowodowego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.
- b) poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów pierwszej i drugiej instancji.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającej je decyzji organu I instancji. Skarżący wniósł również o zbadanie, jako dowodu uzupełniającego, dokumentu odbioru przez skarżącego awizo decyzji z Urzędu Miasta i Gminy w zakresie doręczenia. Wystąpił o wyjaśnienie dlaczego Urząd Gminy nie opublikował obwieszczenia decyzji na tablicy ogłoszeń przy ul. P. i nie powiadomił Skarżącego jako strony tradycyjnym pismem urzędowym.
Skarżący wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przypisanych.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podnieść należy, iż niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735) - dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Powyżej powołany przepis określa warunki konieczne, niezbędne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, to jest dopuszczalność odwołania oraz zachowanie terminu przewidzianego do jego wniesienia. Ocena spełnienia powyższych przesłanek formalnych jest obowiązkiem organu odwoławczego, przy czym jak podkreśla się w piśmiennictwie pierwszeństwo przed przesłanką zachowania terminu, ma przesłanka dopuszczalności skargi. Wniesienie odwołania, w sytuacji gdy stronie postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia skutkuje wydaniem postanowienia o niedopuszczalności odwołania.
Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje bezskuteczność odwołania czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Wskazać również należy, że przepisy k.p.a. nie definiują pojęcia niedopuszczalności odwołania, co skutkuje stwierdzeniem, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów k.p.a. określających przedmiot zaskarżenia, toku postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 7, Warszawa 2021 r., C.H. BECK, str.1151-1153). Podkreślenia wymaga również, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane.
Tym samym przedmiot badania sądu rozpoznającego skargę na tego rodzaju postanowienie ogranicza się zatem jedynie do skontrolowania legalności orzeczenia o niedopuszczalności odwołania, natomiast nie obejmuje oceny, co do podniesionych w skardze innych zarzutów.
Z akt sprawy wynika, że doręczenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia [...] grudnia 2020 r. Nr [...] odbyło się w trybie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie złożone zostało do skrzynki podawczej Urzędu [...] stycznia 2021 r. Datę tę należy uznać za datę nadania i wpływu odwołania do organu. Termin do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji rozpoczął bieg od [...] stycznia 2021 r. Publikacja obwieszczenia miała miejsce dnia [...] grudnia 2020 r., ostatni dzień terminu upływał [...] stycznia 2021 r. Wobec powyższego, odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. - 14 dniowego terminu, którego bieg, wobec zawiadomienia stron prowadzonego postępowania o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia w trybie art. 49a k.p.a., rozpoczął się z dniem [...] stycznia 2021 r. i upłynął w dniu [...] stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Skarżący nie jest Inwestorem ani też właścicielem i użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycje celu publicznego. Z tego względu organ nie miał obowiązku zawiadamiania skarżącego na piśmie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie. Skarżący jako właściciel sąsiedniej nieruchomości powinien zostać zawiadomiony w drodze obwieszczenia. Akta sprawy potwierdzają, że obwieszczenie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wywieszone [...] grudnia 2020r. i zdjęte [...] stycznia 2021 r. Pracownik organu zamieścił informację o wywieszeniu i zdjęciu obwieszczenia (k-117 akt administracyjnych). Z adnotacji wynika, że obwieszczenie wywieszono na tablicach ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy R., tablica ogłoszeń ul. P. oraz tablica ogłoszeń obrębu J. Obwieszczenie zamieszczono również na stronie BIP R. Odebranie przez skarżącego decyzji przesłanej na wniosek jego z [...] grudnia 2020 r. przez organ za pismem z [...] stycznia 2021 r. (doręczenie [...] stycznia 2021 r.) nie ma wpływu na wynik sprawy.
Doręczenie to nastąpiło w celach informacyjnych. Nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący mógł skorzystać z prawa do wniesienia odwołania stosując się do terminów wynikających z zawiadomienia stron o decyzji w drodze obwieszczenia. W celu ustalenia terminu na złożenie przez skarżącego odwołania organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające o czym dowodzi pismo organu z [...] marca 2021 r. i odpowiedź organu I instancji z dnia [...] marca 2021 r. w której wyjaśniono, że korespondencja ze skrzynki podawczej znajdującej się przed Urzędem odbierana była każdego dnia roboczego o godz. 15 (wyjmowana) i rejestrowana z datą wpływu z dnia wyjęcia. Na potwierdzenie otrzymania korespondencji organ załączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem stronę zanonimizowanej kserokopii strony rejestru korespondencji przychodzącej (k- 19 i 20 akt administracyjnych). W rejestrze korespondencji odnotowano wpływ odwołania skarżącego [...] stycznia 2021 r., tj. po terminie.
Skarżący miał wiedzę o prowadzonym postępowaniu. Potwierdza tę okoliczność notatka służbowa ze spotkania w siedzibie organu [...] listopada 2020 r. Skarżący skorzystał z prawa do wglądu do akt sprawy. W obecności pracownika posiadł wiedzę o wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji z [...] października 2020 r., zawiadomieniu o wszczęciu z [...] października 2020 r. obwieszczeniu o wszczęciu postępowania z [...] października 2020 r. wraz z wydrukiem BIP, zawiadomieniu z [...] października 2020 r. obwieszczeniu z tego samego dnia z wydrukiem z BIP, projektem decyzji i pismem o uzgodnieniu projektu. Skarżący podpisał własnoręcznie wgląd do ww. akt.
Z akt sprawy wynika, że gwarancje procesowe skarżącego, jako strony postępowania zostały zachowane. W razie nieskorzystania przez strony z prawa do wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim tym podmiotom, które winny być stronami. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania, przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności, bowiem wznowienie postępowania otwiera przed stroną ponownie postępowanie przed organem I instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2021r., II OSK 118/19; z 28 kwietnia 2020r., II OSK 1335/19; z 24 maja 2016r., II OSK 2275/14; z 4 sierpnia 2015r., II OSK 2296/14; z 26 stycznia 2015r., II OSK 1624/13; z 22 maja 2014r., II OSK 3046/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym uznać należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zarzuty skargi co do dokonania wadliwych ustaleń faktycznych w zakresie daty końcowej przewidzianego prawem terminu do wniesienia odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Niewątpliwie, wniesienie odwołania przez skarżącego nastąpiło z uchybieniem terminu. Czynność udostępnienia decyzji stronie zawiadomionej o jej wydaniu poprzez obwieszczenie, nie stanowi zdarzenia, które uruchamia bieg terminu do wniesienia odwołania lub ma wpływ na bieg terminu rozpoczętego zgodnie z art. 49 § 1 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).
Jak wskazano, podanie przez skarżącego okoliczności mogących świadczyć o uchybieniu przez niego terminu z przyczyn usprawiedliwionych, nie miało znaczenia w sprawie. Dopiero uprawomocnienie się wydanego w sprawie wyroku oddalającego skargę, uruchomi bieg terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, przy czym oczywiście Sąd wcale nie zaleca wniesienia wniosku ani nie ocenia szans jego pozytywnego załatwienia.
Argumentacja skargi dotycząca nieprawidłowości samej decyzji była oczywiście bezprzedmiotowa, bowiem sądowa kontrola legalności dotyczyła postanowienia.
Skoro zaskarżone postanowienie było niewątpliwie zgodne z art. 134 k.p.a., to zgodnie z art. 151 p.p.s.a. skarga jest bezzasadna i uległa oddaleniu.