Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], Prezydent Miasta T., na podstawie art. 8 ust. 12, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 2 i 3, art. 106 ust. 5 i ust. 3b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1507 – dalej "u.p.s.") zmienił decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., [...] i ustalił wysokość opłaty za pobyt M. M. (skarżącego) na kwotę [...]zł miesięcznie od [...] kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na podstawie decyzji ZUS z [...] marca 2020 r. dokonano waloryzacji pobieranego przez skarżącego świadczenia, przez co jego dochód przekroczył 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – aktualnie dochód skarżącego wynosi [...] zł netto, zatem opłata za miesiąc pobytu w DPS wyniesie 70% tej kwoty, tj. jak w decyzji.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że ZUS potrąca mu 65% świadczenia emerytalnego z tytułu opłaty za pobyt w DPS. Wskazał, że zgodnie z art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach potrącenie za pobyt nie może przekraczać 65% miesięcznego świadczenia emerytalnego, zaś zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s. opłata za pobyt w DPS nie może przekroczyć 70%. W ocenie skarżącego zachodzi w jego przypadku konflikt norm i powinna być stosowana ustawa względniejsza – o emeryturach i rentach.
Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu, przytoczywszy treść art. 54, art 61 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. organ odwoławczy stwierdził, że w związku z zaistniałą zmianą sytuacji dochodowej skarżącego należało zweryfikować decyzję będącą podstawą realizacji świadczenia pomocy społecznej. Wskazał, że dochód skarżącego wynosi [...] (emerytura i dodatek pielęgnacyjny), a 70% tej kwoty stanowi [...] zł, co słusznie organ I instancji uznał za kwotę należną za pobyt w DPS.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. M. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji, przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym oraz ustanowienie biegłego sądowego z ustawy o emeryturach i rentach. Skarżący zarzucił organom nierzetelność, stronniczość, nie merytoryczność, rażące naruszenie art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy o emeryturach i rentach z dnia 14 grudnia 2018 r. oraz naruszenie zasady rozsądnego orzekania. Podtrzymał argumentacją zawartą w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn które Sąd uwzględnił z urzędu.
Skarżone decyzje administracyjne zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Niesporne w sprawie pozostaje, że uprzednio indywidualna sytuację prawną w zakresie odpłatności za pobyt skarżącego w domu pomocy społecznej określała ostateczna decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] kwietnia 2018 r. (znak [...]).
Podkreślić należy, że Sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności skarżonej decyzji orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd stwierdza, że w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi wraz ze skarga i odpowiedzią na skargę, nie ma ww. decyzji Prezydenta Miasta T.. Nadto w uzasadnieniach decyzji orzekających o zmianie tej decyzji żaden z organów nie przedstawił co wynika z jej treści, w szczególności jak określała wysokość dochodu skarżącego i wynikającą z tegoż wysokość odpłatności za pobyt w ww. placówce.
Zgodnie z jej art. 106 ust. 5 u.p.s., decyzję administracyjną (w przedmiocie świadczenia z pomocy społecznej - przyp. Sądu) zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust.
5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Zgodnie natomiast z ust. 3b art. 106 u.p.s., zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Z treści przywołanej normy prawnej, stanowiącej w istocie podstawę rozstrzygania w sprawie, wynika zatem jednoznacznie oczywista zależności pomiędzy zmianą dochodu i możliwością ingerencji przez organ z urzędu w wysokość ustalonej uprzednio odpłatności – odniesiona przez ustawodawcę konkretnie do zmiany przekraczającej 10% właściwego kryterium dochodowego. Wysokość kryterium dochodowego określona jest odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s. Sposób wyliczenia dochodu określają dalsze przepisy art. 8 tej ustawy, które również nie zostały wskazane i wyjaśnione w odniesieniu do indywidualnej sytuacji skarżącego w uzasadnieniach skarżonych decyzji. Przykładowo nie wyjaśniono dlaczego w podstawie prawnej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2020 r. wskazano przepis art. 8 ust. 12, który stanowi, że w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.
Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a.") decyzja administracyjna zawiera obligatoryjnie uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei w myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie zawierają uzasadnienia zasadniczej dla rozstrzygnięcia administracyjnego kwestii, tj. na jakiej podstawie organy obu instancji stwierdziły zmianę sytuacji dochodowej skarżącego. Organy nie tylko nie odniosły się do tej kwestii w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, w aktach sprawy w ogóle brak jest decyzji, w oparciu o którą ustalono dotychczasowy dochód skarżącego (decyzja o przyznaniu świadczenia emerytalnego i o przyznaniu dodatku pielęgnacyjnego). Skoro nie jest możliwe stwierdzenie (w oparciu o zebrany materiał dowodowy), że w istocie doszło do zmiany sytuacji dochodowej skarżącego, to tym bardziej nieweryfikowalną jest okoliczność, że jego sytuacja dochodowa zmieniła się o kwotę stanowiącą 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, a więc – czy zaistniała przesłanka wywodzona z art. 106 ust. 3b a contrario, uzasadniająca zastosowanie wobec skarżącego art. 106 ust. 5 u.p.s.
Zauważyć też należy, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż uzasadnienie decyzji I instancji pozbawione jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jej podstaw prawnych. W kontekście uchybienia opisanego w poprzednim akapicie stwierdzić też należy, że w aktach sprawy nie ma powołanej w tym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], z której wynikałaby wysokość opłaty za pobyt skarżącego w DPS, a którą to decyzję kwestionowane rozstrzygnięcia zmieniają.
Braki w uzasadnieniach faktycznych i prawnych są jaskrawe i oczywiste.
Ponadto nie budzi też najmniejszych wątpliwości, że na tle uregulowań k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było odniesienie się do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu. Nierozważenie przez organ odwoławczy zarzutów zgłoszonych w odwołaniu pozostaje także w sprzeczności przede wszystkim z wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasadą prawdy obiektywnej, która jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Z pewnością działanie takie znacząco uchybia także wyrażonej w art. 8 ust. 1 k.p.a. zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, jak również zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji I instancji, w ogóle nie odniósł się do merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu. Nie jest zatem możliwa weryfikacja stanowiska organu odwoławczego co do zarzutów skargi, zwłaszcza, że w skardze wprost odesłano do argumentacji odwołania.
Resumując przedstawione wyżej uchybienia oznaczają, że organy nie wyjaśniły istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w postaci zaistnienia po stronie skarżącego zmiany jego sytuacji dochodowej w wymiarze opisanym w art. 106 ust. 3b u.p.s., co stanowi naruszenie zasad postępowania wyjaśniającego wyrażonej w art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji, w sposób oczywiście wadliwy i nieuzasadniony wydały wobec skarżącego decyzje w oparciu o art. 106 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 1 u.p.s.
Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż z powodu wskazanych wyżej wad postepowania administracyjnego, przedwczesne byłoby odnoszenie się przez Sąd do meritum sprawy. Podkreślenia wymaga, że wbrew oczekiwaniu skarżącego sąd administracyjny nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego w zastępstwie organów administracji publicznej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest zatem dopuszczalne uzupełnianie tego postępowania, a tym bardziej powoływanie biegłych. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić jedynie dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tego powodu oddalono wniosek skarżącego o "powołanie biegłego sądowego z ustawy o emeryturach i rentach".
Nadto nadmienić trzeba, że z treści decyzji administracyjnych w sprawie nie wynika, aby podstawę ich wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst. jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.), lecz ustawa o pomocy społecznej.
Mając to na uwadze Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uzupełni materiał dowodowy sprawy zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. i stosownie do wyników postępowania wyjaśniającego wyda rozstrzygnięcie. Motywy natury prawnej i faktycznej znajdą zaś swoje rzetelne szczegółowe odzwierciedlenie w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, wraz z odniesieniem się do zarzutów odwołania skarżącego.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020r. poz. 374 ze zm.). Przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać bowiem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.