Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 980/22

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej również jako "SKO" albo "Kolegium") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] wymierzającej M. Z. (dalej również jako "Strona" albo "Skarżący") karę pieniężną za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w I. poprzez umieszczenie kontenera na odpady budowlane na przyczepie o powierzchni zajęcia 10,35 m2 w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r.

Z akt sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] maja 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławcze wpłynęło pismo pn. "SKARGA PEŁNOMOCNIKA SKARŻACEGO o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta M. I. nr [...] [...] lutego 2022 roku". Skarżącym był M. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą M. Z. Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowe "M.-C." zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W przedmiotowym piśmie Skarżący wskazał na fakt wydania względem niego decyzji Prezydenta M. I. nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r., na podstawie której został zobowiązany do zapłaty kary w kwocie 9.749,70 zł.

Wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. było poprzedzone wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...] września 2020 r. ([...]), którą organ drugiej instancji uchylił decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] lipca 2020 r. Przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. i decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. brała udział B. M. (pracownica organu pierwszej instancji).

Decyzja Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r. została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] lutego 2022 r. Względem tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie.

W piśmie doręczonym Kolegium w dniu [...] maja 2022 r. Skarżący sformułował zarzut:

1. - naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia t.j. art. 24 §1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735; dalej: "k.p.a.") poprzez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji pracownika organu B. M. w wydaniu decyzji, podczas gdy ów pracownik organu wydał uprzednio uchyloną decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...];
2. - naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcie tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a i art. 80 §1 k.p.a. poprzez nierzetelne ustalenie stanu faktycznego w sprawie polegającego na ustaleniu, że Skarżący faktycznie zajmował pas drogowy w okresie [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r., podczas gdy M. Z. wykazał, że w tym okresie nie dysponował faktycznie przedmiotowym kontenerem;
3. - naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia t.j. art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do M. Z., podczas gdy materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie wskazuje, i że nie dysponował on w tym czasie przedmiotowym kontenerem;
4. - naruszenia przepisu prawa materialnego t.j. art 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020, poz. 470 ze zm.; dalej: "u.p.d.") polegające na uznaniu, że odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego ponosi właściciel urządzenia zajmującego taki pas, podczas gdy prawidłowe dekodowanie zasad ponoszenia tej odpowiedzialności wskazuje, że podmiotem zobowiązanym winien być podmiot faktycznie dysponujący przedmiotem, a co za tym idzie, rzeczywiście dokonującym zajęcia pasa drogowego.

Skarżący uzasadnił swoje stanowisko wskazując, że przedmiotowa decyzja została wydana przez pracownika organu B. M., podczas gdy wydawała ona uprzednio uchyloną decyzję Prezydenta M. I. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...].

W dalszej kolejności Skarżący podniósł, iż decyzja nie powinna być skierowana do M. Z., co było konsekwencją błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.p.d. W ocenie Skarżącego z tego przepisu nie można wyinterpretować, że osobą ponoszącą odpowiedzialność administracyjną za zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy jest zawsze właściciel urządzenia zajmującego. Skarżący stwierdził, że taka sytuacja będzie zazwyczaj przedmiotem rozpoznania przez organ administracyjny, nie zwalnia to jednak organu od ustalenia, kto rzeczywiście zajmował pas drogowy. W przedmiotowym postępowaniu M. Z. nie dysponował kontenerem, który zajmował pas drogowy, o czym organ pierwszej instancji miał wiedzę. Kontener ten był bowiem przedmiotem umowy cywilnoprawnej pomiędzy Skarżącym a spółką A. – C. s.c. Okres trwania umowy oraz miejsce umieszczenia przedmiotu umowy jest zbieżne z miejscem oraz czasem trwania zajęcia pasa drogowego, toteż organ administracji winien ustalić, kto rzeczywiście dokonał przedmiotowego zajęcia.

Tymczasem zdaniem Skarżącego organ wydający zaskarżoną decyzję poprzestał jedynie na przyjęciu wątpliwego i sprzecznego z zasadami współżycia społecznego stanowiska, że przedmiotowy kontener był za każdym razem odprowadzany do M. Z.. Istotą bowiem umowy najmu jest dzierżenie przez podmiot najmujący przedmiotu najmu przez okres wskazany w umowie. W niniejszej sprawie M. Z. wystawiał faktury za określony czas korzystania z przedmiotowego kontenera co oznacza, że przedmiotowy kontener nie mógł być na zakończenie dnia odprowadzany do siedziby M. Z., a następnego dnia sprowadzany z powrotem. Dysponentem przedmiotowego obiektu w czasie trwania najmu była opisana wyżej spółka i to ona decydowała o położeniu przyczepy z umiejscowionym na niej kontenerem. Zdaniem Skarżącego stan ten został w sposób nie budzący wątpliwości wykazany w postępowaniu, przy czym organ w całości ów materiał dowodowy pominął.

W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na powyższą skargę Prezydent M. I. (dalej: Prezydent) wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzuty Skarżącego Prezydent wskazał, iż B. M. brała udział w wydaniu uprzednio uchylonej decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. W związku z powyższym zdaniem Prezydenta niezasadny był zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. bowiem przepis ten stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Nie stanowi uchybienia treści tej normy sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a następnie wskutek jej uchylenia przez organ odwoławczy bierze udział w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia przez ten organ.

Odpowiadając na zarzut nierzetelnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji przyjęcia, że to Skarżący zajmował pas drogowy w okresie od [...] lutego 2020 r. do [...] marca 2020 r. Prezydent podniósł, iż wielokrotnie w pismach zarówno do pełnomocnika Strony, jak i do spółki A. – C. s.c. kierowano zapytanie o przekazanie umowy najmu lub innego dokumentu, który pozwoliłby na jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii ustalenia zajmującego pas drogowy zgodnie z twierdzeniami Skarżącego. Po wielokrotnych wezwaniach organ odebrał ostatecznie wyjaśnienia złożone przez spółkę A. - C. s.c. za pośrednictwem korespondencji mailowej, w której spółka poinformowała, że nie została wydana przez nią dyspozycja dotycząca miejsca posadowienia przyczepy z kontenerem na odpady budowlane (mail [...] października 2021 r.). Prezydent zaznaczył, że inicjatywa dowodowa strony skarżącej ograniczyła się wyłącznie do przedłożenia korespondencji mailowej pomiędzy A. S. (pracownikiem spółki A. - C. s.c.) a M. Z..

Analiza treści wiadomości nie dała podstaw do stwierdzenia, że to wskazana przez Stronę spółka dokonała faktycznego zajęcia pasa drogowego. W korespondencji przedłożonej przez Skarżącego nie ma mowy o usytuowaniu kontenera w konkretnym miejscu w pasie drogowym, co nie pozwala na stwierdzenie, że dyspozycję w tym zakresie wydała ww. spółka.

Ponadto Prezydent podniósł, że gdyby Skarżący znajdował się w posiadaniu dokumentu potwierdzającego, że to A. - C. dysponowała w okresie od [...] lutego do [...] marca 2020 r. przedmiotowym kontenerem to wykazałby się inicjatywą dowodową.

W przekazanych mailach przedstawiciel A. - C. s.c. zgłosił potrzebę lokalizacji kontenera "na ul. [...]". Na podstawie takiego wskazania nie można przyjąć, że ww. lokalizacja dotyczy pasa drogowego. Ponadto Prezydent zauważył, że punkt firmowy piekarni "[...] (na której zlecenie realizowany był remont budynku użytkowego przez A. – C. s.c., do czego niezbędny był kontener Skarżącego) zlokalizowany jest przy ul. [...] i położony na działce poza pasem drogowym drogi publicznej. Prezydent zaznaczył również, że przedstawiona korespondencja mailowa dotyczy w głównej mierze przedziału czasowego nieobjętego przedmiotem postępowania, tj. innego niż termin pomiędzy [...] lutego a [...] marca 2020 r. (spośród wszystkich próśb o podstawienie kontenera, tylko jedna data mieści się w ww. przedziale - mail z [...] lutego 2020 r. z prośbą o podstawienie kontenera [...] lutego 2020 r.).

Mając powyższe na uwadze w ocenie Prezydenta przedłożona korespondencja mailowa nie stanowiła dowodu potwierdzającego okoliczności wydania dyspozycji umieszczenia kontenera w pasie drogowym przez spółkę A. - C. s.c. i tym samym pociągnięcia do odpowiedzialności tej spółki za zajęcie pasa drogowego. W konsekwencji brak było podstaw do uznania, że podmiotem zajmującym pas drogowy był faktycznie ktoś inny niż Skarżący, który jako właściciel kontenera nie obalił stanowiska organu co do władztwa nad tym obiektem umieszczonym w terminie od [...] lutego do [...] marca 2020 r. w pasie drogowym bez wymaganego zezwolenia. Brak przedstawienia przez Skarżącego dowodów przeciwnych do stanowiska organu w kwestii władztwa właściciela nad obiektem (kontenerem) zajmującym pas drogowy ul. [...] bez wymaganego zezwolenia w okresie od [...] lutego do [...] marca 2020 r. doprowadził organ do wniosku, iż to Skarżący jako właściciel kontenera i jednocześnie podmiot faktycznie tym obiektem dysponujący, był zarówno stroną postępowania, do której należało skierować decyzję o nałożeniu kary, jak i podmiotem zobowiązanym do poniesienia odpowiedzialności za nieuprawnione zajęcie pasa drogowego.

W związku z powyższym Prezydent wniósł o oddalenie skargi o stwierdzenie nieważności wydanej przez ten organ decyzji z dnia [...] lutego 2022 r.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] [...] Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję. Przedmiotem postępowania nie jest ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Postępowanie to nie może więc przeradzać się w postępowanie o charakterze merytorycznym.

Odnosząc się do zarzutów Strony zawartych w skardze o stwierdzenie nieważności SKO stwierdziło, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. skoro przepis ten stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych. Nie stanowi natomiast uchybienia treści tej normy sytuacja, w której ten sam pracownik uczestniczy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, a następnie wskutek jej uchylenia przez organ odwoławczy bierze udział w wydaniu kolejnego rozstrzygnięcia przez ten organ. SKO zauważyło, że ww. zarzut mógłby stanowić podstawę do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jednak SKO rozpoznało złożoną skargę jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, mając na uwadze jej tytuł (skarga o stwierdzenie nieważności decyzji) oraz powołaną podstawę prawną, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także fakt, że Strona jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów mających stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r, Kolegium zauważyło, że przedmiotowa sprawa była rozpoznawana w postępowaniu zwyczajnym przez organ odwoławczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji nr [...] Prezydenta M. I. z dnia [...] lipca 2020 r., którą organ orzekł o wymierzeniu M. Z. kary pieniężnej w wysokości 10.370,70 zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...] w I. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyczyną wydania decyzji kasacyjnej było niedokonanie przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie istotnych z punktu widzenia Strony okoliczności podnoszonych w toku postępowania, jak i w odwołaniu.

Wskazano, że w ramach ponownego rozpatrywania sprawy, organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w sposób jednoznaczny ustalić podmiot odpowiedzialny za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, w tym w szczególności dokonać analizy łączącej M. Z. umowy z A. – C. s.c. i odebrać stosowne wyjaśnienia od tego podmiotu. Nadto, w toku postępowania organ miał bezspornie ustalić okres zajęcia pasa drogowego przez posadowienie w nim przyczepy z kontenerem na odpady budowlane. Wszystkie ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym oraz w uzasadnieniu decyzji. Organ ponownie powinien wziąć pod uwagę przepisy odnoszące się do dopuszczalności odstąpienia od nałożenia na Stronę administracyjnej kary pieniężnej. Przed wydaniem decyzji, organ miał ponownie umożliwić Stronie wypowiedzenie się oraz zapoznanie z zebranym materiałem dowodowym.

Następnie SKO wyjaśniło przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa a także przesłanki nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

Kolegium zauważyło, że w sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że przyczepa z kontenerem budowlanym stanowiącym własność M. Z. pozostawała w pasie drogowym ulicy [...] w I. w okresie co najmniej od [...] lutego do [...] marca 2020 r. M. Z. świadczył przy tym usługi polegające na podstawieniu i odbiorze kontenera na odpady na rzecz A. - C. s.c., która wykonywała remont piekarni [...] sp. z o.o. Żaden z tych podmiotów nie legitymował się zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego.

Następnie SKO wyjaśniło, że wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa i skierowanie tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie mogłoby nastąpić wówczas, gdyby z akt sprawy w sposób oczywisty wynikało, że inna osoba (inny podmiot) aniżeli M. Z., umieścił obiekt w pasie drogowym bez zezwolenia. SKO oceniło, że taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Strona w toku postępowania nie przedłożyła żadnych dokumentów, z których wprost wynikałoby, że to inny podmiot był dysponentem kontenera, pomimo wielokrotnych pism w tej kwestii kierowanych zarówno do pełnomocnika M. Z., jak i do spółki A. – C. s.c. SKO zauważyło, że obecność w pasie drogowym przedmiotowego kontenera na odpady od dnia [...] lutego 2020 r. potwierdza dokumentacja fotograficzna, natomiast na dzień [...] marca 2020 r. jako datę końcową pozostawania kontenera w pasie drogowym wskazuje korespondencja mailowa pomiędzy Stroną a A. - C. s.c.

Brak było zatem podstaw do uznania, że decyzja nr [...] Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r. została skierowana do podmiotu, który nie był stroną podstępowania, a zatem że decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że Prezydent M. I. w sposób prawidłowy ustalił okres zajęcia pasa drogowego oraz prawidłowo określił wysokość należnej kary pieniężnej.

Ponadto organ zweryfikował, że kontrolowana decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), a także nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Skargę na decyzję Kolegium złożył M. Z., w której sformułował zarzuty:

1. - naruszenia art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji;
2. - naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na treść rozstrzygnięcie tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. i art. 77 §1 k.p.a i art. 80 §1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenie w niniejszej sprawie ustaleń faktycznych i oparcie się jedynie na materiale dowodowym zebranym w toku postępowania przed prezydentem M. I. i uznaniu, że Skarżący faktycznie zajmował pas drogowy w okresie [...] lutego 2020 do [...] marca 2020 r., podczas gdy M. Z. wykazał, że w tym okresie nie dysponował faktycznie przedmiotowym kontenerem;
3. - naruszenia przepisu prawa materialnego t.j. art 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. polegające na uznaniu, że odpowiedzialność administracyjną za zajęcie pasa drogowego ponosi właściciel urządzenia zajmującego taki pas podczas gdy prawidłowe dekodowanie zasad ponoszenia tej odpowiedzialności wskazuje, że podmiotem zobowiązanym winien być podmiot faktycznie dysponujący przedmiotem, a co za tym idzie rzeczywiście dokonującym zajęcia pasa drogowego.

M. Z. w uzasadnieniu skargi podniósł, że nie sposób zgodzić się z przedstawionym w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego poglądem, że wyłączenie pracownika organu może dotyczyć wyłącznie przypadku gdy pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji następnie będzie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji, zaś powyższa reguła nie odnosi się do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej, bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego. Podkreślił bowiem, że pracownik organu biorący udział w wydaniu decyzji jest osobą, która wyraziła już swój pogląd na sprawę, orzekła w sposób merytoryczny i nawet wskutek realizacji zaleceń organu, który wydaje decyzję o charakterze kasatoryjnym, zazwyczaj nie zmienia swojego stanowiska w sprawie.

Rozpoznanie zatem sprawy przekazanej do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny wyższego rzędu, przez tego samego pracownika stanowi rażące naruszenie zasady bezstronności, a zatem stanowi również podstawę do wyłączenia pracownika.

Taka sytuacja miała miejsce zdaniem Skarżącego w niniejszym postępowaniu, zaś wydanie w przedmiotowym postępowaniu decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stanowi zaktualizowanie się przesłanki nieważności decyzji określonej w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., toteż odmowa zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowania przedmiotowej regulacji stanowi uchybienie art. 156 §1 pkt 2 i 4 k.p.a.

W dalszej kolejności Skarżący odniósł się do wadliwie przeprowadzonego procesu interpretacyjnego art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Zdaniem Skarżącego z przepisu tego nie można wyinterpretować, że osobą ponoszącą odpowiedzialność administracyjną za zajęcia pasa drogowego bez zgody zarządcy jest zawsze właściciel urządzenia zajmującego. Organ administracji powinien - po dokładnym zebraniu materiału dowodowego - ustalić, kto rzeczywiście dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia.

Tymczasem zdaniem Skarżącego stanowisko wyartykułowane zarówno w decyzji Prezydenta M. I., jak również w decyzji organu a quo, że to M. Z. decydował o położeniu kontenera jest nieprawidłowe. Rola M. Z. w przedmiotowym postępowaniu polegała na wydaniu w dzierżenie kontenera najmującemu w określonej lokalizacji. To najmujący miał władztwo faktyczne nad kontenerem i to najmujący decydował o ostatecznym posadowieniu kontenera.

Ponadto Skarżący podniósł, że Kolegium nie przeprowadziło w niniejszym postępowaniu rzeczywistego postępowania dowodowego a oparło się jedynie na materiale przekazanym przez Prezydenta M. I.. Tymczasem organ wydając zaskarżone orzeczenie winien dokonać własnych ustaleń faktycznych w celu dokonania weryfikacji, czy organ a quo dokonał swoich ustaleń w sposób rzetelny. Tym bardziej, że część dotycząca okoliczności faktycznych zawarta w części motywacyjnej decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. jest tożsama z opisem ustaleń faktycznych w decyzji wcześniej uchylanej przez organ drugiej instancji. Prezydent M. I. rozpoznając ponownie zaskarżoną decyzję nie poczynił jakichkolwiek nowych ustaleń, chociaż był do tego zobowiązany zaleceniami organu drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje

Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Na podstawie tego przepisu, sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, gdy strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W kontrolowanej sprawie zaistniała przesłanka do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym (k. 9 akt sądowych). P. obejmujące ww. wniosek zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] grudnia 2022 r. (k. 30 akt sądowych). W terminie do dnia [...] grudnia 2022 r. Skarżący nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wniesiona skarga okazała się niezasadna i jako taka podlega oddaleniu.

W przedmiotowej sprawie Skarżący poddał kontroli sądowej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta M. I. z dnia [...] lutego 2022 r., mocą której organ pierwszej instancji nałożył na M. Z., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą M. Z. Przedsiębiorstwo Usługowo – Handlowe "M.-C.", administracyjną karę pieniężną na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zatem wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, które zostało wszczęte w związku ze skargą M. Z. z dnia [...] maja 2022 r. (wpływ do organu w dniu [...] maja 2022 r.), w której Skarżący wskazał na zaistnienie podstawy nieważności decyzji Prezydenta M. I. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wystąpił o jej uwzględnienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Równocześnie Skarżący – wprawdzie nie wprost i bez podania podstawy prawnej jednak w ocenie Sądu w sposób czytelny – wskazał na wystąpienie także kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Mając na uwadze treść zawartych w skardze zarzutów naruszenia prawa, w tym także sposób ich sformułowania, a także argumentację, która w ocenie Skarżącego przemawiała za stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta M. I., Sąd uznał za zasadne podkreślić na wstępie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności, nie dokonuje się ponownego, merytorycznego, rozpoznania sprawy. Postępowanie nieważnościowe służy bowiem wyłącznie wyjaśnieniu, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami kwalifikowanymi. Sąd wyraźnie podkreśla, że tryb stwierdzenia nieważności decyzji i tryb odwoławczy nie są trybami konkurencyjnymi. Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji nie zastępuje odwołania od decyzji. Zakres kompetencji organu odwoławczego jest znacznie szerszy niż zakres kompetencji organu orzekającego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2000 r., sygn. akt III SA 2619/99; publ. Przegląd Podatkowy 2001/5/61).

Stąd też, analizując zarzuty i argumentację Skarżącego, zauważyć należy, że Skarżący w istocie neguje dopuszczalność nałożenia względem niego w decyzji ostatecznej Prezydenta M. I. kary za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, upatrując wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w zakresie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia kary, co było wynikiem nieprawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 u.d.p. W konsekwencji Skarżący wskazuje na wystąpienie także kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Sformułowane przez Skarżącego zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, 75§1, 77 i 80§1 k.p.a., zostały zdaniem Sądu podniesione niejako w zastępstwie zaskarżenia przez Skarżącego decyzji Prezydenta M. I. w drodze odwołania, którego w sprawie nie wniesiono. Przede wszystkim jednak, niezależnie od intencji Skarżącego w tym zakresie, która nie podlega ocenie w przedmiotowym postępowaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo - zdaniem Sądu - oceniło, że żaden z podniesionych przez Skarżącego zarzutów nie świadczy o wystąpieniu w sprawie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i nie stanowi o objęciu decyzji kwalifikowaną wadą z art.156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa (156 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz wadą skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Podzielając stanowisko organu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd podkreśla, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prawidłowy sposób zaakcentowało odrębność postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym od postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Niewątpliwie bowiem nie może zasługiwać na aprobatę takie postępowanie strony postępowania administracyjnego, która nie wykazując odpowiedniej inicjatywy dowodowej w toku postępowania zwykłego pomimo zapewnienia jej czynnego udziału w sprawie, później właśnie z faktu nieprawidłowego ustalenia istotnych okoliczności sprawy chce wywieść dla siebie korzystne skutki prawne w toku postępowania nieważnościowego.

W zaskarżonej decyzji zasadnie zatem podkreślono na wstępie, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Jest to szczególnie istotne zważywszy, że zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego zasada ta uchodzi za jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć więc miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na szczególny charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej niedopuszczalne jest przy tym stosowanie rozszerzającej wykładni przepisów określających zastosowanie tego nadzwyczajnego środka.

Organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu zwykłym, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Przedmiotem tzw. postępowania nieważnościowego nie jest więc powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną i postępowanie to ma swój własny przedmiot. Nie ma zatem proceduralnej możliwości poszerzania w jego ramach materiału dowodowego sprawy, czego niejako domagał się Skarżący zarzucając Kolegium bierność w tym zakresie.

Tym samym nie wchodzi w grę w postępowaniu nieważnościowym poczynienie uzupełniających ustaleń faktycznych, co Skarżący uznaje za uchybienie SKO. W postępowaniu takim organ ogranicza się bowiem jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne. Nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie w zakresie różnych wątków z nią związanych. Przy tym należy pamiętać, że oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej, należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2021 r.; sygn. akt I OSK 4431/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym. W postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 marca 2019 r.; sygn. akt III SA/Gd 915/18; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do istoty niniejszej sprawy, której przedmiot jest zatem całkowicie odrębny od przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, w pierwszej kolejności przytoczyć należy pełną treść art. 156 § 1 k.p.a., który wyznacza katalog kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

1. 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
2. 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
3. 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
4. 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;
5. 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;
6. 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kontrola sądowa decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym koncentruje się zatem na stwierdzeniu przez sąd administracyjny, czy organ prawidłowo przeanalizował wystąpienie określonych w art. 156 1 k.p.a. kwalifikowanych wad decyzji, w tym rozważył wskazane przez stronę argumenty.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga spełnienia łącznie trzech odrębnych elementów, to jest oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno - gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Przy tym, jako rażącego nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy prawnej. Jeżeli przepis dopuszcza rozbieżną interpretację, nawet mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, jeżeli nawet później zostanie uznany za nieprawidłowy, nie może być oceniany jako "rażące" naruszenie prawa (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2017 r.; sygn. akt II OSK 1405/15; z dnia 27 sierpnia 2015 r.; sygn. akt II OSK 2375/13; z dnia 16 stycznia 2014 r.; sygn. akt II GSK 1666/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednolite w tym względnie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, iż powołanie się na rażące naruszenie prawa może dotyczyć tylko sytuacji wyjątkowych, gdzie takie naruszenie jest oczywiste i nie wynika z błędnej czy niejednolitej interpretacji przepisów. Należy ponadto wskazać, ze również w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne (zob. w tej materii m.in.: B. Adamiak, J. Jendrośka, "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", Państwo i Prawo 1986, nr 1, s. 69 i n.).

Należy przy tym zaakceptować stanowisko, zgodnie z którym prawo zostaje naruszone w sposób rażący, gdy określony akt administracyjny został wydany wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisach prawa, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub ich stronie w ogóle odmówiono (zob.: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 818). W związku z tym naruszenie prawa ma cechę rażącego wtedy, gdy czynności postępowania organu lub istota załatwienia sprawy są w swej treści zaprzeczeniem treści obowiązującej regulacji prawnej, a działanie organu w toku postępowania lub rozstrzygnięcie sprawy w decyzji w ogóle nie odpowiada nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub łamie zakazy w nim ustanowione.

Odnosząc powyższe do wskazania przez Skarżącego, że Kolegium powinno stwierdzić nieważność decyzji na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. upatrując rażącego naruszenia prawa w dokonaniu przez Prezydenta M. I. błędnej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., wskazany argument nie mógł spowodować podjęcia przez SKO oczekiwanego przez Stronę rozstrzygnięcia.

Jak wskazano wyżej, przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów należy oddzielić od pojęcia rażącego naruszenia prawa, jako niemieszczące się w jego zakresie. Mając na uwadze zarzuty skargi w ocenie Sądu wyjaśnić dodatkowo jednak należy, że treść wskazanego przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. jest jasna i nie wzbudzała wątpliwości interpretacyjnych Prezydenta M. I.. Wskazany przepis stanowi, że zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Wskazany przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. został zastosowany przez Prezydenta M. I. jako podstawa wymierzenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego przez kontener, którego właścicielem był Skarżący. W toku postępowania ustalono istnienie w pasie drogowym kontenera (k. 2, 5, 7 akt administracyjnych) i za to wymierzono karę.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że dla rozstrzygnięcia odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia istotne jest ustalenie podmiotu, który faktycznie dokonał zajęcia (ze wskazaniem okresu i osoby dokonującej tego zajęcia). Wbrew twierdzeniom Skarżącego organ dokonał prawidłowej wykładni art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. i poczynił ustalenia w powyższym zakresie. Słusznie organ uznał, że Skarżący w toku postępowania zwykłego nie przedstawił jednoznacznych dowodów przemawiających za uznaniem innego - niż Skarżący – podmiotu jako odpowiedzialnego za zajęcie pasa drogowego przez kontener będący własnością Skarżącego. Pomimo zapewnienia Skarżącemu czynnego udziału w sprawie, możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów oraz udziału w czynnościach dowodowych Skarżący zaniechał przedłożenia wniosków dowodowych potwierdzających jego twierdzenia, pomimo wielokrotnych wezwań organu w tym zakresie kierowanych do pełnomocnika Strony (k. 49, 66, 84, 86 akt administracyjnych).

Skarżący nie skorzystał też z przysługującego mu prawa wniesienia odwołania od decyzji, na mocy której nałożono na niego karę, jako na podmiot, który zajął bez uzyskania stosowanego zezwolenia zarządcy drogi pas drogowy poprzez umieszczenie w nim kontenera.

W ocenie Sądu zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany przez Skarżącego świadczy o kwestionowaniu ustalonego w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy. Powyższe nie mieści się jednak w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności albowiem nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę zarzut ten Sąd uznał za niezasadny.

W ocenie Skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ponadto stwierdzić nieważność decyzji Prezydenta M. I. z uwagi na wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa procesowego w postaci rażącego naruszenia art. 7, art. 75§1 k.p.a. 77 § 1 k.p.a. i art. 80§1 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem zasady praworządności jest art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 75§1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Dopiero zatem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Należy podkreślić, że jako "rażące" kwalifikowane mogą być nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych i przepisów procesowych.

Jednak za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie (zob.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2021 r.; sygn. akt III OSK 568/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Odnosząc się do tak sformułowanej przez Skarżącego podstawy stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło bowiem, że przed wydaniem decyzji przez Prezydenta M. I. dokonano niezbędnych z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych ustaleń faktycznych. W tym zakresie wskazano bowiem, że w sprawach dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy ustalić następujące zdarzenia faktyczne: czy doszło do zajęcia pasa drogowego, a jeśli tak, jaka była powierzchnia zajęcia i jak długo bezprawne zajecie pasa drogowego trwało, a także kto dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. W sprawie przeprowadzono dowody wykazujące powyższe okoliczności. W aktach sprawy znajdują się dowody z dokumentów, z których wynika, że kontener został usytuowany w pasie drogowym (w obrębie działki drogowej).

Organ pierwszej instancji podjął jednocześnie czynności w celu ustalenia osoby odpowiedzialnej za zajęcie pasa drogowego poprzez skierowanie wezwania do przekazania informacji w tym zakresie nie tylko do Skarżącego (k. 49, 66, 84, 86 akt administracyjnych), ale również do A. – C. s.c. (k. 48, 64, 74, 80, akt administracyjnych) oraz inwestora remontu, podczas którego powstawały odpady budowlane gromadzone w przedmiotowym kontenerze, tj. [...] sp. z o.o. sp. k. (k. 54, 70, 72 akt administracyjnych). W tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji swoje stanowisko oparł na informacjach pozyskanych w toku postępowania, w tym korespondencji mailowej z A. – C. s.c. złożonej do akt sprawy przez Skarżącego (k. 47 akt administracyjnych w zakresie daty końcowej pozostawienia kontenera), dokumentacji zdjęciowej (k. 2 akt administracyjnych w zakresie daty początkowej).

Podmiot zobowiązany do zapłaty został natomiast ustalony również na podstawie informacji pozyskanych w toku postępowania, w tym piśmie załączonym do maila z dnia [...] października 2021 r. od A. – C. s.c. (k. 82 akt administracyjnych) i zdaniem Sądu częściowo na podstawie twierdzeń Skarżącego (o przysługującym mu prawie własności kontenera). Podkreślenia wymaga w kontekście stawianych przez Stronę zarzutów, że Skarżący dwukrotnie został poinformowany przez organ o treści odpowiedzi A. – C. s.c. i możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii (k. 84 akt administracyjnych wraz z potwierdzeniem doręczenia i k. 86 akt administracyjnych wraz z potwierdzeniem doręczenia).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania regulujących postępowanie dowodowe, bowiem wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania dowodowego celem wyjaśnienia istoty sprawy. Zdaniem Sądu słusznie zatem Kolegium stwierdziło, że nie zaistniało rażące naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji.

W powiązaniu z powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo oceniło, że względem decyzji Prezydenta M. I. nie można także mówić o przypisaniu tej decyzji kwalifikowanej wady z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Oceny zgodności z prawem, czyli zaistnienia przesłanki nieważnościowej prawidłowo dokonano w tym względzie według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Prezydent M. I. skierował bowiem decyzję do podmiotu, który według jego ustaleń zajął pas drogowy bez zezwolenia poprzez ustawienie w nim kontenera. Co wielokrotnie już podkreślono, ale co jest niezwykle ważne dla oceny bezskuteczności podniesionych przez Skarżącego zarzutów, M. Z. na etapie postępowania zwykłego, które toczyło się w przedmiocie wymierzenia kary, nie przedstawił jednoznacznego dowodu potwierdzającego, że w okresie będącym przedmiotem sprawy kontener nie był w jego dyspozycji bowiem został oddany osobie trzeciej, która ponosiła w tym czasie odpowiedzialność za jego umieszczenie w pasie drogowym.

Przeciwnie w aktach sprawy znajduje się pismo załączone do maila z [...] października 2021 r. (k. 82 akt administracyjnych), w którym A. – C. s.c. wskazała, że nie wydawała dyspozycji dotyczącej miejsca posadowienia kontenera. Do pisma tego Skarżący nie ustosunkował się w toku postępowania, pomimo dwukrotnego wezwania przez organ do zajęcia stanowiska w tej kwestii (k. 84 akt administracyjnych wraz z potwierdzeniem doręczenia i k. 86 akt administracyjnych wraz z potwierdzeniem doręczenia).

Decyzja o nałożeniu kary nie została również zakwestionowana w drodze odwołania, o której to możliwości Skarżący również został skutecznie pouczony. Sama wątpliwość Strony wyrażona na etapie postępowania nieważnościowego, że być może organ w niedostateczny sposób rozważył, czy to właśnie Skarżący był odpowiedzialny za ustawienie kontenera w pasie drogowym, zasadnie została oceniona przez SKO jako niewystarczająca dla przyjęcia, że w sprawie w sposób oczywisty doszło do skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Sąd podkreśla, że kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy dotyczącej kary na etapie postępowania nieważnościowego, zasadnie zostało ocenione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako niewystarczające dla przyjęcia, że decyzja Prezydenta M. I. została niewątpliwie i w oczywisty sposób skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Jak wskazano na wstępie, w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznając sprawę nie ma uprawnień do działania jak organ odwoławczy i do rozważania prawidłowości ustaleń faktycznych podjętych w postępowaniu zwykłym. Strona, której wniosek lub inicjatywa spowodowała wszczęcie postępowania nieważnościowego, nie powinna tym samym oczekiwać, że podniesione przez nią zarzuty zostaną rozpoznane tak jakby były podniesione w drodze odwołania. Organ rozpoznaje bowiem zarzuty wyłącznie pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. tkwiących w samej decyzji.

Zdaniem Sądu, z faktu swojej bierności w zakresie przedstawienia w toku postępowania zwykłego jednoznacznego dowodu wydania kontenera we władanie osobie trzeciej, Skarżący nie może skutecznie wyprowadzać korzystnych dla siebie skutków w toku postępowania nieważnościowego.

Sąd za słuszne uznaje wyjaśnienie przez Kolegium odnośnie sformułowanego przez Skarżącego zarzutu naruszenia przez Prezydenta art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. Sąd podziela twierdzenie SKO, że podniesienie tego zarzutu nie mogło skutecznie doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2022 r., albowiem naruszenie art. 24 k.p.a. przez organ stanowi przesłankę wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27.

Sąd zauważa, iż treść pisma Skarżącego z dnia [...] maja 2022 r. (doręczonego Kolegium [...] maja 2022 r.) została prawidłowo zakwalifikowana przez SKO jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. O takiej kwalifikacji świadczyło podpisanie pisma przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), który w treści skargi wskazał, że dotyczy ona stwierdzenia nieważności wskazanej w niej decyzji, a ponadto nie podał w tym piśmie podstawy prawnej wskazującej na żądanie wznowienia postępowania, ani nie sformułował takiego wniosku chociażby w sposób opisowy. Słusznie zatem Kolegium rozpatrzyło złożoną skargę jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji a nie wniosek o wznowienie postępowania.

Mając na uwadze, iż zarzut naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. został powtórzony w skardze do tut. Sądu, należy zauważyć, że art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaprezentowana przez Stronę w skardze interpretacja ww. przepisu nie zasługuje na aprobatę ze względu na odmienną wykładnię przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 6 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 461/21 (opubl. Legalis nr 2595985) stwierdził, że "Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczy tylko sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli (weryfikacji) - czy to w postępowaniu zwykłym, czy nadzwyczajnym.

Nie odnosi się natomiast do sytuacji ponownego rozpatrzenia sprawy przez pracowników organu, których wcześniejsze rozstrzygnięcie zostało uchylone na skutek kontroli sądowej bądź na skutek rozpatrzenia środka odwoławczego".

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie nie doszło w związku z powyższym do naruszenia art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. przez Prezydenta M. I., bowiem pracownik tego organu nie poddawał swojej własnej decyzji kontroli instancyjnej, a rozpoznawał sprawę merytorycznie po raz kolejny w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji, toczącego się wskutek uchylenia przez SKO decyzji wydanej uprzednio w sprawie przez organ pierwszej instancji.

Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżona decyzja narusza prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.