Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowej z częścią administracyjno-biurową i segregacją złomu, w tym akumulatorów.
W skardze na powyższą decyzję M. C. zawarła wniosek o wstrzymanie jej wykonania oraz ostatecznej decyzji Prezydenta M. [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) powoływanej dalej jako p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Podstawową przesłanką zastosowania instytucji ochrony tymczasowej jest więc istniejące realnie niebezpieczeństwo zaistnienia takiej szkody (majątkowej, a także niemajątkowej), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego, a która jest wynikiem wykonania kwestionowanej decyzji administracyjnej. Omawiana instytucja ma na celu ochronę strony przed wystąpieniem nieodwracalnych skutków lub znacznej szkody przed zbadaniem przez sąd administracyjny legalności zaskarżonego aktu lub czynności.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi jednakże wątpliwości, iż przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Cechy tej niewątpliwie nie ma ani decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która jedynie określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ani decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności.
Podkreślić należy, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmian zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie wskazanym w decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy ustala wprawdzie jakie może być przeznaczenie terenu objętego wnioskiem, lecz nie uprawnia inwestora do fizycznej zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Dopiero decyzja udzielająca pozwolenia na budowę uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych w wyniku, których dochodzi do określonego sposobu zagospodarowania terenu.
Decyzja o warunkach zabudowy jako pierwszy etap procesu inwestycyjnego daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o pozwolenie na budowę. Nie stanowi ona aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw skarżącego w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych sutków, uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2008 r. II OZ 606/08, z dnia 4 lutego 2016 r., II OZ 104/16).
Tym samym ani decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, ani decyzja o odmowie stwierdzenia jej nieważności, nie mogą powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
W związku z powyższym nie może w stosunku do decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mieć zastosowania omawiana instytucja. Okoliczność ta powoduje, że wniosek skarżącej nie może zostać uwzględniony.
Poza tym skarżąca powyższego wniosku, zawartego w skardze, w ogóle odrębnie nie uzasadniła. Nie wskazała żadnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować skutki, o jakich stanowi powołany wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji wskazanej normy prawnej wynika tymczasem, iż to na stronie domagającej się udzielenia ochrony tymczasowej spoczywa obowiązek wykazania we wniosku przesłanek uzasadniających uwzględnienie wniosku, tj. przedstawienia takich okoliczności, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego rozstrzygnięcia faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków.
Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter wpadkowy. W postępowaniu tym sąd jedynie ocenia, spełnienie przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, o jakich stanowi przytoczony wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., a więc czy w istocie wskazana przez stronę szkoda ma znaczny rozmiar lub istnieje niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na tym etapie postępowania sąd nie dokonuje oceny zasadności merytorycznych zarzutów zawartych w skardze, gdyż ustawa normująca postępowanie przed sądami administracyjnymi nie zawiera regulacji umożliwiającej zastosowanie omawianej instytucji w zależności od oceny prawdopodobieństwa wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności.
W tym stanie rzeczy, na mocy art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w postanowieniu.