Uzasadnienie
P. I. działając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017 r., pozycja 1369 z późn. zm., zwanej w skrócir "p.p.s.a."), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy I.".
Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa - art. 40 ust. 1, art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm., zwanej w skrócie "u.s.g.") poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym pomimo, że ze względu na zawarte w niej normy o charakterze ogólnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego.
Działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.
W ocenie skarżącego Prokuratora przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g., zawierając przepisy powszechnie obowiązujące, natomiast zgodnie z art. 42 u.s.g.w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 216 ze zm.) warunkiem uzyskania przez tą uchwałę mocy obowiązującej jest jej publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jednak Rada podejmując przedmiotową uchwałę, odstąpiła od dopełnienia tego wymogu - art. 4 ust. 1 i 2 oraz w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Pojawiające się rozbieżności w zakresie interpretacji przytoczonych wyżej przepisów zdaniem Prokuratora zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, zgodnie którym specyfika uchwał stanowiących program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych polega na zawarciu w nich norm o mieszanym, abstrakcyjno - konkretnym charakterze - "biorąc pod uwagę materię programu skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz powszechność obowiązywania". Wystarczy przy tym chociaż jedna norma o charakterze abstrakcyjnym, by cała uchwała stanowiła akt prawa miejscowego. Podobne rozstrzygnięcie podjął także w sprawie dotyczącej tej samej materii, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia [...] lutego 2917 r. sygn. akt II SA/Bd 1254/16.
W odpowiedzi na skargę Gmina I. uwzględniła w całości zawarte w niej zarzuty, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
W ocenie organu ze względu na aktualną linię orzecznictwa skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty skarżącego są słuszne i zasadne, jednakże organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, ponieważ jak wyżej przyznał - skargę uznano za słuszną. Organ wyjaśnił, że dokonano już uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęto na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2017 r. nową uchwałę w zakresie zgodnym z przepisami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
W przedmiotowej sprawie sporna byłe jedynie okoliczność, czy zaskarżona uchwała może być zaliczona do aktów prawa miejscowego, co przesądzałoby o konieczności jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Brak publikacji należałoby uznać za sprzeczność z prawem skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały (art. 91 § 1 zd. 1 u.s.g.).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniały swego czasu zróżnicowane poglądy na temat charakteru prawnego uchwał w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz tego, czy są one aktem prawa miejscowego. W orzecznictwie NSA wyrażono stanowisko, że charakter prawny przedmiotowej uchwały może być dyskusyjny. W ostatnim czasie w orzecznictwie jednak ugruntowało się stanowisko, że uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego i tym samym podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (vide: np. wyroki NSA z 12.10.2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16 z 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17 z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Każdorazowo, by móc przypisać aktowi normatywnemu stanowionemu przez gminę przymiot prawa miejscowego, należy wnikliwie poddać analizie jego cechy materialne i formalne. Konieczne jest ustalenie, kto jest adresatem określonej normy postępowania oraz co było podstawą jego podjęcia. Tym samym o charakterze danego aktu prawnego przesądza podstawa prawna aktu oraz regulowana nim materia.
Akty prawa miejscowego, czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłami prawa, a więc muszą posiadać cechy ogólności oraz abstrakcyjności. Akt prawa miejscowego, co należy podkreślić, nie musi być adresowany do wszystkich osób zamieszkujących lub przebywających na określonym terytorium i wystarczy wskazać adresatów (co najmniej grupowo), o ile wyodrębnienie dokonywane jest na podstawie określonego kryterium.
Uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ma zróżnicowany charakter normatywny, ponieważ zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno - konkretnym charakterze. Tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania. Oznacza to, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być w konkretnym przypadku dyskusyjny. Z uwagi na to, że zaskarżona uchwała rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, a treść programu stanowią generalne zasady postępowania w określonych normatywnie sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy, należało uznać, że stanowi ona akt prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt.
Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego.
Przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zatem podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w tej uchwale nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, lecz również przedstawiciele społeczności lokalnej, do których adresowany jest obowiązek humanitarnej ochrony zwierząt, co powoduje, że jest to akt prawa miejscowego, a nie akt wewnętrzny.
Odnośnie wniosku organu o umorzenie postępowania ze względu na dokonanie uchylenia zaskarżonej uchwały i podjęcie na sesji Rady Gminy w dniu [...] sierpnia 2017 r. nowej uchwały, podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Mimo tego bowiem, że zaskarżona uchwała, na skutek wskazanej wyżej wadliwości nie weszła w życie, to nieświadomi tego jej adresaci mogli na jej podstawie dokonać czynności prawnych, których wzruszenie jest możliwe w razie wyeliminowania zaskarżonej uchwały w całości i ze skutkiem od chwili jej podjęcia.
Mając na uwadze powyższe skarga podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.