Uzasadnienie
Wójt Gminy R. decyzją z [...] października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1, ust. 3 i ust. 16 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. 2022 r., poz. 1692 ze zm., zwanej dalej "u.d.w.") odmówił A. Z. (tj. Skarżącej) przyznania dodatku węglowego.
Wójt ustalił, że źródło ogrzewania znajdujące się w miejscu zamieszkania Skarżącej zostało zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków (CEEB), o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia [...] listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków po raz pierwszy [...] czerwca 2022 r., a po [...] sierpnia 2022 r. zgłoszenie zostało skorygowane, tzn. dokonano zmiany w zakresie stosowanego paliwa: z pelletu drzewnego na węgiel i paliwa węglopochodne. Zdaniem organu I instancji tego typu zmiana, obejmująca ponowne wskazanie rodzaju źródła ciepła lub zmiany rodzaju paliwa, nie może być traktowana w kategoriach zmiany uprzednio złożonej deklaracji, a jako złożenie nowego dokumentu, bowiem w ramach korekty mogą być uwzględniane jedynie takie zmiany, które nie weryfikują źródła ogrzewania, bądź stosowanego paliwa.
W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wyjaśniła, że [...] czerwca 2022 r. właściciel domu, w którym zamieszkuje, przez pomyłkę zaznaczył, iż piec jest na pellet, a powinien zaznaczyć, że piec jest na węgiel. Do odwołania załączyła fotografie pieca.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] grudnia 2022 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta.
Kolegium zwróciło uwagę, że Skarżąca wnioskiem doręczonym organowi I instancji [...] sierpnia 2022 r. wystąpiła o wypłatę dodatku węglowego podając, że głównym źródłem ogrzewania jest kocioł na paliwo stałe. Ponadto Kolegium wskazało, że pierwsza deklaracja dotycząca źródeł ciepła i źródeł spalania paliw na budynek jednorodzinny położony w miejscowości C. 13 została złożona przez właściciela - M. J. [...] czerwca 2022 r. Zadeklarowano w niej jako źródło ciepła kocioł na paliwo stałe z automatycznym podawaniem paliwa/z podajnikiem. Jako rodzaj stosowanego paliwa zaznaczono pellet drzewny. W dniu [...] września 2022 r. dokonano zmian w złożonej deklaracji podając jako rodzaj stosowanych w kotle paliw stałych - węgiel i paliwa węglopochodne.
Zdaniem Kolegium art. 2 ust. 1 u.d.w. wymaga, aby źródło ciepła było zgłoszone do dnia [...] sierpnia 2022 r., a po tym dniu wpisane lub zgłoszone po raz pierwszy. W przypadku zatem, gdy po [...] sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do dodatku węglowego, świadczenie to nie może być przyznane.
Kolegium zauważyło również, że ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2127) utworzono Centralną Ewidencję Emisyjności Budynków i nałożono nowe obowiązki na właścicieli lub zarządzających budynkami lub lokalami. Od [...] lipca 2021 r. dla nowopowstałych budynków termin złożenia deklaracji do CEEB wynosi 14 dni, natomiast dla budynków, które już istnieją właściciel lub zarządca miał 12 miesięcy (do [...] czerwca 2022 r.). Zgodnie przepisami prawa złożenie deklaracji jest obowiązkiem właściciela co oznacza, że to właściciel powinien dochować należytej staranności przy jej wypełnianiu, zapoznając się choćby z wyjaśnieniami zawartymi w formularzu, które są jasne i precyzyjne. Deklaracja pobrana z systemu, będąca w aktach organu pierwszej instancji, jest wiążąca dla organów rozpoznających sprawę przedmiotowego świadczenia, które wypłacane jest ze środków publicznych.
Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, że 3 listopada 2022 r. do ustawy o dodatku węglowym został dodany przepis art. 2 ust. 15g, zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
- Zdaniem Kolegium przepis ten odnosi się jednak wyłącznie do sytuacji, gdy główne źródło ogrzewania nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB, a z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Powyższe w ocenie Kolegium oznacza, iż Skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ w przypadku, gdy po [...] sierpnia 2022 r. dokonano modyfikacji złożonej deklaracji CEEB, która to modyfikacja spowodowała uzyskanie uprawnienia do pobrania dodatku węglowego (np. zmiana rodzaju paliwa, czy też jego dopisanie) - świadczenie to nie może być przyznane.
W skardze do Sądu A. Z., podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że właściciel domu, w którym zamieszkuje, przez pomyłkę zaznaczył, iż piec jest na pellet zamiast że jest na węgiel.
Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, że [...] września 2022 r. dokonała korekty deklaracji z [...] czerwca 2022 r. wskazując, że piec jest na węgiel. Pomimo tego otrzymała decyzję odmowną, przy czym nie został nawet przeprowadzony wywiad środowiskowy, który z łatwością mógłby wykazać rzeczywiste źródło ciepła dla budynku, w którym zamieszkuje.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Materialnoprawną podstawę orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił art. 2 ust. 1 ustawy o dodatku węglowym (w skrócie "u.d.w."), zgodnie z którym dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy.
Z przytoczonego przepisu wynika, że koniecznym do spełniania warunkiem dla otrzymania dodatku węglowego jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest: kocioł na paliwo stałe, kominek, kozę, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnię, kuchnię węglową lub piec kaflowy, w których spalane jest paliwo stałe, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.d.w. węgiel kamienny, brykiet lub palet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego.
W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że źródłem ciepła w gospodarstwie domowym Skarżącej jest kocioł na paliwo stałe. Ze znajdującej się w aktach deklaracji z Centralnej Ewidencji Emisyjności Budynków złożonej [...] czerwca 2022 r. w Urzędzie Gminy R. wynika, że w kotle tym spalany jest pellet drzewny (pkt B03 deklaracji).
Organy obu instancji wyszły z założenia, że skoro zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.w. uprawnionymi do dodatku węglowego są osoby prowadzące gospodarstwo domowe, którego głównym źródłem ciepła jest spalanie węgla kamiennego, brykietu lub peletu zawierającego co najmniej 85% węgla kamiennego, zaś w deklaracji CEEB złożonej przed [...] sierpnia 2022 r. wskazano jako rodzaj paliwa "pellet drzewny", to wnioskowany dodatek się nie należy.
W istocie, zgodnie z art. 2 ust. 15 u.d.w. wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków. Powyższy przepis nadaje zatem szczególną rolę oświadczeniom strony zawartym w deklaracji CEEB. Organy obu instancji błędnie jednakże uznały, że oświadczenie to, o ile zostało złożone przed [...] sierpnia 2022 r., jest jedynym źródłem ustalania stanu faktycznego i nie może być zmianie lub weryfikowane.
W kontrolowanej sprawie organy nie wzięły pod uwagę przepisów zawartych w art. 2 ust. 15 a-15e u.d.w. Przepisy te zostały dodane mocą art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1967 - dalej "ustawa zmieniająca"). Zgodnie z art. 64 ustawy zmieniającej weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, co nastąpiło w dniu [...] września 2022 r. W myśl zaś art. 52 ww. ustawy do postępowań w sprawie wypłaty dodatku węglowego wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzonych na postawie ustawy o dodatku węglowym stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą zmieniającą. Dodane nowelizacją przepisy, wobec wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej [...] czerwca 2022 r. miały bez wątpienia zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z art. 2 ust. 15a u.d.w. dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
- informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
- informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
- świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
- świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
- dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
- dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
- dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
Treść powyższego przepisu jednoznacznie zatem wskazuje, że o ile deklaracja CEEB jest podstawowym dokumentem, na podstawie którego organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego, to nie jest to jedyny dowód w sprawie podlegający uwzględnieniu. Organ może weryfikować wniosek w oparciu o dokumenty wskazane przykładowo w art. 2 ust. 15a u.d.w. Jest to katalog otwarty, nie wyklucza on zatem innych dowodów pozwalających na ustalenie okoliczności istotnych dla wyniku sprawy o przyznanie świadczenia. Takim dowodem z pewnością będzie treść ewentualnych dokumentów przedkładanych przez stronę na okoliczność wykazania, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku węglowego.
Druga ważna nowelizacja do ustawy o dodatku węglowym wprowadzona została mocą ustawy z 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2236). Weszła ona w życie od 3 listopada 2022 r. i w świetle jej art. 31 ust. 1, podobnie jak ww. nowelizacja z 19 września 2022 r. ma zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed tym dniem, a zatem również do sprawy niniejszej, którą zakończono zaskarżoną decyzją wydaną [...] grudnia 2022 r. Na skutek rzeczonej nowelizacji do art. 2 u.d.w. dodano ust. 15f i 15g. W treści ust. 15f określono, że w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Zgodnie natomiast z ust. 15g, dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust.
- Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2023 r., sygn. II SA/Gl 210/23, LEX nr 3555012), że z treści zaprezentowanych wyżej unormowań nowelizujących ustawę o dodatku węglowym wynika jasno, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie, a w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w jej gospodarstwie domowym. Cel tych przepisów polega więc niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Warto przy tym zwrócić uwagę, że w świetle wspomnianych regulacji dodatek węglowy może zostać przyznany nawet osobie, która nie złożyła wniosku o jego wypłatę, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy (art. 2 ust. 15f), jak i takiej, w przypadku której główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania jej gospodarstwa domowego jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 (art. 2 ust. 15g). W tym kontekście nie budzi wątpliwości, że sporny dodatek tym bardziej może zostać przyznany osobie, która - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wskazała rodzaj paliwa spalanego w głównym źródle ogrzewania w wyniku korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet jeżeli korekta nastąpiła to już po 11 sierpnia 2022 r.
Organy obu instancji, powołując się wyłącznie na treść deklaracji z CEEB, całkowicie pominęły twierdzenia Skarżącej co do tego, że paliwem wykorzystywanym w kotle ogrzewającym jej gospodarstwo domowe jest węgiel. Organy nie wezwały Skarżącej o ewentualne dodatkowe wyjaśnienia w tym zakresie, np. poprzez przedłożenie dokumentacji dotyczącej wykorzystywanego pieca czy faktur za zakup węgla. W obliczu zasadniczej wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy organy nie przeprowadziły ponadto wywiadu środowiskowego, do czego upoważniał je art. 2 ust. 15b u.d.w. zgodnie z którym jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych; przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c), a w toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d).
Tak więc ustawa o dodatku węglowym w brzmieniu nadanym powyższymi nowelizacjami obliguje organ do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła (i paliwa w nim spalanego) stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się oświadczenie. Ustalenia te powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem w rozpoznanej sprawie organy administracyjne - poza naruszeniem norm materialnoprawnych zawartych w art. 2 ust. 15a, ust. 15g i ust. 15f ustawy o dodatku węglowym uchybiły także tej zasadzie wydając negatywne rozstrzygnięcia pomimo posiadania wiedzy o korekcie deklaracji złożonej do ewidencji CEEB i ignorując stanowisko Skarżącej o tym, iż pierwotnie złożona deklaracja rozmijała się ze stanem faktycznym w wyniku omyłki składającego ten dokument.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona ustaleń co do przesłanek warunkujących przyznanie przedmiotowego świadczenia uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. W tym zakresie niezbędne będzie powtórne poddanie ocenie twierdzenia Skarżącej oraz znajdujących się w aktach administracyjnych dokumentów, a w razie wątpliwości, przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w trybie art. 2 ust. 15b u.d.w. celem weryfikacji oświadczeń Skarżącej o wykorzystywanym źródle ogrzewania.