Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bd 990/21

Uzasadnienie

Decyzją z [...] maja 2021 r., [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z [...] marca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców.

Do wydania powyższych orzeczeń doszło w następujących okolicznościach sprawy.

W dniach 1.02.2021 r., 4.02.2021 r., 5.02.2021 r. i 9.02.2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I., w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w I., przeprowadził kontrolę sanitarną w obiekcie siłowni S. w I., prowadzonej przez A. G.-P. (dalej jako: "Skarżąca"). Zakres przedmiotowy kontroli obejmował przestrzeganie zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. - akt obowiązujący w dniu przeprowadzania kontroli). Podczas kontroli 1.02.2021 r. stwierdzono, że w ww. obiekcie przebywało 12 osób, które uczestniczyły w zajęciach sportowych oraz korzystały ze sprzętu sportowego, stanowiącego wyposażenie obiektu.

Ponadto na terenie obiektu przebywał trener (mąż właścicielki obiektu) oraz 1 pracownik - recepcjonistka. Osoby obecne na siłowni przemieszczały się po obiekcie, korzystając ze sprzętu do ćwiczeń. Organ ustalił, że siłownia czynna jest od poniedziałku do piątku w godz. od 8.00 do 21.00 z przerwą na dezynfekcję przyrządów sportowych w godz. 14.00 - 16.00. Obiekt siłowni składa się z recepcji, szatni z węzłem sanitarno-higienicznym oraz 4 pomieszczeń ze sprzętem/przyrządami do ćwiczeń. W obiekcie znajdowały się środki do dezynfekcji rąk oraz do dezynfekcji powierzchni urządzeń.

Przedstawiciel obiektu – A. P. oświadczył, że wszystkie osoby obecne w obiekcie zostały powołane do kadry narodowej przez P., ul. W., [...] S. (są zawodnikami będącymi członkami kadry narodowej) i przygotowują się do zawodów. Podczas kontroli okazano imienne licencje (posiadające: numer, imię i nazwisko oraz datę wydania), wystawione przez ww. Stowarzyszenie.

W dniu 4.02.2021 r. podczas kontroli obiektu obecny był tylko przedstawiciel obiektu, natomiast w dniach 5.02.2021 r. oraz 9.02.2021 r. kontynuowano czynności kontrolne w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w I. (zapoznanie się z dokumentacją przedłożoną przez kontrolowanego, przyjęcie wyjaśnień strony). Z czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...], podpisany 9.02.2021r. Skarżąca pismem z 15.02.2021 r. wniosła zastrzeżenia do protokołu.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w I. stwierdził naruszenie § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512 - akt obowiązujący w dniu wydania decyzji) i wydał decyzję z [...].03.2021 r. nr [...] o wymierzeniu Skarżącej, prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą A. G.-P. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe, [...] I., [...] I. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Skarżąca, działając przez pełnomocnika, wniosła odwołanie, zarzucając decyzji organu I instancji:

1. 1. Naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 512) w związku z przepisem art. 22, art. 31 ust.3 oraz art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), polegające na zastosowaniu rzeczonych powyżej norm prawnych jako podstawy odpowiedzialności administracyjno-sankcyjnej odwołującego się przedsiębiorcy za zachowanie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej mimo zakazu wynikającego ze wskazanych norm prawnych, w sytuacji w której przepisy te w sposób rażący naruszają standardy konstytucyjne o charakterze gwarancyjnym.
2. 2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, w zw. z art. 77 § 1 Kpa, art. 8 w zw. z art. 80 Kpa, art. 107 § 3 w zw. z art. 8 Kpa, art. 189b Kpa oraz art. 108 § 1 Kpa.

Odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto strona wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., utrzymując decyzją z [...] maja 2021 r. orzeczenie organu I instancji, stwierdził że w przedmiotowej sprawie nastąpiło naruszenie obowiązujących przepisów dotyczących określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny oparł się na ustaleniach kontrolnych organu I instancji i wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) siłownie, kluby i centra fitness mogły być udostępniane wyłącznie dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych - § 10 ust.

1. pkt 2b (oraz § 9 ust. 1 pkt 2b - kolejnego rozporządzenia obowiązującego w dniu wydania decyzji, którego treść została powtórzona bez zmian). Natomiast zgodnie z § 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020r. poz. 1133) utworzenie polskiego związku sportowego przez związek sportowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Ponadto stosownie do § 11 ust. 5 ustawy, Minister właściwy do spraw kultury fizycznej prowadzi wykaz polskich związków sportowych. Wykaz jest ogłaszany na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Na stronie internetowej Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w wykazie Polskich Związków Sportowych (www.gov.pl/web/kulturaisport/polskie-zwiazki-sportowe) nie ma P. Zdaniem organu odwoławczego, zawodnicy P. powołani do kadry narodowej przez to Stowarzyszenie w obecnym stanie prawnym nie są uprawnieni do korzystania z siłowni, klubów i centrów fitness, ponieważ ww. Stowarzyszenie nie posiada statusu polskiego związku sportowego.

W ocenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, powyższe uzasadnia nałożenie na właścicielkę siłowni S. kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni. Zdaniem organu, Skarżąca udostępniając osobom nieupoważnionym siłownię S., naraziła je na zakażenie wirusem SARS-CoV-2, a ponadto mogły one stać się także źródłem zakażenia kolejnych osób, co w konsekwencji mogło prowadzić do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii. Powyższe uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ postanowieniem z dnia [...].05.2021 r. odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...].03.2021 r. nr [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. stwierdził, że uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (w trybie skargi konstytucyjnej). Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do zapisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46a, art. 46b). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. oraz kolejne z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane właśnie na podstawie ww. artykułów i doprecyzowuje ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Z powyższego wynika, że zakaz prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu siłowni został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów. Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 6 Kpa, gdyż organ I instancji działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa. Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 7 z związku z art. 77 § 1 oraz art. 8 w związku z art. 80 Kpa poprzez zaniechanie podjęcia i zrealizowania z urzędu inicjatywy dowodowej pozwalającej na zebranie kompletnego materiału dowodowego, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia organu I instancji oparte na protokole z kontroli nr [...] oraz załączonych dokumentach, jak również to, że osoby korzystające w dniu kontroli z siłowni nie były członkami kadry narodowej polskiego związku sportowego. Dlatego organ nie podzielił trafności zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 § 3 Kpa.

Skarżąca, reprezentowana przez adw. Ł. Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz decyzję organu I instancji.

W skardze powtórzono zarzuty zawarte wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W pierwszej kolejności zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 w związku z przepisem art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 512).

W kolejnych zarzutach zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 k.p.a. w związku z przepisem art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z przepisem art. 80 k.p.a. Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w związku z przepisem art. 8 k.p.a. W ostateczności sformułowano zarzut naruszenia art. 189b k.p.a. oraz art. 108 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.

Na zasadzie art. 106 ust. 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przekazanych skarżącej po wydaniu zaskarżonych decyzji od innych przedsiębiorców branży dokumentów, tj.:

1. - protokołu kontroli sanitarnej przeprowadzonej z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] lutego 2021 r.,
2. - protokołu kontroli sanitarnej przeprowadzonej z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] lutego 2021 r.,
3. - protokołu kontroli sanitarnej przeprowadzonej z upoważnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] lutego 2021 r., na okoliczność rozstrzygnięć innych organów inspekcji sanitarnej odnoszących się do sytuacji w których w obiektach kontrolowanych przedsiębiorców uprawiały sport osoby legitymujące się tożsamymi licencjami, co te ujawnione w obiekcie skarżącej, wiedzy skarżącej o braku zastrzeżeń innych organów inspekcji sanitarnej co do udostępniania obiektu rzeczonym osobom, braku zawinienia skarżącej.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i § 3 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych wraz z uiszczoną opłatą skarbową od pełnomocnictwa.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II WSA w B. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu.

Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329) Sąd nie przeprowadził dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Regułą obowiązującą w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest to, że sąd rozpoznaje i rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów jest wyjątkiem dopuszczalnym tylko w przypadku, gdy ustalenie stanu faktycznego w zakresie przesądzającym o prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu administracji budzi istotne wątpliwości.

Innymi słowy, zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest zatem dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. Kwestia ta nigdy nie budziła też wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzecznictwo przywołane w wyroku z 14.11.2018 r. sygn. I OSK 10/17, dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., ma na celu umożliwienie sądowi skonfrontowanie z innymi dokumentami prawidłowości ustaleń dokonanych w toku postępowania, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, jeśli w sprawie istnieją istotne wątpliwości.

Jeżeli zatem zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, mających służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżony akt i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, który organ ten powinien uzupełnić. Artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyroki NSA z 18 listopada 2005r. sygn. I FSK 288/05 i 17 stycznia 2006 r. sygn. I FSK 508/05 – dostępne jw.). Tutejszy Sąd podkreśla, że w toku rozpoznawania niniejszej sprawy nie powziął tego rodzaju wątpliwości, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., które stałyby na przeszkodzie rozpoznaniu sprawy. Sąd był w stanie przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego aktu bez potrzeby skorzystania z omawianego instrumentu prawnego.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja z [...] maja 2021 r., Nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z [...] marca 2021 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakazów działalności przedsiębiorców.

Zdaniem organów, podstawą nałożenia powyższej kary było stwierdzone naruszenie, że zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.) siłownie, kluby i centra fitness mogły być udostępniane wyłącznie dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 7 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133) utworzenie polskiego związku sportowego przez związek sportowy wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycznej. Ponadto, stosownie do § 11 ust. 5 cytowanej ustawy Minister właściwy do spraw kultury fizycznej prowadzi wykaz polskich związków sportowych. Wykaz jest ogłaszany na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw kultury fizycznej.

W zaskarżonej decyzji organy podważają uprawnienia P. jako podmiotu uprawnionego do korzystania z wyłączenia zawartego w § 10 ust.

1. pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 2 do dnia 28 lutego 2021 r. ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness: a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów, b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. We wskazanym okresie zakaz nie dotyczył siłowni, klubów i centrów fitness, w których zajęciach sportowych uczestniczyły osoby przygotowujące się do zawodów w ramach przynależności do kadry narodowej.

W ocenie organów, skoro P. nie zostało wymienione na stronie internetowej Ministerstwa Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu w wykazie Polskich Związków Sportowych (www.gov.pl/web/kulturaisport/polskie-zwiazki-sportowe), to osoby trenujące na siłowni nie mają uprawnień członków kadry narodowej polskich związków sportowych i tym samym nie mogą korzystać z wyłączenia określonego w § 10 ust.

1. 1. pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm.), obowiązującego w dniu kontroli.

W ocenie Sądu, uprawnienia Stowarzyszenia, przygotowującego sportowców do zawodów jako członków kadry narodowej polskich związków sportowych mają drugorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ podstawa prawna zastosowana do nałożenia kary administracyjnej oparta została na akcie podustawowym - rozporządzeniu i nie pozwalała tym samym na ingerencję w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374; dalej: "ustawa") w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Rozporządzenie z grudnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 46a i 46b ustawy. Z upoważniającego przepisu art. 46a, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia z grudnia 2020 r., stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

1. 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;
2. 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;
3. 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
4. 5) obowiązek poddania się kwarantannie;
5. 6) miejsce kwarantanny;
6. 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;
7. 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;
8. 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;
9. 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;
10. 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W dniach kontroli - 1.02.2021 r., 4.02.2021 r., 5.02.2021 r. i 9.02.2021 r., obowiązywało rozporządzenie z grudnia 2020 r.

Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przyjęty sposób regulacji powoduje, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), to rozporządzenia wykonawcze wyznaczyły kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało sankcjom, w tym sankcji zamknięciu klubu. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, podob.

NSA w wyrokach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 996/21, sygn. akt II GSK 1032/21, sygn. akt II GSK 1206/21, sygn. akt II GSK 1448/21, sygn. akt II GSK 1544/21, sygn. akt II GSK 1545/21, sygn. akt II GSK 1546/21, sygn. akt II GSK 1622/21 – dost. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. w tej mierze np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Orzecznictwo wskazuje, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (zob. wyrok z 19 maja 1998 r., U 5/97, zob. np. wyroki TK z 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000 r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09).

Wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W wyroku z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21 NSA podkreślił, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 K.p.a., ale przede wszystkim w Konstytucji RP – art.

7. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;

1. 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
2. 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika niezbicie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze, Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 427/21, sygn. akt II GSK 602/21, sygn. akt II GSK 781/21, sygn. akt II GSK 1010/21, z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, sygn. akt II GSK 1137/21, sygn. akt II GSK 1224/21, CBOSA).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych w ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym – ustawie, istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Natomiast wobec stwierdzenia braku podstawy prawnej do nałożenia określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych postawionych w skardze zarzutów a dotyczących stricte przeprowadzenia postępowania, zebranych w nich dowodów, jak również ich oceny.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał przy tym na uwadze, że dynamiczna sytuacja wymagała podjęcia różnych środków zmierzających do zatrzymania postępującej epidemii. Działania takie musiały być podejmowane bezzwłocznie, co wynika między innymi z treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, który wskazuje, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia oraz art. 68 ust. 4 Konstytucji, zgodnie z którym władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Mając jednakże na uwadze znaczny upływ czasu od dnia 20 marca 2020 r. tj. od wprowadzenia stanu epidemii, do dnia wydania rozporządzenia z grudnia 2020 r., nie można jednak uznać za prawidłowe ignorowanie podstawowych zasad konstytucyjnych. Prawodawca w powyższym okresie czasu miał możliwość, na co wskazują liczne nowelizacje ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, podjąć stosowne działania legislacyjne aby wprowadzane ograniczenia z jednej strony służyły realizacji nakazów zwalczania chorób epidemicznych i ochrony zdrowia, a z drugiej zaś strony aby wprowadzone były z poszanowaniem omówionej wyżej zasady wyłączności ustawy.

W konsekwencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 2217- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 400 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 1800 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).