Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] po rozpatrzeniu wniosku A. R. odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za ubiory cywilne. W uzasadnieniu decyzji Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] podał, że zgodnie z rozporządzeniem MON z dnia 3 czerwca 2004 r. w sprawie umundurowania i wyekwipowania oraz ubiorów cywilnych żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 147, poz. 1548 z późn. zm.) oraz nowelizacją z dnia 5 września 2007 r. (weszła w życie w dniu 9 października 2007 r.) rozszerzono grupę żołnierzy uprawnionych do ubiorów cywilnych - o żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej wyłącznie na stanowisku w grupie osobowej operacyjno - rozpoznawczej lub grupie osobowej prewencji o specjalności ochrona osób. Organ wskazał ponadto, że podstawą naliczenia wysokości równoważników za niewydane w naturze ubiory cywilne są przepisy rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie (Dz. U. Nr 153, poz. 1615 z późn. zm.), którego nowelizacja w zakresie dotyczącym żołnierzy Żandarmerii Wojskowej z dnia 20 września 2007 r. weszła w życie 18 października 2007 r. Zdaniem organu, skarżący nie był podmiotem uprawnionym do uzyskania przedmiotowego świadczenia, ponieważ z dniem 1 września 2007 r. został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...], co jest równoznaczne ze zwolnieniem z zajmowanego stanowiska, a następnie z dniem 2 września 2007 r. został zwolniony z wykonywania czynności służbowych, czyli przed datą wejścia w życie powołanych wyżej przepisów, stanowiących podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo organ stwierdził, że nie jest dysponentem środków finansowych funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej.
Od powyższej decyzji A. R. złożył odwołanie, zarzucając w nim naruszenie art. 64 § 4 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszczęcia postępowania administracyjnego, naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w toku postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, naruszenie art. 19 i art. 20 kpa poprzez niewłaściwe ustalenie właściwości rzeczowej organu orzekającego w I instancji, naruszenie art. 7 kpa poprzez dokonanie powierzchownego i nierzetelnego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony, naruszenie zasady praworządności określonej w art. 6 kpa, a nadto naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie, oraz obrazę prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania zarządzenia z dnia 12 lipca 2004 r. Ministra Obrony Narodowej, zmieniającego jego zarządzenie w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej, przyznającego uprawnienia do równoważnika żołnierzom Żandarmerii Wojskowej wyznaczonym do prowadzenia pracy operacyjno – rozpoznawczej.
Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia MON z dnia 25 czerwca 2004 r. w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie "organem właściwym w sprawach wypłacania równoważników pieniężnych jest wojskowa jednostka budżetowa, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje." W związku z tym organ podniósł, iż bezspornym w sprawie jest, że zainteresowany przed zwolnieniem z zawodowej służby w wojskowej pełnił ją w Placówce Żandarmerii Wojskowej w [...], a zatem pozostawał - zgodnie z Planem przydziałów gospodarczych Ministra Obrony Narodowej - na zaopatrzeniu logistycznym Jednostki Wojskowej Nr [...]. W konsekwencji należało przyjąć, że właściwym organem wojskowym w sprawie wypłacenia zainteresowanemu równoważnika pieniężnego jest Dowódca Jednostki Wojskowej Nr[...], a nie Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...]. Powyższe, w ocenie organu uzasadnia wniosek, że decyzja Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 1 kpa, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji zgodnie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] Nr [...] z dnia [...] r. i orzeczenie o obowiązku wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie za 2007 r. wraz z należnymi odsetkami, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie podnoszonych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia tego prawa przez organ l instancji oraz naruszenie norm prawa materialnego, poprzez nieuwzględnienie obowiązujących przepisów wykonawczych w sprawie wypłaty równoważnika pieniężnego przysługującego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżący przedstawił przebieg prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego, ze wskazaniem podstaw prawnych, które w jego ocenie stanowią o zasadności przyznania wnioskowanego przezeń świadczenia. Odnosząc się zaś do meritum zaskarżonej decyzji wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów, wyłącznym dysponentem środków finansowych na wypłatę świadczeń operacyjnych jest Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącego uznać należy, iż organ II instancji błędnie wskazał Dowódcę Jednostki Wojskowej [...]jako właściwego do rozpoznania przedmiotowej sprawy.
Ponadto skarżący podniósł, iż organ II instancji w żaden sposób nie uwzględnił stawianych decyzji Komendanta Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] zarzutów, w zakresie naruszenia norm prawa procesowego; nie uwzględnił również w swym procedowaniu obowiązujących norm wynikających z zarządzenia Ministra Obrony Narodowej Nr PF- 4/MON z 2004 r., zmieniającego zarządzenie w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej z listopada 2001 r. w sprawie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej.
W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpoznając skargę bada, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy.
Uwzględniając skargę Sąd wydaje wyłącznie orzeczenie o charakterze kasacyjnym - nie może rozstrzygać o prawach lub obowiązkach stron postępowania, co jest równoznaczne między innymi z brakiem kompetencji od orzekania o przyznaniu i wpłacie świadczenia pieniężnego. Poza tym, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd nie będąc przy ocenie legalności decyzji czy postanowienia co do zasady związany granicami skargi, jest jednak związany granicami sprawy.
W związku z tym rozpoznając skargę nie jest władny wykraczać swoimi ocenami prawnymi poza granice sprawy określone przez przedmiot zaskarżonego aktu.
Z uwagi na to, że przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszym przypadku decyzja organu II instancji uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed tym organem wobec braku właściwości do orzekania w sprawie, kontrola sądowa sprowadzona została do oceny legalności zastosowania przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 kpa bez wnikania w kwestie merytoryczne dotyczące uprawnień skarżącego do równoważnika pieniężnego.
Skarga jest bezzasadna.
Organy kompetentne do wypłaty żołnierzowi zawodowemu świadczeń pieniężnych określono w art. 74 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. 2008 r., Nr 141, poz. 80 ze zm.). Uposażenie, na które składają się uposażenie zasadnicze i dodatki do niego, a także należności wymienione w art. 73 cyt. ustawy wypłaca, stosownie do ust. 1 wskazanego artykułu, jednostka wojskowa, na której zaopatrzeniu finansowym żołnierz pozostaje.
Z kolei w ust. 2 art. 74 wyszczególniono inne należności wypłacane przez wojskową jednostkę budżetową, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje. Tak więc w powyższych przepisach jest mowa o dwóch rodzajach zaopatrzenia - zaopatrzeniu finansowym i zaopatrzeniu logistycznym.
Wśród określonych w art. 74 ustawy świadczeń pieniężnych brak jest równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 66 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. Minister Obrony Narodowej wydał w dniu 25 czerwca 2004 r. rozporządzenie w sprawie równoważników pieniężnych przysługujących w zamian za umundurowanie i wyekwipowanie (Dz. U. Nr 153, poz. 1615 ze zm.), w którego § 6 ust. 4 stwierdza się, podobnie jak w art. 74 ust. 2 ustawy, że organem właściwym w sprawach wypłacenia równoważników pieniężnych jest wojskowa jednostka budżetowa, na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje.
Odrębną regulację zawarto w § 6 ust. 4a rozporządzenia w odniesieniu do żołnierzy pełniących służbę w wywiadzie i kontrwywiadzie wojskowym.
Jakkolwiek do grupy podmiotów uprawnionych do wymienionego równoważnika rozporządzeniem MON z dnia 20 września 2007 r. (Dz. U. Nr 182, poz. 1306) włączeni zostali żołnierze zawodowi Żandarmerii Wojskowej na stanowisku w grupach osobowych operacyjno - rozpoznawczej i prewencji o specjalności ochrona osób, nie dokonano w związku z tym żadnych zmian w dotychczasowym § 6 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2004 r. Gdyby intencją Ministra Obrony Narodowej było powierzenie kompetencji do orzekania w kwestii równoważnika w odniesieniu do dodanej grupy żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej komendantowi właściwego oddziału Żandarmerii Wojskowej względnie Komendantowi [...] Żandarmerii Wojskowej, niewątpliwie znalazłoby to odzwierciedlenie w powyższym rozporządzeniu zmieniającym.
Podkreślić jednocześnie w tym miejscu należy, że objęcie przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 141, poz.89, ze zm.) grupy żołnierzy Żandarmerii Wojskowej oznacza, że w zakresie tym utraciło w dniu 18 października 2007 r. moc zarządzenie Ministra Obrony Narodowej nr Pf – 4/MON z dnia 12 lipca 2004 r., na które powołuje się skarżący. Wynika to z obowiązującej zasady, że wydanie aktu późniejszego powoduje uchylenie aktu wcześniejszego regulującego te same kwestie (lex posterior derogat legi anteriori).
Poza tym zgodnie z art. 87 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) źródłem prawa powszechnie obowiązującego są, obok Konstytucji i ratyfikowanych umów międzynarodowych, wyłącznie ustawy i rozporządzenia wykonawcze do ustawy wydane na podstawie zawartego w niej upoważnienia (art. 92 Konstytucji), co oznacza, że tylko na podstawie tych aktów organy administracji publicznej mogą podejmować w stosunku do obywateli i innych podmiotów decyzje przyznające uprawnienia i nakładające obowiązki.
Natomiast zarządzenia ministrów w myśl art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji, mają charakter wewnętrzny, służący kierownictwu wewnętrznemu w jednostkach podległych wydającemu wymienione akty, to jest wiążą tylko te jednostki.
Zatem zarządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 lipca 2004 r. nr Pf-4/MON w przedmiocie funduszu operacyjnego Żandarmerii Wojskowej (nie publikowane) w zakresie wskazującym Komendanta [...] Żandarmerii Wojskowej jako dysponenta tego funduszu przydzielającego środki komendantom oddziałów Żandarmerii Wojskowej nie może stanowić podstawy do określenia kompetencji organu do wydania decyzji dotyczącej przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie.
Przepis art. 19 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości. Badając, czy posiada kompetencję do orzekania w sprawie organ musi uwzględnić w tym zakresie regulacje prawne (przepisy powszechnie obowiązujące) aktualne na dzień wydania przezeń rozstrzygnięcia (art. 6 kpa – zasada praworządności).
Skoro w aktualnym w czasie podejmowania w niniejszej sprawie decyzji I i II instancji stanie prawnym, w świetle treści § 6 rozporządzenia wykonawczego MON kompetencja do orzekania w przedmiocie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie przysługującego żołnierzom zawodowym, w tym grupie żołnierzy Żandarmerii Wojskowej (z wyłączeniem jedynie żołnierzy wywiadu i kontrwywiadu) zastrzeżona została dla wojskowej jednostki budżetowej; na której zaopatrzeniu logistycznym żołnierz pozostaje, to Komendant [...] Żandarmerii Wojskowej w [...] miał podstawy do stwierdzenia braku właściwości swojej jak i Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego (w sposób pozytywny lub negatywny) w przedmiocie przyznania mu omawianego świadczenia pieniężnego w zamian za ubiory cywilne za 2007 r.
Zgodnie bowiem z przedłożonym Sądowi, na jego żądanie, przez Komendanta [...] ŻW w [...] wyciągiem z "Planu przydziałów gospodarczych jednostek centralnego podporządkowania" MON z dnia 17 lipca 2008 r. Palcówka Żandarmerii Wojskowej w [...], w której skarżący pełnił służbę przed zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, pozostaje na zaopatrzeniu logistycznym, co podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Jednostki Wojskowej nr[...], czyli [...] Samodzielnego Oddziału Geograficznego.
Zaznaczyć trzeba, że jak wcześniej wskazano, w odniesieniu do żołnierzy zawodowych Żandarmerii Wojskowej (z grupy operacyjno – rozpoznawczej i prewencji) właściwość określona w § 6 ust. 4 rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2004 r. jest w omawianym zakresie wiążąca od daty wejścia w życie rozporządzenia MON z dnia 20 września 2007 r., to jest począwszy od 18 października 2007 r.
Ze względu na to, że Komendant Placówki Żandarmerii Wojskowej w [...] nie mając uprawnień prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. i wydał kończącą je decyzję, organ odwoławczy stwierdziwszy naruszenie przepisu o właściwości obligowany był na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa).
Konsekwencją powyższego było wydanie przez organ II instancji postanowienia o przekazaniu wniosku skarżącego dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego organowi w tej kwestii właściwemu w oparciu o art. 65 § 1 kpa.
Ustosunkowując się do treści wniesionej skargi stwierdzić należy, że uzasadnione są podniesione w niej zarzuty dotyczące naruszenia przez organ I instancji przepisów procedury administracyjnej w zakresie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, lecz wydana w następstwie wadliwie przeprowadzonego postępowania decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego zbędne było ustosunkowanie się do nich przez organ odwoławczy, a poza tym naruszenia te nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.