Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] lipca 2020 r. M. M., powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Prezesa Zarządu NZOZ Szpital [...] o udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia, uzyskanych nagrodach, premiach i dodatkach z tytułu zatrudnienia w NZOZ Szpital [...], w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2020 r., wskazanych imiennie osób (pkt 1-6), zajmujących stanowiska Prezesa Zarządu, Dyrektora ds. Lecznictwa, Koordynatora ds. Zarządzania i Spraw Zarządczych, Głównej Księgowej, Pielęgniarki Naczelnej i Kierownika Zakładów Opiekuńczo -Leczniczych.
Pismem z [...] sierpnia 2020 r. [...], Zarząd Szpitala [...] poinformował o wysokości wynagrodzenia Prezesa Zarządu A. W. i jednocześnie, na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji, na temat osób wskazanych w pkt 2-5 wniosku, powołując się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podmiot zobowiązany stwierdził, że wskazane w pkt 2-6 wniosku osoby nie są osobami sprawującymi funkcje publiczne, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05. Jedyną osobą decyzyjną w Szpital [...]., zgodnie z Krajowym Rejestrem Sądowym, jest Prezes Zarządu.
Wnosząc o ponowne rozpoznanie sprawy wnioskodawca zarzucił, że wszystkie osoby, co do których wynagrodzenia udostępnienia informacji mu odmówiono są osobami ze ścisłej kadry zarządzającej Szpitala i zajmują stanowiska decyzyjne w strukturze administracji publicznej, jaką jest w tym przypadku Szpital. Osoby te pełnią funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną Szpitala [...] sp. z o.o. – na co wskazał w ww. wyroku TK.
Decyzją z [...] września 2020 r. (znak [...]) Zarząd Szpital [...], na podstawie art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej "u.d.i.p."), utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej z [...] sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu rozwinięto stanowisko, że cel ochrony informacji dotyczącej indywidualnych podmiotów fizycznych w zakresie dotyczącym ich prywatności, znajduje źródło w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., ograniczenie ze względu na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Podmiot zobowiązany stwierdził, że osoba pełni funkcje publiczne, jeśli realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, tj. przysługuje tej osobie zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów (wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Przy czym, "osobą pełniącą funkcję publiczną lub mającą związek z pełnieniem takiej funkcji będzie zatem każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeśli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzeniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Spółki jedyną osobą pełniącą funkcję publiczną w Szpital [...] sp. z o.o. jest Prezes Zarządu, który ma kompetencje decyzyjne w Spółce, prowadzi jej sprawy i reprezentuje. Wskazano, że ze struktury organizacyjnej Szpital [...] sp. z o.o. wynika, że wskazani w punktach 2-6 wniosku M. M. z [...] lipca 2020 r. pracownicy, podlegają pod Prezesa Zarządu i nie są samodzielni pod względem decyzyjnym, nie podejmują działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób.
M. M., reprezentowany przez adwokat A. R., w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy podniósł, że Szpital, który jest samorządową osobą prawną, ze 100% udziałem Powiatu [...], podlega obowiązkowi udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca powieliła argumentację wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosząc o zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli legalności stanowi decyzja Zarządu Szpital [...] z [...] września 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia, nagrodach, premiach i dodatkach z tytułu zatrudnienia w "NZOZ [...]" we wskazanym określonych imiennie w pkt 2-6 wniosku M. M. osób zajmujących stanowiska: Dyrektora ds. Lecznictwa, Koordynatora ds. Zarządzania i Spraw Zarządczych, Głównej Księgowej, Pielęgniarki Naczelnej i Kierownika Zakładów Opiekuńczo -Leczniczych.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.d.i.p."), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.
Nie jest sporne w rozpoznawanej sprawie, że podmiot, do którego skarżący zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym w tym zakresie na podstawie przepisów u.d.i.p.
W tym miejscu stwierdzić należy, że co prawda skarżący skierował wniosek z [...] lipca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej do Prezesa Zarządu NZOZ Szpital L. Sp. z o.o. w L., w zakresie wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w "NZOZ Szpital L.", jednak zgodnie z rejestrem podmiotów wykonujących działalność medyczną (nr księgi rejestrowej [...]), właściwa aktualna nazwa podmiotu leczniczego to "Szpital L. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością", a podmiot ten prowadzi 3 zakłady lecznicze, w tym "Szpital L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L." prowadzący stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne - szpitalne (Lp.1 rubryka 20 i 26), także Szpital L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. Zakład Leczniczy Ambulatoryjna Specjalistyka – ASL (Lp.2) i Szpital L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w L. Zakład Leczniczy Zakład Opiekuńczo Lecznic- ZOL. Jak wynika z KRS Szpital L. Spółka z o.o. w L. powstała w 2009 r. a jedynym wspólnikiem jest Powiat L..
Brak jest w aktach sprawy dowodów pozwalających ustalić chronologiczny tryb powstawania i prawdopodobnych przekształceń prowadzonego zapewne uprzednio przez jednostkę samorządu terytorialnego – Powiat L. publicznego szpitala powiatowego. Można jedynie przypuszczać, że w 2009 r. nastąpiło utworzenie przez Powiat Spółki kapitałowej, która przejęła prowadzenie szpitala jako niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej (tzw. NZOZ). Takie nazewnictwo obowiązywało na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r. poz. 89, z późn.zm.), która z dniem 1 lipca 2011 r. została w całości uchylona (art. 220 pkt 1) i zastąpiona przepisami ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 295, dalej "u.d.l."). Zgodnie z przepisem art. 205 tej ustawy, z dniem jej wejścia w życie niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej stały się przedsiębiorstwami podmiotów leczniczych.
Podobnie jak w poprzednim stanie prawnym, tak i aktualnie, jednostka samorządu terytorialnego może utworzyć i prowadzić podmiot leczniczy między innymi w formie spółki kapitałowej (art. 6 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 u.d.l.), przy czym do spółki takiej nie stosuje się przepisów o gospodarce komunalnej. Sąd ustalił z urzędu, iż zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 15 Statutu Powiatu Lipnowskiego, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu w Lipnie nr XLVI/292/2018 z dnia 5 listopada 2018 r. (dostępnej na stronie BIP), Szpital L. sp. z o.o. jest jednostką organizacyjną Powiatu.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (...) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). Uwzględniając wskazane wyżej okoliczności Szpital L. sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., niewątpliwie wykonuje on zadania publiczne (związane z ochroną zdrowia), jak również dysponuje majątkiem publicznym.
Informacją publiczną jest informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Informacją publiczną jest więc informacja o aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie celów publicznych (np. wyrok NSA z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 218/18, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA).
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i NFZ (pkt 5 lit. c), majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a – c oraz pożytkach z tego majątku (pkt 5 lit. d).
Szpital [...] jest podmiotem leczniczym utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego, wykonującym działalność leczniczą, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 5 u.d.l., o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – czyli przedsiębiorcą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców wykonującym działalność w formie spółki kapitałowej.
Ów podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w formie trzech zakładów leczniczych – czyli wyodrębnionych zespołów składników majątkowych, za pomocą których wykonuje określony rodzaj działalności leczniczej (art. 2 ust. 1 pkt 14 u.d.l.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy, działalność lecznicza polega na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, czyli działań służących zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz innych działań medycznych wynikających z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania. Rodzajami działalności leczniczej, w myśl art. 8 u.d.l. są:
- stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne: a) szpitalne, b) inne niż szpitalne;
- ambulatoryjne świadczenia zdrowotne.
Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem niniejszej sprawy jest zatem podmiotem leczniczym wykonującym działalność leczniczą, polegającą na prowadzeniu zakładów leczniczych (w tym w formie szpitala), a jedynie działającym w formie organizacyjnej spółki kapitałowej pod firmą Szpital L. sp. z o.o. z siedzibą w L.. Ustawa o działalności leczniczej w art. 2 ust. 2 pkt 1 przewiduje, że ilekroć jest w niej mowa o kierowniku bez bliższego określenia – rozumie się przez to także zarząd spółki kapitałowej. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie to właśnie Zarząd ww. Spółki właściwy był do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 16 i art. 17 u.d.i.p.
Majątek Szpital L. sp. z o.o. ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów Powiatu zachowuje charakter "majątku publicznego" w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z: 3 października 2017 r., I OSK 3288/15; 29 listopada 2018 r., I OSK 249/17; 7 marca 2019 r., I OSK 413/17; 12 września 2019 r., I OSK 2850/17, z 17 września 2020 r. sygn. I OSK 562/19).
Zwrócić należy dodatkowo uwagę, że nawet w sytuacji gdyby przedmiotowa spółka kapitałowa nie była samorządową osobą prawną, lecz prowadziła działalność leczniczą finansowaną ze środków publicznych, to w zakresie tej działalności byłaby również podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, w szczególności związanej w wykonywaniem działalności publicznej (świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w trybie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.). Każdy bowiem przedsiębiorca będący podmiotem leczniczym czyli prowadzący działalność leczniczą, mający podpisany z Narodowym Funduszem Zdrowia kontrakt na udzielanie świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych, należy do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 14 grudnia 2010 r. sygn. II SAB/Po 54/10).
Informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą środki przeznaczone na wynagrodzenia oraz nagrody otrzymane przez pracowników Spółki. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynagrodzenia pracowników Spółki należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Wnioskowana informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w Spółce, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, iż wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Wysokość wynagrodzeń stanowi informację publiczną, dotyczy bowiem publicznej sfery działalności Spółki. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z: 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16, z 17 września 2020 r. sygn. I OSK 562/19).
M. M. zwrócił się o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia, uzyskanych nagrodach, premiach i dodatkach z tytułu zatrudnienia w NZOZ Szpital L. w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2020 r., wskazanych imiennie osób pełniących odpowiednio funkcje: 1. Prezesa Zarządu, 2. Dyrektora ds. Lecznictwa, 3. Koordynatora ds. Zarządzania i Spraw Zarządczych, 4. Głównej Księgowej, 5. Pielęgniarki Naczelnej, 6. Kierownika Zakładów Opiekuńczo -Leczniczych.
W świetle powyższych przepisów wnioskowane informacje stanowią niewątpliwie informację publiczną – informację dotycząca funkcjonowania i dysponowania majątkiem publicznym podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Zasadniczo nie kwestionuje tego podmiot zobowiązany, który w odpowiedzi na wniosek udostępnił żądaną informację, jednak wyłącznie w zakresie dotyczącym Prezesa Zarządu Spółki Szpital L. sp. z o.o. Jednocześnie odnośnie wynagrodzenia pozostałych osób (wymienionych w pkt 2-6 wniosku), w rozstrzygnięciu z [...] sierpnia 2020 r. Zarząd Spółki Szpital L. odmówił udostępnienia informacji, powołując się na ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność tych osób fizycznych, określone w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarząd uznał, że żadna z tych osób nie należy do pełniących funkcje publiczne, bowiem jedyną osobą decyzyjną w Spółce, zgodnie z KRS, jest Prezes Zarządu. Stanowisko do powielono w zaskarżonym rozstrzygnięciu (decyzji) Zarządu z [...] września 2020r., powołując się ponownie na wyrok TK z 20 marca 2006 r. sygn. K 17/05 w zakresie wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną.
W ocenie Sądu, stanowisko Zarządu Spółki wyrażone w zaskarżonej decyzji i poprzedzającym ją rozstrzygnięciu nie jest prawidłowe, co zasadnie zarzucono w skardze. Sąd zważył, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów postępowania (art. 7, art. 8 ust. 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 2 u.d.i.p.) jak i prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Według art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcje publiczne w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza udostępnienie informacji publicznej. W sprawie bezsporne jest, że informacje o wynagrodzeniach i ich pochodnych wskazanych pracowników Szpitala w L. sp. z o.o. należą do sfery prywatności. Jednakże brak w aktach sprawy, w szczególności treści skarżonej decyzji, jakiejkolwiek informacji, czy zwrócono się w ogóle do nich o wyrażenie zgody na ujawnienie wnioskowanych danych. Brak dowodów, że takiej zgody nie wyrazili, co już samo wskazuje na naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., przy założeniu że nie pełnią funkcji publicznych.
Kwestią sporną wymagającą przesądzenia w rozpoznawanej sprawie było to, czy zasadnie organ uznał, że osoby te nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ. j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję. W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14); wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ. OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje Sąd w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 951/14, z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2842/19).
Zasadnie w decyzji wskazano, że interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30). Jednak podkreślenia wymaga, iż podmiot zobowiązany przedstawił bardzo wybiórczo i jedynie cząstkowo argumentację TK w sposób mający prawdopodobnie potwierdzić przyjętą przez Zarząd tezę.
Trybunał stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (a co pominął w swoim cytacie owego wyroku TK Zarząd Spółki). Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).
Tym niemniej w okolicznościach sprawy, w kontekście stanowczego twierdzenia Zarządu spółki, że tylko Prezes Zarządu jest osobą pełniącą funkcję publiczną, warto wskazać, że według art. 115 § 19 k.k. osobą pełniącą funkcję publiczną jest między innymi każda osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę (...). Z kolei za pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, w orzecznictwie sądów administracyjnych, uważa się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, sekretarka, kucharka, kierownik administracyjny szkoły odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).
Resumując powyższe wywody, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wątpliwości, że nie jest trafne stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, iż osobą pełniącą funkcje publiczne w Szpital L. sp. z o.o. jest jedynie Prezes Zarządu, natomiast wszyscy pozostali pracownicy, w tym wskazani we wniosku skarżącego, nie pełnią takich funkcji publicznych. Z pewnością nie wynika to z tego, że Prezes Zarządu "ma kompetencje decyzyjne w Spółce, prowadzi jej sprawy i reprezentuje Spółkę". Nie można wykluczyć, że zaprezentowana przez podmiot zobowiązany błędna wykładnia pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., może być konsekwencją nieprawidłowego utożsamiania na kanwie regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, kategorii pojęciowej i prawnej Szpital L. sp. z o.o. w L. jako jedynie spółki kapitałowej czy przedsiębiorcy, od szczególnego charakteru i funkcji publicznej wykonywanej przez tenże podmiot jako powiatową jednostkę organizacyjną prowadzącą działalność leczniczą, na podstawie m.in. przepisów u.d.l.
Z zaskarżonych decyzji nie wynika aby Zarząd Szpital L. sp. z o.o. przed wydaniem rozstrzygnięć, dokonał prawidłowej, zgodnej z przedstawionym wyżej stanowiskiem, analizy zakresu obowiązków każdej konkretnej osoby, pod względem oceny wykonywanej przez nią pracy a więc oceny, czy w określonym zakresie nie wykonuje ona jednak funkcji publicznych i nie chodzi tutaj jedynie o zawężenie tych uprawnień do wydawania decyzji z upoważnienia organu. Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie (odpowiednio innym podmiocie) i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej (wykonującej zadania publiczne) realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Powyższe oznacza, że w podmiocie leczniczym prowadzącym zakład leczniczy dysponujący środkami publicznymi osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będzie nie tylko Prezes Zarządu Spółki prowadzącej działalność leczniczą, ale także inni pracownicy, którzy w ramach swoich obowiązków wykonują zadania, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, związanych z wykonywaniem funkcji publicznej podmiotu leczniczego.
W ocenie Sądu, całkowicie błędne, sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego jest twierdzenie, że w jakimkolwiek szpitalu czyli zakładzie leczniczym, w którym podmiot leczniczy wykonuje działalność leczniczą w rodzaju świadczenia szpitalne (art. 2 ust. 1 pkt 9 u.d.l.), prezes zarządu spółki osobiście podejmuje wszystkie tak rozumiane władcze rozstrzygnięcia, chociażby co do udzielania świadczeń zdrowotnych, w tym szpitalnych w indywidualnych przypadkach lub też ich odmowy. Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o działalności leczniczej, świadczenie szpitalne to - wykonywane całą dobę kompleksowe świadczenia zdrowotne polegające na diagnozowaniu, leczeniu, pielęgnacji i rehabilitacji, które nie mogą być realizowane w ramach innych stacjonarnych i całodobowych świadczeń zdrowotnych lub ambulatoryjnych świadczeń zdrowotnych; świadczeniami szpitalnymi są także świadczenia udzielane z zamiarem zakończenia ich udzielania w okresie nieprzekraczającym 24 godzin.
Mając na uwadze powszechnie znane w ostatnim czasie, spowodowane pandemią COVID-19, przypadki trudności w dostępie do świadczeń zdrowotnych, w tym szpitalnych, także ratujących zdrowie lub życie, przypadki wielogodzinnego poszukiwania i oczekiwanie na przyjęcie do konkretnej placówki leczniczej, dany oddział i odmowy przyjęcia do szpitala czyli udzielenia świadczenia zdrowotnego, nie ma wątpliwości, że są to dla każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej decyzje o kardynalnym znaczeniu. To pracownicy na określonych stanowiskach zakładu leczniczego (szpitala) podejmują w stosunku do osób ubiegających się o uzyskanie konkretnego świadczenia zdrowotnego, czy już korzystających ze świadczeń, władczych rozstrzygnięć związanych z tymi świadczeniami, trybem ich udzielania lub finansowania. Tego typu decyzje mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej zakładu leczniczego.
W konsekwencji osoby takie należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.
Z tego względu w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany dokonał wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzając, że wszyscy pracownicy podmiotu leczniczego poza Prezesem Zarządu Spółki, zajmują stanowiska usługowe lub pomocnicze. Zasadnie strona skarżąca podkreśla, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej dotyczy wynagrodzeń osób pełniące w Dyrektor Szpitala funkcje Dyrektora ds. Lecznictwa, Koordynatora ds. Zarządzania i Spraw Zarządczych, Głównej Księgowej, Pielęgniarki Naczelnej i Kierownika Zakładów Opiekuńczo -Leczniczych. Już same cechy chociażby wynikające z nazwy stanowisk wskazują na co najmniej domniemanie, że są to osoby, jak wskazano skardze, zajmujące kierownicze stanowiska w zakładzie leczniczym – szpitalu, a nie wykonujące funkcje usługowe lub pomocnicze.
Wraz ze skargą oraz odpowiedzią na skargę Zarząd Spółki nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów pozwalających dokonać chociażby przybliżonej analizy struktury organizacyjnej Szpitala L., czy też charakteru funkcji i zakresu obowiązków pełnionych przez osoby objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Żadne z rozstrzygnięć nie zawiera w uzasadnieniu analizy i wyjaśnienia w stosunku do każdej z osób wymienionych w pkt 2-6 wniosku, że jej konkretny zakres obowiązków nie wiąże się z pełnieniem funkcji publicznych, wobec czego obejmuje wyłączenie z udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności. Uzasadnienie tej okoliczności w każdym przypadku należy wyłącznie do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, bowiem sąd administracyjny, pełniący określoną przepisami ustrojowymi funkcję kontrolną, a nie rozpoznawczą, nie może go w tym zakresie zastąpić.
Podkreślenia wymaga, że chociaż zasadniczo procedura związana z udostępnianiem informacji publicznej nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zamierza odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej – ustawodawca przewidział wprost nie tylko formę decyzji administracyjne, lecz stosowanie przepisów tego Kodeksu (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Obliguje to zatem do odpowiedniego stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada legalności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, przekonywania (wyrażonych w art. 6, art. 7 i nast. k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. w niniejszej sprawie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, niebędący organem władzy publicznej, obowiązany był zatem, przed wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawierać winno uzasadnienie faktyczne obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowym elementem obligatoryjnym jest także wskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postepowania o udostepnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Rozstrzygnięcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji winno zawierać elementy decyzji administracyjnej określone w art 107 § 1 i 3 k.p.a., także właściwe pouczenie o środku odwoławczym – tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i prawie do jego zrzeczenia się (czego nie zawierało rozstrzygnięcie z [...] sierpnia 2020 r.).
W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja i poprzedzające ją rozstrzygnięcie Zarządu Spółki zostały wydane z naruszeniem powyższych zasad w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ nie zgromadził materiału dowodowego niezbędnego dla oceny charakteru funkcji pełnionych przez wskazane osoby, nie przeprowadzi też jego jakiejkolwiek analizy, z naruszeniem powyższych zasad, w tym także zasady swobodnej oceny dowodów ograniczył się jedynie do wskazania na treść KRS określającą sposób reprezentowania spółki prawa handlowego.
Ponownie rozpoznając sprawę Zarząd Szpital L. sp. z o.o. na podstawie wszelkich aktów regulujących organizację danego podmiotu leczniczego prowadzącego zakład leczniczy, w szczególności statutu, regulaminu organizacyjnego, o którym mowa w art. 23 i 24 u.d.l., zakresów czynności – oceni w stosunku do każdej z osób objętych pkt 2-6 wniosku czy w tym podmiocie leczniczym – gminnej jednostce organizacyjnej, są osobami pełniącymi funkcje publiczne, zgodnie z przedstawioną wykładnią.
Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 1 u.d.l. sprawy dotyczące sposobu i warunków udzielania świadczeń zdrowotnych przez podmiot wykonujący działalność leczniczą, nieuregulowane w ustawie lub statucie, określa regulamin organizacyjny ustalony przez kierownika. W myśl art. 24 ustawy w regulaminie organizacyjnym podmiotu wykonującego działalność leczniczą określa się w szczególności: (...)
- strukturę organizacyjną zakładu leczniczego (pkt 3);
- rodzaj działalności leczniczej oraz zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych (pkt 4);
- przebieg procesu udzielania świadczeń zdrowotnych, z zapewnieniem właściwej dostępności i jakości tych świadczeń w jednostkach lub komórkach organizacyjnych zakładu leczniczego (pkt 6);
- organizację i zadania poszczególnych jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego oraz warunki współdziałania tych jednostek lub komórek dla zapewnienia sprawnego i efektywnego funkcjonowania podmiotu pod względem diagnostyczno-leczniczym, pielęgnacyjnym, rehabilitacyjnym i administracyjno-gospodarczym (pkt 7);
- organizację procesu udzielania świadczeń zdrowotnych w przypadku pobierania opłat (pkt 10);
- wysokość opłat za świadczenia zdrowotne, które mogą być, zgodnie z przepisami ustawy lub przepisami odrębnymi, udzielane za częściową albo całkowitą odpłatnością (pkt 12);
- sposób kierowania jednostkami lub komórkami organizacyjnymi zakładu leczniczego (pkt 13).
W przypadku ustalenia, że dana osoba pełni wyłącznie funkcję usługową lub pomocniczą w strukturze zakładu leczniczego, organ zwróci się z zapytaniem czy osoba ta rezygnuje czy nie z przysługującego jej prawa ochrony prywatności co do udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Powinno to zostać udokumentowane w aktach sprawy. Kolejna ewentualna decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne odnoszące się konkretnie do każdej z osób, w stosunku do których organ uzna istnienie przesłanek zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Odmawiając udostępnienia informacji publicznej dotyczącej osób pełniących w zakładzie leczniczym określone funkcje np. dyrektor ds. lecznictwa, główna księgowa, pielęgniarka naczelna, kierownik zakładów opiekuńczo leczniczych, kierownik zakładu leczniczego (tu Zarząd Spółki) całkowicie dowolnie stwierdził, że nie pełnią one funkcji publicznych. Nie powołał się w tym względzie na żadne dowody pozwalające określić strukturę organizacyjną i funkcjonalną poszczególnych stanowisk zajmowanych przez wskazane osoby, przebiegu procesów decyzyjnych w Szpitalu. Nie budzi wątpliwości Sądu wadliwość takiego stanowiska chociażby w konfrontacji z zasadami doświadczenia zawodowego, życiowego i logiki.
Przykładowo w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do funkcji głównego księgowego w różnego rodzaju podmiotach funkcjonujących w strukturach np. podległych jednostkom samorządu terytorialnego, którego obowiązki i zakres kompetencji oraz odpowiedzialności związanej m.in. z prowadzeniem rachunkowości środków publicznych, wykonywania bądź zatwierdzania dyspozycji środkami pieniężnymi i kontroli w tym zakresie niewątpliwie wskazuje zasadniczo na decyzyjny i władczy zakres funkcji związanej bezpośrednio z wydatkowaniem środków publicznych i kontrolą w tym zakresie, wynika to także z przepisów ustawy o finansach publicznych. Taki zakres obowiązków stanowi wprost, że osoba pełniąca funkcję głównego księgowego w podmiocie dysponującym środkami publicznymi, jest osobą pełniącą funkcje publiczne (por wyroki WSA w Bydgoszczy z 26 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 395/14, z 7 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 479/17, wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2842/19, www.nsa.orzeczenia.gov.pl.)
Ponadto np. w zakresie określenia charakteru funkcji ordynatora, jako osoby pełniącej funkcje publiczne, wypowiadał się Sąd Najwyższy, który w uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 20 czerwca 2001 r. w sprawie o sygn. akt I KZP 5/2001 stwierdził, iż "czynności lekarskie stanowiące udzielanie świadczeń zdrowotnych w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, wykonywane w ramach świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, osobom ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do nich na podstawie odrębnych przepisów, mieszczą się w zakresie pełnienia funkcji publicznej w rozumieniu art. 228 k.k. Z uwagi na to, że świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych mogą być także udzielane w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej, to również i w tym przypadku lekarz, zatrudniony w takim zakładzie, który wykonuje czynności zawodowe wymienione w art. 2 ustawy o zawodzie lekarza, w tym zakresie jest osobą pełniącą funkcję publiczną, o jakiej mowa w art. 228 k.k. Decydujące znaczenie dla uznania udzielania świadczeń zdrowotnych za mieszczące się w pojęciu pełnienia funkcji publicznej, ma bowiem nie to w jakim zakładzie opieki zdrowotnej są one wykonywane, tj. czy w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, czy też niepublicznym zakładzie opieki zdrowotnej, lecz to, czy są one wykonywane w ramach przysługujących osobie uprawnionej (pacjentowi) świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych" (OSKW z 2001 r., Nr 3-4, poz. 21). Sąd Najwyższy uznał, iż publiczny zakład opieki zdrowotnej, którego celem działania, jest udzielanie świadczeń zdrowotnych, nie może zostać uznany za "inną instytucję państwową" w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 6 k.k., chociażby jego organem założycielskim był organ administracji rządowej, a tym samym i osoba zajmująca stanowisko kierownicze w tejże instytucji nie jest funkcjonariuszem publicznym z tego tytułu. Wychodząc z tego założenia SN uznał, że "pełnienie funkcji publicznej, o której mowa w art. 228 § 1 k.k., obejmuje czynności ordynatora w publicznym zespole opieki zdrowotnej, zarówno związane z administrowaniem, jak i udzielaniem świadczeń zdrowotnych wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 roku o zawodzie lekarza (Dz.U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.) oraz w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91, poz. 408 ze zm.) - finansowanych ze środków publicznych".
Stanowisko to podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 72/17 wywodząc, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. NSA uznał, że ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną w świetle przepisów ustawy o działalności leczniczej jest powoływany w drodze otwartego konkursu i sprawuje funkcje kierownicze w placówce służby zdrowia. Do jego zadań należy kierowanie oddziałem, co obejmuje zarówno funkcje administracyjne jak i lecznicze.
Do Zarządu Szpital L. sp. z o.o. w niniejszej sprawie należało będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonanie analizy i oceny zarówno obowiązujących przepisów prawa, formy jak i struktury organizacyjnej konkretnego podmiotu wykonującego działalność leczniczą. W tym zakresie należy uwzględnić w szczególności zapisy Regulaminu organizacyjnego Szpital L. Spółka z o.o., stanowiącego załącznik do zarządzenia Nr [...] Prezesa Zarządu Szpital L. sp. z o.o., jak pozostałych dokumentów przedłożonych na wezwanie Sądu w toku postępowania sądowoadministracyjnego (w tym szczegółowych zakresów czynności osób objętych wnioskiem o udostępnienie informacji). W tym miejscu ponownie podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania skarżonego aktu. Nie może też, jak już wskazano, zastąpić organu w rozstrzygnięciu merytorycznym indywidualnej sprawy. Sąd, na podstawi art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z przedłożonych przez organ dokumentów, jedynie tylko w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej, czyli kontroli legalności skarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że nawet pobieżna analiza treści przedłożonych dokumentów stoi w wyraźnej opozycji do stanowiska Zarządu Spółki, zgodnie z którym żadna ze wskazanych we wniosku osób, poza Prezesem Zarządu Spółki, nie jest osoba pełniąca funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych.
Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie. O zwrocie stronie skarżącej niezbędnych kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kwotę 597 zł, w tym kosztów zastępstwa procesowego (480 zł) i opłaty od pełnomocnictwa – 17 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, 567, 568 i 695). Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Bydgoszcz, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać zatem nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.