Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczyz 9 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 996/20

Uzasadnienie

Wójt Gminy informacją z [...] stycznia 2020 r. ([...]), na podstawie art. 272 ust. 22, ust. 8 i 23, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268 – powoływanej dalej jako "p.w."), ustalił A. (zwanej dalej "Skarżącą") opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za IV kwartał 2020 r. - w kwocie [...]zł. Organ wskazał powierzchnię nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości S. – 8438 m2 i ustaloną powierzchnię wyłączoną z powierzchni biologicznie czynnej – 6524 m2.

W reklamacji od powyższej informacji Spółka zakwestionowała obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji podnosząc, że nieruchomość tj. działka nr [...] położona w miejscowości O. podłączona jest do systemu odprowadzającego z większego obszaru wody opadowe i roztopowe - korzysta z systemu kanalizacji podziemnej (składającej się ze studni rewizyjnej, kanalizacyjnej, piaskowników), za pomocą której wody opadowe i roztopowe odprowadzane są dalej za pośrednictwem rurociągu melioracyjnego do rowu R-M, którego zlewnia obejmuje znacznie większy obszar (sąsiednie miejscowości: [...]).

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] Wójt Gminy określił Skarżącej opłatę za IV kwartał 2020 r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce [...] w kwocie [...]zł.

Wyrokiem z 6 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 382/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę A., uchylił powyższą decyzję w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wskazał wykładnię mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz zawarł wskazania dla organu co do dalszego postępowania w tej sprawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] Wójt Gminy, na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 Prawa wodnego, § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 r., poz. 2502), ponownie określił Spółce opłatę w kwocie 815,50 zł za IV kwartał 2019 r. tytułem zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ, przytoczywszy stan faktyczny sprawy, podniósł, że [...] czerwca 2020 r. podczas kontroli ustalono, iż wody opadowe i roztopowe z rozpatrywanej nieruchomości odprowadzane są za pośrednictwem kratek i rur kanalizacyjnych. W końcowym odcinku wody te są podczyszczane w osadniku oraz w separatorze węglowodorów ropopochodnych, po czym za pośrednictwem rurociągu Ř 315 mm odprowadzane poprzez studnię do rurociągu drenarskiego Ř 400 mm. Przedmiotowe kwestie reguluje porozumienie z 2013 r. Wody opadowe są odprowadzane poza granice nieruchomości do studnie "DT" zlokalizowanej na działce nr [...] obręb O.. Obszar zlokalizowany jest na obszarze jednolitych wód powierzchniowych nr [...] – Kanał [...]. Wewnętrzna sieć Spółki za pomocą wypustów ulicznych i przykanalików Ř 160 mm wpięta jest do rurociągu+. Na działce nr [...] znajduje się rurociąg z 3 studniami rewizyjnymi: D1, D2 i D3 po czym następuje wyżej opisane wpięcie do rurociągu melioracyjnego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 2 Prawa wodnego przepisów ustawy nie stosuje się do korzystania z wody zgromadzonej za pomocą urządzeń oraz instalacji technicznych niebędących urządzeniami wodnymi. Tak więc urządzenia instalacji kanalizacji deszczowej nie mogą być uznane za urządzenia do retencjonowania, ani - tym bardziej do urządzeń wodnych. Zadaniem kanalizacji jest jak najszybsze odprowadzenie wód lub ścieków poza obszar nieruchomości aby uchronić ją przed zalaniem czy podtopieniem. Ponadto wskazał, że jak wynika z dokumentów przedłożonych przez Spółkę, działka oznaczona nr [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe, dla której została wydana decyzja - pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] września 2013 r., [...]. Wójt podkreślił, że wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m˛ wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach.

Powierzchnia nieruchomości A. z ograniczoną odpowiedzialnością wynosi 8438 m˛ i jest zabudowana z wyłączeniem więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Ponadto znajduje się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, dlatego w ocenie orzekającego organu wykonanie wewnątrzzakładowego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych, działającego na zasadzie retencjonowania opadów atmosferycznych w przeznaczonych do tego urządzeniach technicznych, nie może zostać uznane za obszar ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wskazał, że ustawa Prawo wodne, jak również inne przepisy prawa, nie zawierają definicji systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przywołując w tym kontekście stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w wyrokach z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 736/18 i z 8 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 735/18.

Organ stwierdził, że system odprowadzania wód znajdujący się na nieruchomości Spółki nie funkcjonuje z żadnym innym systemem kanalizacji na przedmiotowym obszarze, a wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z poszczególnych nieruchomości bezpośrednio do rowu, a nie są wprowadzone do systemu, który ze sobą wzajemnie funkcjonuje. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bd 1170/19, zgodnie z którym z opłaty, o której mowa w art. 269 ust 1 Prawa wodnego nie zwalnia odprowadzenie wód do ziemi, czy to na własnej nieruchomości, czy to na innych nieruchomościach. W operacie wodnoprawnym "na wprowadzanie do rowu R-M rurociągiem melioracyjnym wód opadowych pochodzących z terenu A. " wskazano, iż "oczyszczone ścieki deszczowe przez przeważający okres będą wsiąkały do gruntu". Organ zwrócił uwagę, że rów melioracyjny, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a Prawa wodnego, jest urządzeniem wodnym, a zatem nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej - melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienia jej uprawy, a nie realizacji zadań w zakresie odprowadzenia wód opadowych i roztopowych.

W ocenie orzekającego organu rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie, ani przebudowa, nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zwrócił uwagę, że zgodnie z wyjaśnieniami zamieszczonymi na stronie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie "funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej".

W skardze do Sądu na powyższą decyzję spółka zarzuciła naruszenie:

1. 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że położona w miejscowości O. działka nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, podczas gdy ze zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, który jest następnie podłączony do rowu retencyjno-melioracyjnego, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej,
2. 2) prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o którym mowa w ww. przepisie - nie można uznać systemu kanalizacji, który wody opadowe i roztopowe odprowadza z danego obszaru za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, gdzie następnie woda z kanału zbiorczego drenarskiego odprowadzana jest w dalszej części do rowu melioracyjnego, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny - podobnie jak rurociąg melioracyjny, którym wody opadowe i roztopowe są odprowadzane do rowu R-M z działek zlokalizowanych na danym obszarze - stanowi cześć systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne.

W oparciu o treść przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi spółka zakwestionowała, że sytuacja faktyczna w jej sprawie wykazuje podobieństwo do okoliczności właściwych powołanym wyrokom WSA w Szczecinie. Podniosła, że system kanalizacyjny nie znajduje się na pojedynczej nieruchomości, ale obejmuje większy obszar i obsługuje również sąsiednie nieruchomości, odprowadzając wody opadowe i roztopowe do rowu R-M, a za utrzymanie drożności tego systemu odpowiada Gminna Spółka Wodna. W ocenie spółki rów melioracyjny może być uznany za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. Skarżąca wniosła replikę do odpowiedzi organu na skargę, w której powtórzyła swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga podlegała uwzględnieniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając na uwadze powyższe wskazać trzeba, że rozpoznając niniejszą sprawę zarówno organ, jak i Sąd związane są oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 382/20.

W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Bydgoszczy przesądził, że przez "system kanalizacji deszczowej" należy rozumieć zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. System taki, w przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej, powinien służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków. Nie jest również wykluczone przyjęcie, że nieruchomością ujętą w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej może być nieruchomość ujęta w system obsługujący tylko jedną nieruchomość należącą do zakładu przemysłowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/18, odnoszący się do sytuacji, w której na terenie działki pozostającej w dyspozycji spółki istnieje sieć kanalizacji wód opadowo – roztopowych (studzienek kanalizacji deszczowej do których kierowane są wody opadowe z dachów budynków, odprowadzane następnie do znajdującego się poza terenem zakładu zbiornika otwartego z wylotem do rzeki).

Sąd podzielił również stanowisko strony skarżącej, zgodnie z którym pojęcia "nieruchomość znajdująca się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi zatem podstawy do przyjmowania, iż jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Odnosząc się do wyroku WSA w Szczecinie z 11 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 738/18.

Sąd wskazał, że w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Istotne przy tym pozostaje to czy istniejący nawet na danej nieruchomości system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, rzeczywiście współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji. Tym samym z opłaty, o której mowa w art. 269 ust.1 Prawa wodnego nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi czy to na własnej nieruchomości czy to na nieruchomościach innych.

Sąd wobec istoty sporu między stronami podzielił również stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18, gdzie wskazano, że: wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy, to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej." Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych do rzeki, co oznacza że jest elementem tego systemu. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód (rzeki) a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu systemu kanalizacji deszczowej.

Dokonując kontroli legalności uprzedniej decyzji organu w sprawie ustalenia dla Skarżącej Spółki opłaty za IV kwartał 2019 r. tytułem zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m˛ robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce nr [...], Sąd jednoznacznie stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sprawie był niepełny i nie pozwalał na dokonanie ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie umożliwiał oceny spornej okoliczności, czyli tego czy przedmiotowa nieruchomość, jak twierdzi Skarżąca znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej w powyższym rozumieniu, poprzez współfunkcjonowanie znajdującej się na niej instalacji kanalizacyjnej, z systemem innych urządzeń prowadzonych przez wskazywaną spółkę drenarską - celem odprowadzania wód deszczowych i roztopowych z większego terenu poprzez m.in. rowy melioracyjne - do wód tj. kanału [...].

Sąd ocenił, że znajdujący się wówczas w aktach sprawy dokument porozumienia z [...] lipca 2013 r. pomiędzy Wójtem Gminy, prezesem zarządu A. prezesem spółki drenarskiej w [...] odnoszące się do wcześniejszego porozumienia z [...] lutego 2011 r. w sprawie wykonania studni rewizyjnej przy głównym zbiorniku drenarskim i wyrażenia zgody przez Spółkę Drenarską na wprowadzanie do niej wód opadowych i roztopowych z terenu Świetlicy Wiejskiej i Zakładu Usługowo Handlowego w [...] wchodzącego w skład spółdzielni SPW "[...]" w S., samoistnie nie pozwalał na dokonanie na jego podstawie jakichkolwiek ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Sąd jednocześnie wskazał, że konieczne było przeprowadzenie przez organ postępowania, zgodnego z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w szczególności przeprowadzenie dowodu z dokumentów takich jak wskazane porozumienie z [...] lutego 2011 r., być może umowa spółki drenarskiej. Konieczne było także ustalenia, a następnie ocena jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez skarżącą spółka drenarska w [...], czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.

Sąd wskazał dalej, że: "organ winien jednoznacznie wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się spółka, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar w sposób opisany wcześniej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych. Sytuacja taka może przesądzać o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Istotne jest bowiem ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości są odprowadzane wyłącznie do gruntu, czy do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które należy rozumieć jako zespół urządzeń współfunkcjonujących służących do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych".

Sąd zważył, że w toku postępowania Spółka również nie przedstawiła dowodów potwierdzających jej ogólnikowe twierdzenia dotyczące powiązanego systemu urządzeń wodnych obsługiwanych przez spółkę drenarską i wywodzone z tej okoliczności twierdzenie o zapewnieniu odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej nieruchomości do kanału [...]. Z kolei organ błędnie ograniczył się do polemiki wobec twierdzeń Skarżącej, a zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów umożliwiających ocenę w jaki sposób teren nieruchomości jest połączony z jakimi urządzeniami spółki drenarskiej, jaki jest cel i sposób funkcjonowania tychże urządzeń, czy jest to system służący odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości – do wód.

Sąd jednocześnie wskazał, że na charakter kanałów jako elementu wód powierzchniowych w ramach pojęcia jednolitych części wód powierzchniowych oraz na definicje ustawowe pojęć "kanał", "rów", które zaliczają się do urządzeń wodnych, zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w, czyli urządzeń lub budowli służących do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Niezależnie od powyższego Sąd zważył z urzędu, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających na zweryfikowanie twierdzenia co do spełnienia warunku wyłączenia więcej niż 70 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. Wskazał jako niezbędne uzupełnienie materiału dowodowego w celu konkretnego ustalenia sposobu i charakteru prawnego zabudowy nieruchomości z odniesieniem się do robót budowlanych lub obiektów trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konieczne jest jednak dokonanie ustaleń stanu faktycznego konkretne i wyjaśnienie sposobu wyliczenia niezbędnych danych w okolicznościach indywidualnej sprawy.

Z pewnością nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się na ustalenia kontroli z listopada 2018 r. – w sytuacji nie przedstawienia do akt sprawy protokołu pokontrolnego, jak i danych z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości. Ustalenie przez organ, że więcej niż 70 % powierzchnie przedmiotowej działki jest wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej Sąd ocenił jako dokonane dowolnie, z naruszeniem przepisów postępowania i nieuzasadnione w jaki sposób zabudowana jest przedmiotowa nieruchomość, i w jaki sposób ustalono, że z jej powierzchni całkowitej (8438 m2), wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonanych robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji - została powierzchnia 6524 m2, czyli więcej niż 70 % powierzchni tej nieruchomości.

Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy, na zasadzie art. 153 p.p.s.a. winien uzupełnić postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy. Zwrócił przy tym uwagę na obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego ściśle związany z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Z powyższego wynika, że rozpatrując uprzednio sprawę organ nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy wpływających na ocenę, czy nieruchomość spełnia jedną z przesłanek z art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tj. czy obszar, na którym znajduje się nieruchomość, jest ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a po wtóre, organ przyjął wadliwą wykładnię stosowanych przepisów, odnoszącą się do oceny systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej oraz znaczenia rowu melioracyjnego i systemów systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej w odniesieniu błędnie uznając, że elementy te nie mogą być częściami systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wójta Gminy w kontekście wykładnie art. 153 p.p.s.a., stwierdzić trzeba, że organ rozpoznając sprawę ponownie nie w istocie nie uwzględnił oceny prawnej i wskazań zawartych w powyższym wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 382/20 i nie wyjaśnił okoliczności faktycznych we wskazanym zakresie. Zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania w takim stopniu, który uzasadnia z tej tylko przyczyny jej uchylenie.

Dodatkowo należy wskazać, że w tym samym przedmiocie między tymi samymi stronami wypowiadał się już tutejszy Sąd wielokrotnie w odniesieniu do tej samej nieruchomości, jedynie innych kwartałów 2019 i 2020 r. (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z 2 października 2019 r. sygn. II SA/Bd 520/19, z 3 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Bd 859/19, z 15 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 342/20, z 18 lutego 2020 r. sygn. II SA/Bd 1170/19 i II SA/Bd 1172/19, z 3 listopada 2020 r., sygn. II SA/Bd 692/20). Nie budzi zatem wątpliwości, że powyższe wyroki również wiążą w niniejszej sprawie. Jednoznacznie wskazują prawidłową wykładnię przepisów i konsekwentne zaniechanie organu w uzupełnieniu materiału dowodowego w kierunku wskazanym w tych wyrokach, czyli przeprowadzenia wszelkich dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego tej sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia. Organ podejmuje jedynie pozorne czynności i działania o charakterze kontestacji i polemiki z oceną prawną i stanowiskiem już przesądzonym prawomocnymi wyrokami.

Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy Wójt Gminy po ww. wyroku z 6 lipca 2020 r. sygn.. II SA/Bd 382/20 nie uzupełnił postępowania dowodowego we wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku wprost i jasno zakresie ani co do ustalenia rzeczywistej powierzchni wyłączonej i sposobu zagospodarowania działki nr [...] (nie spełnia tego warunku zdawkowy protokół z [...] czerwca 2020 r. czyli przed wyrokiem), ani co do zgromadzenia dowodów zmierzających do ustalenia powiązania wskazywanej uprzednio instalacji do odprowadzenia wód opadowych i roztopowych na przedmiotowej działce z systemem urządzeń i instalacji administrowanych przez spółkę drenarską, (spółkę wodną).

Co do pierwszej kwestii zwrócić należy uwagę, że w skarżonej obecnie decyzji organ powielił uprzednie dowolne stanowisko, i dane co do powierzchni nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], powierzchni terenów utwardzonych i powierzchni biologicznie czynnej, które wszakże nie były wskazane przez Spółkę w Oświadczeniu. W decyzji zatem ponownie przytoczono;powierzchnia nieruchomości 8438m2, powierzchnia nieruchomości wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej 6524m2 tj. 77,3 % powierzchni nieruchomości i brak urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Organ podał, że dane te ustalił dla nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] kW [...] położonej w miejscowości O., na podstawie wizji w terenie oraz danych z ewidencji gruntów i budynków, powołując się na protokół [...] z dnia [...] listopada 2018 r. oraz protokołu [...] z dnia [...].06.2020 r. Podkreślenia wymaga, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest nadal wyciągu z ewidencji gruntów i budynków dla tej nieruchomości oraz jakichkolwiek innych dowodów pozwalających na ocenę prawidłowości ustalenia, że więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości wyłączone jest faktycznie z powierzchni biologicznie czynnej.

Z pewnością nie jest prawidłowe i możliwe ustalenie tego na podstawie jedynie "wizji lokalnej". Nadto Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na istotną sprzeczność pomiędzy treścią przywołanych przez organ dokumentów, tj. protokołów z przeprowadzenia wizji lokalnej w celu ustalenia zmniejszenia naturalnej retencji terenu sporządzonej dla działki nr [...]:

1. - w protokole ([...]) z [...] listopada 2018 r. powołując się na nieczytelny załącznik z Geoportalu wskazano powierzchnia nieruchomości 8438 m2, powierzchnia terenów utwardzonych 6524 m2, powierzchnia biologicznie czynna 1913 m2, powierzchnia uszczelniona - 77,3 %)
2. - w protokole ([...]) z [...] czerwca 2020 r. wskazano z kolei odmiennie: powierzchnia nieruchomości 4178 m2, powierzchnia terenów utwardzonych 3033 m2, powierzchnia biologicznie czynna 1945 m2, powierzchnia uszczelniona - 72,6 %), Powyższe dokumenty mimo tak oczywistej sprzeczności, nie zostały ocenione przez organ, i nie wyjaśniono tej sprzeczności. Podkreślenia wymaga, że obliczając wysokość przedmiotowej opłaty za IV kwartał 2019 r. organ uwzględnił jednak jako składową wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej – 6524 m2.

Po wtóre organ nie dostosował się również do dalszych przytoczonych wyżej wiążących go w tej sprawie wskazań i oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu w sprawie II SA/Bd 382/20.

Brak jest po pierwsze aktualnie w aktach sprawy nawet porozumienia z [...] lipca 2013r., a przede wszystkim organ nie uzupełnił w zakresie ustalenia treści pierwotnego porozumienia żadnych dowodów i nie ujawnił ich w aktach sprawy. Sama tylko okoliczność porozumienia pomiędzy stroną skarżącą, organem a spółką wodną, mimo że znana z pewnością stronom tego porozumienia, jednak nie została szczegółowo wyjaśniona w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Sąd przesądził w wiążącym wyroku konieczność szczegółowego wyjaśnienia dowodowego tej kwestii jak również ustalenia i oceny charakteru i funkcji całego systemu urządzeń Spółki Wodnej w kontekście przedstawionej w tym wyroku oceny prawnej. Organ nie zastosował się do tych wskazań, całkowicie je pomijając, ponownie skupiając się wyłącznie na własnej subiektywnej ocenie stanu prawnego i faktycznego, zakwestionowanej już w licznych wyrokach tutejszego Sądu.

W szczególności organ nie przeprowadził postępowania dowodowego po uprzednim wyrku, które dawałyby jakiekolwiek podstawy dla twierdzenia, że w okolicznościach faktycznych tej sprawy następuje odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej nieruchomości i innych stanowiących przedtem teren jednego przedsiębiorstwa oraz z szerszego obszaru wyłącznie do gruntu. Organ nie ustalił w tym postępowaniu, i nie wykazał żadnymi dowodami, że powoływane przez Skarżących system wewnętrznej kanalizacji deszczowej, poprzez rów melioracyjny i zespół dalszych urządzeń eksploatowanych przez spółkę wodną nie współfunkcjonują na tym terenie jako system kanalizacji deszczowej otwartej lub zamkniętej. Twierdzenie organu wobec powyższego jest w tym zakresie dowolne. Zostało już przesądzone, że sama tylko okoliczność odprowadzania wód z jednej działki do rowu melioracyjnego może w konkretnych okolicznościach poprzez dalszy system skutkować odprowadzaniem tychże wód z większego terenu połączonego współfunkcjonującym systemem pełniącym także funkcje kanalizacji deszczowej (obok innych funkcji).

Wobec tego niewystarczające jest odnoszenie przez organ samego pojęcia rowu melioracyjnego do całego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, w rozumieniu wskazanym w cytowanym wyżej wyroku i innych wydanych w sporze między skarżącą Spółką i organem.

Uzupełniająco na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyrokach tutejszego Sądu wydanych w analogicznych sprawach sygn. II SA/Bd 691/20 jak również z 28 września 2020 r. sygn. II SA/Bd 695/20.

Wskazać należy zatem, że wejście w życie, z dniem 1 stycznia 2018 r., ustawy - Prawo wodne z 2017 r. było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.Urz. WE L 327 z 22 grudnia 2000 r., s. 1 - 73 z późn.zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, s. 275 - 346), zwanej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku.

Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Zasadę tę ujęto w art. 9 ust. 3 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

System opłat za usługi wodne został, zgodnie z przepisami Dyrektywy ramowej, oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 p.w.), co oznacza, że ma za zadanie wyłącznie zapewnienie państwu dochodów umożliwiających pokrycie kosztów tych usług, z których korzystają podmioty. Charakter opłat za usługi wodne, jako danin publicznych, wymaga od organu uwzględnienia tej specyfiki przy wykładni przepisów określających obowiązek ich uiszczania, a w konsekwencji prowadzi do wykładni zawężającej ingerencję w uprawnienia jednostki.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 poz. 519 t.j.) w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2018r., to w tej ustawie uregulowano zasady i wysokość opłat ponoszonych przez osoby korzystające ze środowiska, w tym za pobór wody i wprowadzanie do środowiska ścieków. Stosownie do art. 290 ust.1 pkt 7 ustawy górna jednostkowa stawka opłaty była obliczana od 1 m2 powierzchni na jeden rok, z której odprowadzane są ścieki, o których mowa w art. 3 pkt 38 lit. c, m.in. za wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów.

Nadto przepis art. 290 ust.1 pkt 2 ustawy podawał górną jednostkowa stawkę opłaty za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi. Przepisy te zostały uchylone z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, skutkiem, czego z dniem wejścia w życie obecnie obowiązującego prawa wodnego nie będą ponoszone opłaty za korzystanie ze środowiska w tym zakresie. Prawo wodne obowiązujące od 1 stycznia 2018 r. odprowadzania wód opadowych lub roztopowych m.in. z terenów przemysłowych nie traktuje już jako odprowadzania ścieków, gdyż wody opadowe lub roztopowe jako takie nie są ściekami (art. 16 pkt 69). Ścieki i ich rodzaje zdefiniowane zostały w art. 16 pkt 61 do 64 p.w. i nie ma tam wymienionych ścieków z odwodnienia powierzchni utwardzonych na terenach przemysłowych.

Stosownie do art. 268 ust. 1 p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;

1. 2. wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
2. 3. odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
3. 4. pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;
4. 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.

W myśl art. 269 ust. 1 p.w. opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Zgodnie z art. 270 ust. 7 i 11 ustawy wysokość opłaty za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3 500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej zależy odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej.

Z kolei opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych.

Z porównania przepisów art. 268 i 269 oraz art. 271 i art. 272 ustawy wynika, że opłaty za usługi wodne związane z opadami atmosferycznymi należą się w dwóch rozłącznych sytuacjach:

1. 1) gdy wody opadowe i roztopowe są ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania do wód opadów atmosferycznych (opłaty składają się z opłaty stałej i zmiennej i są zależne od maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s odprowadzanych do wód, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności) albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
2. 2) na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej (opłaty zależą odpowiednio od wielkości powierzchni uszczelnionej, rozumianej jako powierzchnia zabudowana wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej oraz zastosowania kompensacji retencyjnej). Ta działalność nie została wymieniona jako usługa wodna w art. 35 ustawy.

W realiach rozpoznawanej sprawy istotą sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nieruchomość Skarżącej jest nieruchomością znajdującą się na obszarze "ujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", o których mowa w art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego. Z powyższego (wyżej zacytowanego) przepisu wynika, że opłata za usługi wodne jest należna, w przypadku jeżeli łącznie zachodzą następujące okoliczności:

1. 1) mamy do czynienia z nieruchomością o powierzchni powyżej 3500 m2,
2. 2) wykonano na tej nieruchomości roboty lub obiekty budowlane trwale związane z gruntem,
3. 3) wykonanie owych robót lub obiektów powoduje wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej,
4. 4) wskazana wyżej sytuacja ma miejsce "na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Z powyższego a contrario wynika zatem, że jeżeli sytuacja wskazana w pkt 1-3 ma miejsce na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (tj. nie zachodzi okoliczność z pkt 4) – to nie są spełnione wszystkie warunki wymagane, aby powstał obowiązek uiszczenia opłaty za usługi wodne.

Rozważając więc tę sporną kwestię należy dokonać rozróżnienia między "nieruchomością" a "obszarem" oraz określić co jest "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. posługuje się dwoma pojęciami oznaczającymi pewną ograniczoną część przestrzeni (powierzchni): "nieruchomość" i "obszar". Żadne z tych pojęć nie jest zdefiniowane w Prawie wodnym. "Nieruchomość" jak wynika z art. 46 k.c. to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (por. także art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.). Z kolei "obszar", to według Słownika języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/) "ograniczona część przestrzeni, zwykle dużych rozmiarów; też: określona powierzchnia czegoś".

Należy mieć na względzie, że w języku potocznym "obszar" jest utożsamiany z większą częścią przestrzeni niż "nieruchomość". W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" ma istnieć na danym "obszarze", a nie tylko na "nieruchomości" (por. np. wskazywany przez organ wyrok WSA w Szczecinie z 18 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 735/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie nawet przy braku wątpliwości w konkretnej sprawie, że istnieje pewien system kanalizacji otwartej lub zamkniętej – dla uznania, że zachodzi przesłanka wyłączająca obowiązek uiszczania opłaty nie jest wystarczające, aby system ten istniał wyłącznie na danej nieruchomości. System musi bowiem nie tylko istnieć na danej nieruchomości, ale jednocześnie musi współfunkcjonować z systemem istniejącym na danym obszarze.

Niesporne jest, że w ustawie Prawo wodne nie został zdefiniowany ani "system kanalizacji otwartej" ani "system kanalizacji zamkniętej". W art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. ustawodawca wskazuje jedynie, że "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" ujmują wody opadowe lub roztopowe. Pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie może być utożsamiane z pojęciem "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 p.w. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia aby dwóm różnym pojęciom użytym przez ustawodawcę (tj. "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" oraz "system kanalizacji zbiorczej") nadawać jednakową treść.

Co więcej, należy zauważyć, że we wspomnianym art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w., ustawodawca używa pojęć "otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej" oraz "system kanalizacji zbiorczej" jako nazw dwóch różnych systemów pełniących tę samą rolę, tj. odprowadzających wody opadowe i roztopowe (ustawodawca wskazuje, że wody opadowe i roztopowe są "ujmowane" w pierwszy "albo" w drugi z wymienionych systemów). Wobec tego pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" (deszczowej) należy definiować tak, jak jest ono rozumiane w języku potocznym.

Powyższe resumowanie zdaje się być konieczne z uwagi na zawężanie oceny organu w tej sprawie co do ujęcia nieruchomości w "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", utożsamiany nadal błędnie przez organ raczej z rozumieniem systemu kanalizacji zbiorczej.

Trzeba jednak zgodzić się z organem, że sytuacji kiedy "nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi podstawy do przyjmowania, iż jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych (ewentualnie roztopów) do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych (por. ww. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 1172/19 oraz wskazany tam wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 738/18 – dostępne na stronie j.w.).

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją zauważyć należy, że Skarżąca konsekwentnie podnosiła, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości objętej decyzją współfunkcjonuje z system istniejącym na większym obszarze, a wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są z przedmiotowej nieruchomości i nieruchomości sąsiednich za pomocą systemu urządzeń (m.in. studzienki i rurociągu melioracyjnego) do rowu melioracyjnego, co kwalifikuje nieruchomość Skarżącej jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Organ tymczasem konsekwentnie prezentuje stanowisko, że odprowadzanie wody do rowu, rozumianego jako urządzenie wodne, nie jest tożsame z ujęciem nieruchomości w systemie kanalizacji otwartej lub zamkniętej na danym obszarze oraz, że wewnętrzny system odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ administracji naruszył poza art. 153 p.p.s.a., także zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym wynikające z art. 7, 8, 11 i 77, art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję ponownie uchybił ww. przepisom. Regulacje zawarte w art. 7, 8, 11, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. nakładają bowiem na organy administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia.

Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

Mając powyższe na uwadze, wskazać należy zatem, iż w niniejszej sprawie o wadliwości działania Wójta [...] świadczy przede wszystkim niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia spornej kwestii tj. czy nieruchomość skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, przy uwzględnieniu bezspornej w sprawie okoliczności, że Skarżącej udzielono decyzją Starosty z [...] września 2013 r. pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do rowu R-M, rurociągiem melioracyjnym wód opadowych do [...] września 2023 r. Nieprawidłowość działania organu w tym zakresie polega głównie na tym, iż skupił się on przede wszystkim na kwestii funkcjonowania wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości Skarżącej oraz na - wchodzącym w skład tegoż systemu – charakterze rowu melioracyjnego, jako urządzenia wodnego, przy jednoczesnym pominięciu znamiennej w sprawie kwestii czy na danym obszarze – a nie jedynie na terenie nieruchomości Skarżącej, w obrębie którego się ona znajduje – istnieje system, który przewidziany jest do odbioru wód opadowych i roztopowych.

Innymi słowy, organ zawęził zakres rozpatrywania przedmiotowej sprawy jedynie do ustalenia, iż Skarżąca odprowadza wody opadowe i roztopowe z terenu przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem wewnątrzzakładowej kanalizacji deszczowej do rowu R-M oraz stwierdzenia, że rów melioracyjny, rozumiany jako urządzenie wodne, nie jest tożsamy z systemem kanalizacji otwartej. Jednocześnie, organ nie poczynił własnych ustaleń w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych w szerszym ujęciu, niż tylko w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej. Nie odniósł się przede wszystkim do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów w postaci: mapy zlewni, mapy sytuacyjno-wysokościowej i mapy inwentaryzacyjnej urządzeń melioracji szczegółowych.

Nie można bowiem uznać za wystarczające w zakresie ustalenia tejże okoliczności jedynie lakonicznego stwierdzenia Wójta na gruncie zaskarżonej decyzji, jakoby nieruchomość znajdowała się na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a następnie powołania się na treść orzecznictwa sądowoadministracyjnego, bez wyjaśnienia w jakim zakresie należałoby odnieść je do rozpatrywanego stanu faktycznego.

Co więcej, prezentując swoje stanowisko w sprawie i popierając je orzecznictwem WSA w Szczecinie, organ niezasadnie powołał się na wyroki o sygn. akt: II SA/Sz 735/18, II SA/Sz 736/18 oraz II SA/Sz 483/19, niejako wskazując, iż treść uzasadnień tychże wyroków można odnieść do realiów rozpatrywanej sprawy. Należy jednak zaznaczyć, iż realia spraw rozstrzygniętych w ww. wyrokach były zgoła inne. Przede wszystkim z tego względu, iż przeszkodą do uznania, że nieruchomości w powołanych sprawach spełniały przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się wyłącznie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Mając natomiast na uwadze, że w przedmiotowej sprawie Wójt nie zbadał należycie okoliczności funkcjonowania systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej w rozumieniu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość Skarżącej, tym bardziej uzasadnione jest stwierdzenie, iż odwołanie się przez organ do tez przedstawionych w ww. wyrokach było wadliwe.

Organ nie wyjaśnił czy i jak system odprowadzania wód znajdujący się na nieruchomości Skarżącej współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze systemem kanalizacji, sięgającym dalej niż wskazywany rów melioracyjny. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jakim system funkcjonuje na wskazywanym przez Spółkę terenie, jakim systemem urządzeń dysponuje Spółka wodna, czy i w jaki sposób systemy te współfinkcjonują i na jakim terenie. Nie wynika z uzasadnienia decyzji, iżby organ prowadził postępowanie w tym zakresie, czy i na jakim obszarze występuje opisywany przez Skarżącą system kanalizacji oraz jaki to system (otwarty, czy zamknięty). Jeżeli taki system funkcjonuje, to organ powinien wyjaśnić dlaczego nie można przyjąć, że system odprowadzania wód opadowych i roztopowych z nieruchomości nr [...] (innych wskazywanych przez stronę nieruchomości) z nim nie współfunkcjonuje.

W tym miejscu należy się też odnieść do wypowiadanego przez organ poglądu, że system kanalizacji otwartej nie może się kończyć rowem. Z art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. wynika, że otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej mogą kończyć się w urządzeniu wodnym. Zgodnie bowiem z tym przepisem usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód "lub do urządzeń wodnych" - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Jednym zaś z urządzeń wodnych - zgodnie z definicją zawartą w art. 16 pkt 65 lit. a p.w. - jest rów. Z drugiej strony – skoro system kanalizacji deszczowej może być "otwarty" – to w jego skład może wchodzić rów (por. wyroki WSA w Szczecinie z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1049/18; WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1170/19 – dostępne jw.).

Wynika z tego, że rów może pełnić zarówno rolę części składowej "otwartego systemu kanalizacji deszczowej", jak też może pełnić rolę urządzenia wodnego, do którego odprowadzana jest woda ujęta wcześniej w otwartym systemie kanalizacji deszczowej. Jednakże w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził żadnych dowodów pozwalających na ocenę, jaką rolę pełni "rów RM", do którego według organu odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości.

Nie można ponadto zgodzić się z oceną organu, że opłaty za utraconą retencję należy naliczać dla nieruchomości nieobjętej gminnym systemem kanalizacji deszczowej. Warunku takiego omawiany przepis art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie stawia.

Resumując organ nie ustalił i nie wyjaśnił dlaczego mimo licznych wyroków tutejszego Sądu w tożsamym przedmiotowo sporze ze skarżącą, nadal ogranicza się jedynie do powielania uprzednich twierdzeń odpartych na błędnej wykładni przepisów Prawa wodnego, Organ nie przeprowadził, między innymi wskazanych w wiążącym w tej sprawie wyroku Sądu, ani innych dowodów, które dawałyby podstawę do zanegowania twierdzenia Skarżącej spółki o istnieniu i współfunkcjonowaniu urządzeń służących do odprowadzania wód opadowych i roztopowych z poszczególnych nieruchomości z działającym na większym obszarze systemem urządzeń służących również do retencjonowania wód opadowych i roztopowych. Wody opadowe i roztopowe ze spornej nieruchomości są odprowadzane poza jej teren do owego systemu. Spółka twierdzi, że za utrzymanie drożności takiego systemu kanalizacji odpowiada Gminna Spółka Wodna, na której rzecz ponosi opłaty. System ten, jej zdaniem ma cechy częściowo zamkniętego (jak w przypadku rurociągu melioracyjnego), a częściowo otwartego (jak w przypadku rowu melioracyjnego),

Poczyniona przez organ argumentacja w powyższym zakresie winna odnosić się do konkretnych dowodów. Skoro skarżąca twierdzi, że konkretnie podane działki i miejscowości są objęte systemem kanalizacji - odbioru wód opadowych i roztopowych, to konieczne jest przeprowadzenie dowodu z materiałów, które można byłoby zweryfikować, np. graficznych (czytelnie opisanych) i które dałyby odpowiedź na pytanie, czy i w jaki sposób z każdej z wymienionych wyżej działek i miejscowości odprowadzane są wody opadowe i roztopowe, jakim szlakiem, czy szlaki te są ze sobą powiązane, a jeżeli tak, to w jaki sposób, a jeżeli są od siebie odrębne, to czy fakt ten wyklucza uznanie ich wzajemnego powiązania, a jeżeli wyklucza, to dlaczego. Istotnym będzie przy dokonaniu tej oceny nie tylko fizyczny przebieg dróg odprowadzania wód, ale też funkcja poszczególnych szlaków, w szczególności, czy może ona wpłynąć na ocenę, że zachodzi system kanalizacji, a jeżeli nie, to dlaczego.

Istotnym jest też wyjaśnienie na jakim odcinku poszczególnych szlaków odprowadzania wód występuje rurociąg melioracyjny, a na jakim rów melioracyjny, gdzie każdy ze szlaków rozpoczyna swój bieg, a gdzie kończy.

Przytoczenie powyższych faktów i ich analiza, może dopiero być przedmiotem możliwej do przeprowadzenia, a więc skutecznej kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonej decyzji.

W tej sytuacji, koniecznym jest przeprowadzenie postępowanie wyjaśniającego, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. co wymaga poczynienia ustaleń wyżej omówionych. Wynik tych ustaleń powinien dać pełną odpowiedź na zagadnienia jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez skarżącą Gminna Spółka Wodna, czy jest to w istocie system pełniący na danym wskazanych wyżej obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, a jeżeli tak, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych; rolą organu będzie nadto ustalenie, jaki system kanalizacji zamkniętej znajduje się na przedmiotowej nieruchomości.

Wobec oczywiście biernej postawy Wójta Gminy w niniejszej sprawie oraz mając na uwadze zasady i cele postępowania administracyjnego, Sąd dostrzega konieczność wyjaśnienia spornej między stronami kwestii wymagającej wiedzy specjalistycznej. Kompetencja sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli legalności skarżonych aktów, czynności, bezczynności organów, nie jest możliwe merytoryczne prowadzenie postępowania administracyjnego w zastępstwie organu administracji publicznej. Na obecnym etapie postępowania, konieczne jest podjęcie wszelkich działań, celem wyjaśnienia sprawy. Zgodnie z art. 7b k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej współdziałają ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy.

Wójt winien zatem rozważyć zwrócenie się, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, do właściwego miejscowo organu Wód Polskich celem określenia charakteru konkretnego wskazywanego przez Skarżącą jako funkcjonującego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej zbierającej wody opadowe i roztopowe z większego obszaru, w tym także nieruchomości skarżącej. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, niezależnie od powyższego, na obecnym etapie postępowania, wobec istoty sporu między organem i Spółką, i łączących te strony porozumień związanych z opisywanym systemem urządzeń Spółki Wodnej konieczne wydaje się powołanie niezależnego biegłego - specjalisty w zakresie hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnej i zagadnień retencji terenowej, który wykona opinię dotyczącą tego czy sporna nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym mowa w at. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Brak prawidłowego ustalenia czy nieruchomość Skarżącej znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej (w rozumieniu nie zawężającym się do istnienia bądź nie - gminnego systemu kanalizacji deszczowej) i przedstawienia argumentacji w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji oraz niekonsekwentne i mogące budzić uzasadnione wątpliwości posługiwanie się kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy pojęciem prawnym, stanowi o uchybieniu przez organ przepisom art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., odnoszącym się do sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w sprawie, a także art. 107 § 3 k.p.a., określającego warunki jakie winno spełniać uzasadnianie oraz o naruszeniu wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

W związku z powyższym Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ, kierując się oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 382/20 oraz niniejszego wyroku, w szczególności winien ustalić, czy rów melioracyjny R-M, do którego przez system kanalizacji wewnętrznej odprowadzane są wody opadowe i roztopowe z przedmiotowej nieruchomości, jest (lub nie jest) elementem systemu kanalizacji otwartej w obrębie [...].

Mimo żądania skargi, Sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ ustali, że urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się Skarżąca, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącej, reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 217 zł (100 zł - stosunkowy wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 100 zł wynagrodzenia radcy prawnego. Wysokość minimalnego wynagrodzenia wynikającą z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w okolicznościach tej sprawy sąd miarkował uwzględniając analogiczny charakter i treść pism strony skarżącej w wielu sprawach toczących się przed tutejszym sądem oraz fakt, że czynności pełnomocnika w tej sprawie ograniczyły się do dołączenia pełnomocnictwa do repliki na odpowiedź na skargę.