Uzasadnienie
Rada Miejska w Inowrocławiu w dniu 23 stycznia 2017 r. podjęła uchwałę nr XXVI/274/17 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta Inowrocławia na 2017 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446, z późn. zm. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856, z późn. zm.).
Na powyższą uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy o samorządzie gminnym poprzez zaniechanie opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i zawiera normy o charakterze generalnym oraz abstrakcyjnym.
Prokurator w uzasadnieniu skargi podniósł, że treść uchwały nie zawiera zapisu o jej publikacji w dzienniku urzędowym, a jedynie zapis o wejściu w życie z dniem podjęcia. Rada Miejska podejmując zatem powyższą uchwałę odstąpiła od dopełnienia wymogów normy zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 oraz w art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 2016 ze zm.).
W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawiera bowiem przepisy powszechnie obowiązujące. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 12 października 2016 r. w sprawie II OSK 3245/14. Tym rozstrzygnięciem NSA rozstrzygnął dotychczasowe rozbieżności w zakresie interpretacji powyższych przepisów – pojawiające się w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Miasto Inowrocław, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika, wniosło o nie stwierdzanie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały oraz o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu swojego stanowiska organ samorządu terytorialnego podkreślił dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmowanie różnych linii interpretacyjnych w zakresie kwalifikacji programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Organ powołał się również na wcześniejsze stanowisko organu nadzoru – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego – wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym z 16 maja 2014 r. o nr 39/14 wobec przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na rok 2014. W rozstrzygnięciu tym wskazano, że uchwała o przyjęciu takiego programu nie spełnia warunków pozwalających na uznanie jej za akt prawa miejscowego. Dokonując kwalifikacji programu opracowanego na rok 2017 r. Rada Miejska kierowała się powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym. W takiej sytuacji, w opinii organu zaskarżona uchwała nie jest dotknięta istotnym naruszeniem prawa, które powinno skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.
Organ powołał się w tym zakresie na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w wyroku z 6 lipca 2017 r. w sprawie II SA/Bd 1559/16. W sprawie tej, w ocenie organu, również miała miejsce rozbieżność orzecznictwa usunięta dopiero uchwałą NSA w Warszawie z 19 grudnia 2016 r. (II FPS 3/16).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.
W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez skarżącego, że zaskarżona uchwała podjęta na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta stanowi ważny instrument ochrony zwierząt oraz jest równocześnie istotnym elementem systemu działań podejmowanych przez organy administracji publicznej na rzecz ochrony zwierząt. Cele programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizują obowiązek prawny humanitarnego traktowania zwierząt (art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt) oraz zadania gminy związane z wykonaniem tego obowiązku. Zadania te są natomiast skonkretyzowane w treści uchwały w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie miasta.
Przedmiotowy program ma moc powszechnie obowiązującą, dotyczy podmiotów niezależnych od administracji i spełnia warunek niezbędny do traktowania go jako aktu prawa miejscowego. Należy bowiem zauważyć, że określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom miasta zachować się w sposób w nim przewidziany i np. poinformować określone podmioty o zauważeniu bezdomnego zwierzęcia (§ 2 ust. 1), czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii (§ 6) – co wskazuje na charakter generalny postanowień uchwały. Warto w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się zaś stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. Akt II OSK 3245/14 i z dnia 30 marca 2016 r. – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl).
W rozpoznawanej sprawie organ samorządu terytorialnego nie kwestionował, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Organ powołał się jedynie na wcześniejsze (z roku 2014) stanowisko Wojewody, iż uchwała tego rodzaju jak zaskarżona nie jest aktem prawa miejscowego – któremu to stanowisku organ się podporządkował przyjmując program opieki nad zwierzętami na rok 2017 r. Podzielając zatem stanowisko Prokuratora co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organ wniósł o nie stwierdzanie nieważności uchwały, domagał się ustalenia, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa.
Tak sformułowany wniosek nie zasługuje jednak na uwzględnienie.
Na wstępie tej części rozważań należy wskazać na normy zawarte w art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz przepis art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.). Konstytucja RP określa, że akty prawa miejscowego stanowią źródło powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2), że akty te są ustanawiane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art.
94) oraz, że warunkiem wejścia ich w życie jest ich ogłoszenie, według zasad i trybu określonego w ustawie (art. 88 ust. 1 i 2). Przytoczone regulacje konstytucyjne znajdują swoje szczegółowe odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy (miasta) jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w przepisach art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 42 tej ustawy w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1523). Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawie o samorządzie gminnym radzie gminy (radzie miasta) przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama ustawa o samorządzie gminnym w art. 40 ust. 2 co do przepisów strukturalno-organizacyjnych. W przypadku spraw dotyczących zapewnienia opieki oraz zapobiegania bezdomności zwierząt upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zawiera powołany wyżej przepis art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie natomiast do treści art. 42 w/w ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ustawa ta określa, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2). Jednocześnie wskazuje w art. 2 ust. 1, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Każdy akt normatywny o charakterze powszechnie obowiązującym wymaga zatem dla wejścia w życie ogłoszenia w dzienniku urzędowym (z wyjątkiem przepisów porządkowych).
W ocenie Sądu zaniechanie opublikowania zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym (naruszenie powołanego powyżej art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych) skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności.
Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie w rozpoznawanej sprawie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym - gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w/w ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4).
Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).
Zdaniem Sądu, nie wykonanie obowiązku opublikowania zaskarżonej uchwały jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym albowiem skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyrokach NSA: z dnia 23 października 2008 r.- sygn. akt I OSK 701/08 i z dnia 9 stycznia 2013 r. - sygn. akt I OSK 1608/12 - http:// orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skoro zaskarżona uchwała stanowi w § 12, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i obowiązuje w 2017 r. Niewykonanie zatem przez Radę Miejską obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazane wyżej naruszenie dotyczące braku publikacji zaskarżonej uchwały stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Na marginesie należy zaznaczyć, że powoływany przez Radę Miejską w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 1559/16 dotyczył innego aktu prawnego, a mianowicie uchwały w przedmiocie upoważnienia do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, zatem stanowisko wyrażone przez wyżej wskazany sąd w tym postępowaniu nie może zostać uznane za aktualne na gruncie niniejszej sprawy. Poza tym, należy zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta 23 stycznia 2017 r. W tej dacie wcześniejsze rozbieżności w zakresie kwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi do aktów prawa miejscowego zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 16 października 2016 r. Powoływanie się zatem na rozstrzygnięcia organu nadzorczego (Wojewody) prezentowane w 2014 r. należy uznać za nietrafne.