Uzasadnienie
P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odmawiającą zmiany zapisu w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "Ba - teren przemysłowy" w działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:
W 2005 roku Starosta K. przeprowadził z urzędu kompleksową modernizację ewidencji gruntów i budynków miasta S., celem utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Działania aktualizacyjne organu przeprowadzone w trybie i na zasadach określonych w art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, objęły m.in. działkę nr [...], będącą w użytkowaniu wieczystym R. O. (akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...]marca 1995r.). W ramach modernizacji wykonana została mapa klasyfikacyjna, na której działka o nr [...] oznaczona została jako tereny przemysłowe o symbolu "Ba". Taki zapis utrzymano w projekcie operatu opisowo – kartograficznego, który był wyłożony w Starostwie Powiatowym w K. w dniach [...] – [...] września 2005r., i co do którego użytkownik wieczysty nie wniósł żadnych uwag.
W dniu [...] lutego 2007r. R. O. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o przywrócenie poprzedniego zapisu działki nr [...], jako użytków rolnych. W następstwie tego wniosku organ podjął czynności sprawdzające, ustalając, że dla ww. działek nie obowiązuje plan miejscowy, a w studium działki te położone są na terenie produkcyjno – usługowym oznaczonym symbolem PU. W trakcie przeprowadzonych oględzin organ potwierdził również, że na przedmiotowych działkach znajdują się budynki przemysłowe: hala warsztatowa, kotłownia i portiernia oraz ciężki sprzęt budowlany. Na podstawie tych okoliczności uznał, że w trakcie modernizacji poprawnie zakwalifikowano grunt kwestionowanych działek do terenów przemysłowych. Organ ustalił jednocześnie, że wnioskodawca po 1995 r. nie przedłożył żadnej dokumentacji o zmianie przeznaczenia opisanych budynków na potrzeby produkcji rolnej. Na podstawie zaś aktu notarialnego Rep.
[...] z dnia [...] kwietnia 2008r. R. O. zbył prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] wraz ze znajdującymi na niej budynkami na rzecz A. Ż. i P. Ż. Starosta K. decyzją z dnia[...] grudnia 2010r. odrzucił zarzut A. Ż. i P. Ż. i utrzymał w mocy istniejący w operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. – zapis w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "tereny przemysłowe – Ba" w działce nr [...].
Na skutek odwołania A. Ż. i P. Ż., P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. (nr [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyła A. Ż., żądając jej uchylenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 października 2011 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 349/11 skargę oddalił.
Na skutek skargi kasacyjnej A. Ż. od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OSK 283/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z 17 października 2013r. sygn. akt II SA/Bk 669/13, uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2011r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty K. z dnia 20 grudnia 2010r. WSA za wiążące uznał zalecenia wyeksponowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 czerwca 2013 r. odnośnie ustalenia charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez A. i P. Ż., oraz przeprowadzenia oględzin w celu zebrania dowodów i określenia czemu służą przedmiotowa działka wraz ze znajdującymi się na niej budynkami i urządzeniami. Jednocześnie Sąd zalecił organom aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy wzięły pod uwagę treść § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, w tym przeprowadzenie oględzin mając na uwadze "aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach ewidencyjnych".
Starosta K. rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] odrzucił zarzut i utrzymał w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków Miasta S. w przedmiocie rodzaju użytku gruntowego "Ba - teren przemysłowy" w działce nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w wieczystym użytkowaniu A. i P. Ż. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. Ż. i P. Ż. wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy przez przywrócenie dla tej nieruchomości oznaczenia jako nieruchomości rolnej, dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów wnioskowanych w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r., oraz przywrócenia klas gruntu dla tej działki sprzed modernizacji ewidencji gruntów.
Wojewoda P. nie podzielił argumentacji odwołania i decyzją z [...] sierpnia 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ ewidencyjny podjął się czynności ustalenia charakteru działalności gospodarczej prowadzonej przez Skarżących, poprzez wezwanie w/w do złożenia oświadczenia o rodzajach prowadzonych działalności gospodarczych, w tym i działalności rolniczej. Skarżący odmówili podania rodzaju prowadzonej przez siebie działalności. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że na podstawie oględzin dokonanych przez organ I instancji w dniu [...] marca 2014 r. ustalono, że teren działki nr [...] nie jest wykorzystywany do działalności rolniczej, albowiem faktycznie stanowi składowisko odpadów w postaci stalowych zbiorników, złomu, gruzu i śmieci. Powyższe ustalenia oraz treść § 35 pkt 4-7 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów, oraz zapisy pkt 1 ppkt 5 i pkt 3 ppkt 2 załącznika nr 6 tego rozporządzenia, potwierdzają zdaniem Wojewody, o przemysłowym charakterze działki nr [...].
Ponadto organ II instancji podkreślił, że ani Skarżący, ani ich pełnomocnik R. O. nie udokumentowali stosowną dokumentacją budowlaną o zmianie ustalonej funkcji części budynku na tej działce zakwalifikowanego do terenów przemysłowych "Ba".
Organ zwrócił też uwagę, że dla działki o nr [...] brak jest planu zagospodarowania przestrzennego (ostatni stracił ważność dnia 1.01.2004 r.), zaś w aktualnym studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta S. miejsce to określone jest symbolem "PU - tereny produkcyjno-usługowe". Nie sposób zatem obecnie uznać, że przedmiotowa działka, która w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miała charakter zabudowy przemysłowo-składowej, po utracie mocy obowiązującej tegoż planu - charakter taki straciła i stała się działka rolną.
Końcowo odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa organ wyjaśnił, że Skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby zostali pozbawieni możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia wyjaśnień, i aby te uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.
Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiedli A. i P. Ż. zarzucając jej naruszenie:
- 1) naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez zaniechanie jego zastosowania, polegające na:
- a) nie zastosowaniu się przez organ do oceny prawnej sprawy wyrażonej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13;
- b) zaniechaniu wykonania przez organ zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wyraźnie wyartykułowanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2013 r. w sprawie II SA/Bk 669/13 przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego aktualnego przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, zaniechanie przeprowadzenia dowodów, zmierzających do wykazania rzeczywistego aktualnego przeznaczenia nieruchomości, a oparcie się na dokumentach nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy;
- 2) art. 33 § 1 i 2 kpa przez jego wadliwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że R. O. nie przedstawił w postępowaniu przed organami administracji publicznej w niniejszej sprawie umocowania do działania w imieniu skarżącej, co miało uzasadniać wydanie zaskarżonej decyzji;
- 3) art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa z zw. z art. 10 § 1 kpa, przez ich wadliwe zastosowanie, polegające na:
- a) zaniechaniu zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, jak również dokonaniu oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem zasad logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym - w następstwie: - zaniechanie ustalenia rzeczywistego, aktualnego przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, zamiast tego bezpodstawne i dowolne uznanie, że nieruchomość nie służy do prowadzenia działalności rolniczej;
- b) zaniechaniu dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów, których przeprowadzenie miało istotne znaczenie dla rozpoznania niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie nagrań z monitoringu (dostarczonych przez jednego ze świadków), czy w zakresie dowodów wnioskowanych przez skarżącą działającą przez pełnomocnika w piśmie z dnia [...].06.2014r., w następstwie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych świadków, co prowadziło do uznania, że: nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie nie jest używana na cele związane z produkcją rolną, a w następstwie prowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia;
- 4) art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że dokumenty planistyczno-urbanistyczne, w tym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w odniesieniu do miasta S. stanowią podstawę ustalenia przeznaczenia nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja;
- 5) art. 24a ust. 9 i 10 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przez jego wadliwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w niniejszym stanie faktycznym nie istnieją podstawy do uwzględnienia zarzutu do danych objętych modernizacją ewidencji gruntów i budynków.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Sprawa niniejsza, dotycząca kwalifikacji ewidencyjnej działki nr [...] położonej w S. przy ul. [...], jest już po raz trzeci przedmiotem rozpoznania przez tutejszy sąd (po raz drugi po tym, jak Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną od wyroku w sprawie II SA/Bk 349/11). Po wyroku NSA sąd – będąc związany wykładnią NSA zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a. - orzekł kasacyjnie w sprawie II SA/Bk 669/13. Oznacza to, że obecnie rozpoznający sprawę skład tutejszego sądu pozostaje związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania sformułowanymi w sprawie II SA/Bk 669/13, jak też że związanie to obejmowało również organy orzekające w I i w II instancji (ponownie rozpoznające sprawę), co wynika wprost z art. 153 p.p.s.a. Okolicznością dezaktualizującą przedmiotowe związanie w całości lub w części mogła być wyłącznie istotna zmiana stanu faktycznego lub prawnego następująca po wydaniu wyroku w sprawie II SA/Bk 669/13 (vide wyroki z dnia 20 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Go 480/14 oraz z dnia 25 marca 2014 r., II GSK 55/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).
Pamiętać bowiem należy, że organy administracyjne obowiązuje zasada legalności (art. 6 k.p.a.), a zatem mają obowiązek uwzględniać stan prawny aktualny na datę ich orzekania. Taka sytuacja (zmiana stanu prawnego) wystąpiła w sprawie niniejszej o czym poniżej.
Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy nie wywiązały się w sposób należyty z powinności wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, uchybiając tym samym nie tylko zasadzie orzekania w oparciu o kompleksowo zebrany materiał dowodowy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.), ale również naruszając związanie oceną prawną sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13. Jak trafnie zarzucił skarżący, dokonały ustaleń, które nie są oparte na pełnym materiale dowodowym, a tym samym można im na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy postawić zarzut dowolności. Niezależnie od powyższego naruszyły również zasadę legalności (art. 6 k.p.a.).
Kolejne naruszenie świadczące o niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy przez organy obydwu instancji to niedopuszczenie dowodu z postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postaci zaadaptowania budynku na działce [...] na hodowlę drobiu. W tym miejscu wskazać też należy, że co prawda od dnia 11 kwietnia 2011 r. doszło do zmiany art. 7 k.p.a. poprzez wskazanie, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone jest także na wniosek strony (a nie wyłącznie z urzędu przez organ), to jednak nie ulega wątpliwości, że obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy ciąży przede wszystkim na organie (art. 77 § 1 k.p.a.), który może uznać fakty za udowodnione wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Zatem jeśli, jak w sprawie niniejszej, organ miał informację o istnieniu dowodu mogącego przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a zaniechał jego przeprowadzenia z urzędu – uchybił powyższemu obowiązkowi w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem sądu, powyżej wskazane uchybienia w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego wykluczają przyjęcie, jakoby organy wywiązały się należycie z zaleceń NSA w sprawie I OSK 283/12 i wytycznych tutejszego sądu ze sprawy II SA/Bk 669/13 oraz by w sposób wszechstronny ustaliły aktualny stan użytkowania działki nr [...], co czyni zarzuty skarżącego w tym zakresie skutecznymi i stanowi podstawę uwzględnienia skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.
Niezależnie od powyższego na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 24a ust. 1 p.g.k. w związku z pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.). Jak wynika z uzasadnień decyzji zaskarżonej i pierwszoinstancyjnej (odpowiednio z dnia [...] maja i [...] sierpnia 2014 r.) organy dokonywały subsumcji stanu faktycznego pod nieobowiązujący w dacie orzekania stan prawny. Z dniem 31 grudnia 2013 r. weszła bowiem w życie nowelizacja wskazanego rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (rozporządzeniem z dnia 29 listopada 2013 r., Dz. U. poz. 1551), która zmieniła treść załącznika nr 6 w zakresie mającym zastosowanie w sprawie niniejszej. Nowelizacja między innymi objęła dotychczasowe i obowiązujące w dacie orzekania przez NSA w sprawie I OSK 283/12 i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 charakterystyki gruntów rolnych zabudowanych – symbol Br (pkt 1 ppkt 5 załącznika nr 6) i terenów przemysłowych, w tym zabudowanych – symbol Ba (do dnia 30 grudnia 2013 r. - pkt 3 ppkt 2 i 3, po nowelizacji – pkt 1 ppkt 13 i 14).
Tymczasem organy, wbrew zasadzie legalności (art. 6 k.p.a.), nie uwzględniły tej zmiany, przytoczyły nieaktualną treść przepisu wskazując na jego zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Już z pobieżnej lektury nowego brzmienia przepisów wynika istotna modyfikacja charakterystyki wskazanych wyżej rodzajów użytków. W szczególności zwraca uwagę fakt, że po zmianie do gruntów rolnych zabudowanych (Br) zaliczyć można wyłącznie grunty "objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", których rodzaje określone jako "w szczególności" wymieniono w pkt 1 ppkt 5.1-4 załącznika. Warunku tego nie było natomiast w poprzedniej wersji wymienionego przepisu. Znacznie rozbudowano również charakterystykę terenów przemysłowych i innych terenów zabudowanych. Uszło to uwadze zarówno organu I, jak i II instancji.
Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, zmiana stanu prawnego jest okolicznością, która powinna być brana pod uwagę niezależnie od związania oceną prawną wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zatem mimo, że zarówno NSA w sprawie I OSK 283/12 jak i tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 669/13 powoływały się na definicje terenów rolnych zabudowanych i terenów przemysłowych według brzmienia załącznika nr 6 sprzed zmiany, to obowiązkiem organu było dokonanie subsumcji ustalonego stanu faktycznego według zmienionego, obowiązującego od dnia 31 grudnia 2013 r. stanu prawnego. Tego jednak nie zrealizowano z naruszeniem zasady legalności, co uzasadniało wyeliminowanie zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. oraz zastosowanie regulacji art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji przeprowadzi kolejne oględziny celem ustalenia najbardziej aktualnego na datę orzekania stanu istniejącego na działce nr [...] w zakresie jej użytkowania, przy czym rozważy organ (celem kompensacji materiału dowodowego i ekonomii procesowej) możliwość przesłuchania w trakcie tej czynności świadka S. K. i ewentualnie celem konfrontacji ze skarżącym – świadków E. P. i M. L., a jeśli nie będzie to możliwe – przesłucha tych świadków w innym terminie oraz rozważy przesłuchanie pozostałych świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Jeśli w toku ponownie prowadzonego postępowania okaże się, że istnieją inne niż wskazane przez sąd i już znajdujące się w aktach sprawy dowody pomocne dla rozstrzygnięcia sprawy, to mając na uwadze treść § 35 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. (w szczególności pkt 4 – 7) rozważy ich przeprowadzenie.
Zgromadzone nowe dowody ocenić należy uwzględniając materiał dowodowy już zebrany, mając na uwadze przepis art. 80 k.p.a. W trakcie ponownie prowadzonego postępowania zapewni organ czynny w nim udział skarżącym, pamiętając w szczególności o treści art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 § 1 k.p.a., jak również prawidłowo będzie liczył terminy na dokonanie czynności procesowych. Ustalenia i ocenę prawną przedstawi w uzasadnieniu rozstrzygnięcia sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.
W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
O kosztach rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a.